中國民主政治的發(fā)展，關鍵是要采取問題推動策略。現實中有那么多問題，應該通過對問題的解決，通過試錯法，使我們的政治體制逐漸完善起來。而不是從觀念出發(fā)，為了一個理想，為了一種理想的狀態(tài)，預先在腦子中構想一幅圖畫，然后再照著圖樣施工。

民主是國產的好

——專訪房寧

訪談時間：2007年9月

訪談地點：北京

文/瑪 雅

從觀念層面回到經驗事實層面

瑪雅：你在2005年參與了《中國的民主政治建設》白皮書的起草，此后一直研究中國式民主的問題，最近出版了《民主政治十論：中國特色社會主義民主理論與實踐的若干重大問題》一書。在十七大前夕出版這本書，是否帶有某種官方色彩？或者說是在解讀官方的立場，是“官民主”？

房寧：不能這樣說。從我所做的工作來看，的確很大程度上是在梳理中國民主的話語體系。我基本上是沿著這樣一條路子：根據中國的歷史、國情，以及中國的實踐經驗，來建立一個中國民主的獨特的話語體系。與現在學術界比較流行的那些話語相比，也許可以說是在開辟一種新的觀察角度、新的認識維度、新的敘述方式。你說的“官民主”，實在不敢當，代表官方立場是要有授權的。我基本上是自己在做這件事，希望能夠通過我的工作，把對民主的討論從觀念層面拉回到經驗和事實的層面上來，因為畢竟民主不能抽象地說，而要具體講，主要根據中國的經驗進行討論。《民主政治十論》是一個初步的努力。我更認同從這個角度來看這本書。

中國隨著經濟社會的發(fā)展，人民權利意識的增長，國家的政治也要發(fā)展，這是一個歷史趨勢，同時也是社會共識。但是，怎樣找到一條符合中國的歷史、國情和現實需要的民主化道路，這才是問題的關鍵。而我們的民族在民主政治方面的經驗是不足的，我們對很多問題的看法還是簡單的、粗放的。我的這本書也不是大部頭，還是比較簡約、概括的，有許多還是原則性、思路性的闡述。很多具體的問題，確實不是我這一步工作就能推動多少的，還要隨著實踐，隨著經驗的總結，進一步去探索和認識。但畢竟我做出了一個很大的努力。我也希望政治學界的同仁能夠更多的不是從觀念上，而是從經驗和事實的層面上來討論和研究民主的問題，推動我們國家的民主政治建設。

瑪雅：從觀念層面回到經驗和事實層面，你是說，中國民主政治的發(fā)展不應該從觀念出發(fā)，而應該從實際出發(fā)？

房寧：中國從上世紀80年代開始了社會主義民主政治建設的再探索，以及政治體制改革，在初始階段取得了一些成就，也出現了一些問題。其中一個十分突出的問題，就是存在觀念驅動的傾向。很多人在沒有深入了解國情，沒有獨立地進行國際比較的情況下，就大談民主，大講政治體制改革。他們的依據和出發(fā)點，往往是基于某種理念，主要是西方的民主理論，其中還有一些是十分可疑的“學說”。這種紙上談兵、坐而論道的情況，今天應當改變了。研究中國民主和政治體制改革，首先要搞清改革的現實必要性，搞清是什么樣的現實因素在推動中國的民主和改革。只有這樣，才能有一個客觀清醒的認識。

實際上，近20多年來推動中國政治體制改革和民主政治發(fā)展的根本原因，并不在于人們的思想意識，而是來自于中國社會發(fā)展的現實，來自政治體制維護自身存在發(fā)展的需要。其中最重要的有兩個因素，一個是人民權利意識的增長，另一個是適應市場經濟的政權建設的需要。我把這兩個因素稱作推動中國民主發(fā)展的“兩個輪子”。

推動民主政治發(fā)展的“兩個輪子”

瑪雅：具體說，這“兩個輪子”是怎么推動中國民主發(fā)展和政治體制改革的？

房寧：改革開放以來，中國人民的權利意識普遍增長，包括公共權利意識。從計劃經濟轉向市場經濟，促使經濟社會結構發(fā)生深刻改變，不同的階級、階層和群體之間的利益關系發(fā)生改變。權利意識增長和利益關系的變化，從主客觀兩個方面導致了新的利益矛盾與沖突的大量出現，包括貧富矛盾、勞資矛盾、城鄉(xiāng)矛盾以及地區(qū)差距導致的矛盾，等等。

以勞資矛盾為例，1996年，全國各級勞動部門接受勞動爭議申訴4萬多件，2003年達到21萬多件，上升5倍。全國總工會《2005年中國工會維權藍皮書》數據顯示，2005年全國企事業(yè)單位工會受理違法違規(guī)案件1.8萬件，勞動爭議案3.5萬件。另外，全國企事業(yè)單位勞動爭議調解委員會受理案件19.3萬件，區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調解組織受理案件6.5萬件。在一些經濟發(fā)達地區(qū)，如廣東深圳市，勞動爭議案件數量增長了10倍，東莞的增長更超過了40倍。

    從1998年開始，各種社會矛盾明顯向政權聚集，轉化為不同利益群體與政權的矛盾，也就是人們常說的“官民矛盾”，具體表現為行政訴訟案件的激增。《行政訴訟法》自1989年頒布后，到1992年每年全國受案不足3萬件，而從1998年開始陡然上升，當年翻番，超過7萬件，至2001年進一步突破10萬件。以北京市為例，1990年至2004年，北京市各級法院受理行政訴訟案共計16344件。其中，前10年受理的案件占總數的29%，后5年則占到71%。尤其是最后3年，受理案件量猛增，超過前12年的總和。

民主觀念本質上是一種權利意識。權利意識的增長、社會矛盾的增加，以及向政權集中的趨勢，構成了新時期政治參與的動因，要求我們的政治體制做出回應，從而形成制度供給的需求，產生了政治體制改革的現實需要。

瑪雅：上述各類矛盾沖突都是社會轉型的結果，說明從計劃經濟向市場經濟的轉軌，必然觸及已有的政治體制模式，要求政治體制發(fā)生相應的變化。

房寧：這就與第二個“輪子”有關了。

改革開放以來，中國社會的經濟基礎發(fā)生重大變革，深刻影響到我國的政治體制與政府管理體制。市場經濟因素對政治體制的影響具有兩面性。一方面有積極作用，表現在促進權利意識以及多元化的利益格局，產生民主政治的制度需求。同時也有消極作用，主要表現在兩個方面：一是市場經濟導致社會分化，消解經濟平等，而經濟平等是社會主義民主的物質基礎；二是市場經濟因素對權力產生腐蝕作用——市場經濟是貨幣經濟，為權力的腐化提供了直接的誘因和條件。中國歷史上明清兩代都曾出現過嚴重的官場腐敗，特點為貨幣貪污，與以往朝代的土地兼并有所不同。這和明代中期以后的商品經濟發(fā)展，特別是白銀的貨幣化有直接關系。

市場經濟要求政治體制與之相適應，政治體制也要制約市場經濟中的消極因素，這些造成政治體制改革和民主建設的又一個需要。主要表現在兩個方面：一個是降低行政成本。中國國情和基本政治制度決定了國家在經濟社會發(fā)展中有不可替代的重要作用。市場機制與政府作用的有機結合，使經濟發(fā)展實現了持續(xù)穩(wěn)定快速的增長。但是也造成了行政成本居高不下的問題。長期以來地方公共支出大量依靠政府的預算外收入，有的地方政府開支的一半要靠自己的“創(chuàng)收”。這種局面與政府的職能有關。要減輕政府財政負擔，降低行政成本，最根本的是要依靠改革。這是推動政治與行政體制改革最現實的原因。

另一個方面是遏制腐敗。在市場經濟下，共產黨組織及各級干部有產生特殊利益的可能，腐敗的持續(xù)蔓延就是一個突出的表現。因此，必須不間斷地進行反腐敗斗爭，通過政治體制與行政體制改革來強化監(jiān)督和權力制約，以保持黨組織及各級干部的廉潔。這也是推動改革和民主的一個現實的原因。

人民的權利意識是雙刃劍

瑪雅：前面你說，希望建立一個中國民主的話語體系，與現在學界比較流行的話語相比，是一種新的角度、新的敘述。目前國內學界對中國民主發(fā)展的路徑主要有哪些思路？

房寧：關于民主政治發(fā)展的路徑，現在學術界討論很熱烈。概括起來說，有兩種越來越清晰的路子：一個是逐步擴大競爭性選舉，一個是采取參與、協(xié)商、監(jiān)督的方式。我個人贊同后一個路子，原因是，競爭性選舉在中國現階段是不合適的。這一點，其實恰恰是西方的經驗。

很多人看到西方民主的現狀，認為值得我們學習借鑒。但是西方民主是有歷史的，是經過長期發(fā)展而來的。目前這種民主體制，在多數西方國家是上個世紀才實行起來的。原因何在？基本原因是西方國家處于工業(yè)化、現代化進程中，當社會關系大變動，社會矛盾突出、社會分歧很大的階段，采取議會制、普選制等民主形式，一般效果都不好，有的甚至根本站不住腳。比如，法國現在是第五共和國，而當年它的第一共和國變成了第一帝國，第二共和國變成了第二帝國，第三共和國差一點變成了第三帝國，第四共和國是歷史上有名的混亂時期，平均半年就換一個政府，只有到了第五共和國，法國的民主政治才逐步穩(wěn)定下來。這就說明，民主有一個階段性的問題，一定要考慮到它的現實條件。過去我們說，中國不能采取競爭性選舉是由于民眾的素質問題，我覺得主要不是這個問題，而是發(fā)展階段的問題。因為民主是實現國家發(fā)展、人民權利和幸福的工具，它本身采取什么形式并不是絕對的，而是要根據現實的需要來選擇。

    瑪雅：你說的發(fā)展階段是指政治發(fā)展，還是從國情的角度來說？

    房寧：從國情的角度。處于我們現在這樣一個階段，其實有個兩難。我們需要一種民主形式，以適應人們權利意識的增長，但是說句老實話，人民的權利意識也是雙刃劍——一方面它有正當性；另一方面，人民權利的實現又是受到歷史約束的。就是馬克思強調的，權利是一個歷史的概念，權利的實現是離不開社會條件的。如果脫離了現實條件，權利意識的增長反而會造成問題。這樣的例子很多，比如北京酒仙橋的拆遷。

酒仙橋是北京有名的老工業(yè)區(qū)，基礎設施、居住條件與目前北京大都市的整體發(fā)展水平極其不協(xié)調。但這個地方的搬遷改造總是一波三折，其中最重要的原因就是居民權利意識的增長。在拆遷問題上，有的居民想搬，有的不想搬；有的想早搬，有的想晚搬。意見統(tǒng)一不起來，于是就用民主的辦法解決。我管它叫“民主搬遷”。經過一系列復雜的博弈后，最后投票，結果贊成搬遷的沒有達到法定的人數。其實即使通過了，我也很懷疑能否真的有效。現在僵在那里了。看來靠這種民主搬遷的辦法，大家就只能在那兒湊合著住下去了。所以，在中國現實條件下，有些看似正確的方法、民主的方法，在道理上是對的，但成本代價極高，實際上無法操作。結果變成了社會發(fā)展的“短板”，甚至導致了尷尬局面，有悖于大家的利益，有悖于大家的意志。

還有一個例子也很有意思，就是浙江溫嶺地區(qū)的民主懇談會，被認為是非常好的形式。很多學者去那兒調研，媒體宣傳報道，甚至國外的媒體和學術界也很關注。

    瑪雅：這種懇談會的實際效果怎么樣？

    房寧：據說效果也非常好。但是有意思的是，恰恰在這樣一個地區(qū)，采取了大家都認為是很好的一種形式，可以體現民眾的權利意識，可以通過協(xié)商解決很多的實際問題，反而引發(fā)了很多的社會矛盾。溫嶺屬于浙江臺州市，人口占臺州的1/10，但是上訪量占臺州的64%，是上訪的大戶。

    瑪雅：這是什么原因？這個地方有上訪的傳統(tǒng)？

房寧：不是傳統(tǒng)，是一個現象。當人的權利意識通過某種政治形式被調動起來后，人們想當然地認為通過這種辦法能夠解決矛盾。的確這種辦法也解決了很多矛盾，但是它在解決矛盾的同時也制造了很多矛盾，或者說解決矛盾的速度遠遠低于制造矛盾的速度。“制造矛盾”可能不準確，但是它使矛盾顯化出來了。這是很有意思的一個現象，學術界眾口一詞，都說這是個好的民主形式，從道理上來講確實是個好形式，但是客觀效果不行。這種現象發(fā)人思考。

中國正處于社會轉型期，出現了大量的社會矛盾。這些社會矛盾是客觀存在，不能回避，一時也無法消除，的確應該有一種政治形式，來消化吸納這樣的矛盾。這是大家一般的思維，但這是個比較簡單化的想法。在歷史發(fā)展當中，當社會矛盾在短時間內無法得到比較好的解決的時候，就要等待。等待環(huán)境逐步改善，具備了一定的條件之后，問題才能慢慢地得到解決。如果沒有耐心，急于求成，好心辦了壞事，就會使一個民族失去解決矛盾的機會。發(fā)展民主政治，一定考慮社會發(fā)展的階段性。我認為這是中國民主政治建設需要注意的最重要的問題，也是我所持有的重要看法。

民主政治的發(fā)展要靠問題推動

瑪雅：你的意思是，中國在目前的發(fā)展階段，還不具備把民主作為一種價值去追求的條件，甚至把民主作為一種手段都有可能帶來問題？

     房寧：現在有些地方進行的政治體制改革嘗試，是值得討論的。我做過一些調查，跑的地方多了就有了一種感覺，本來政治發(fā)展應當是由事件引起的，但是現在很多地方實際上是觀念推動。坦率地說，有些地方干部是為了實現他的一種理念，甚至是追求政績。一般來說，這種改革不自然，效果并不好。往往是人調走了，這個事也就過去了，有點“人亡政息”的味道，也說明缺乏基礎。所以我覺得，民主政治的發(fā)展，關鍵還是要靠問題推動。現實中有那么多問題，我們應該通過對問題的解決，通過試錯法，使我們的體制逐漸完善起來。而不是從觀念出發(fā)，為了一個理想，為了一種理想的狀態(tài)，預先在腦子中構想一幅圖畫，然后照著圖樣施工。

  我對一些地方的“政改沖動”心存疑慮，因為地方改革有著十分復雜的情況和動機。政治制度具有統(tǒng)一性、整體性，局部的成功不見得有全局的意義，而局部的改變卻會對全局造成難以挽回的影響。現在一些地方的改革沒有明顯起因，反倒隱約透露出一些干部的主觀意圖，這種觀念推動的改革是不可取的，尤其要防止那種在不正確的政績觀推動下的改革。無論是黨內民主還是政治體制改革，都必須源于實踐，確實由于實踐中出現了必須解決的問題。每一項改革措施都必須要有具體的針對性，確實出于現實的必要。一句話，政治體制改革應當本著確有必要、經過試點、逐步推開的規(guī)則，積極穩(wěn)妥地推進和實施。

瑪雅：四川最近面向全國公開選拔18個市州的72名縣(處)級領導干部，規(guī)定凡民主測評贊成票低于50%者,直接淘汰,以此體現對上負責與對下負責的有機統(tǒng)一,考試結果與平時表現的有機統(tǒng)一。你對這件事怎么看？

    房寧：中國的民主政治中有個大問題，也是兩難的問題，就是對上負責還是對下負責的問題。從理論上說，上下是一致的，但現實中是兩難，是一個矛盾，并不容易解決，只能是權重和拿捏的問題。四川在這方面做了不少嘗試，包括新都的公推直選等，實際效果如何還有待觀察。總的來講，在選拔領導干部的時候，通過群眾評議，特別是征求本單位群眾的意見，也是參考群眾意見推舉領導干部，這個路子在中國是可行的。不管由于什么原因，一個領導干部如果不能夠得到多數群眾的認可，至少他開展工作是比較困難的，所以這個方向是正確的。  

    瑪雅：新都實行公推直選，推選上來的干部，工作是否有所改觀？

    房寧：聽當地人講，跟原來情況差不太多。你想想，他是推舉的也好、選舉的也好，范圍總是有限的。在有資格的人當中，是組織部門考察也好，還是公推直選，在實際操作中不會有太大的出入，最后結果差不太多。

    瑪雅：但它走了一個民主推薦的形式。

    房寧：對，形式上有變化。這個比較吸引眼球。

瑪雅：你調研走了不少地方，有沒有注意到這樣一個現象，經濟欠發(fā)達地區(qū)的政府官員制度創(chuàng)新的意識似乎比較強。比如，上世紀90年代末，四川遂寧的步云鄉(xiāng)和深圳龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)先后進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選。大鵬鎮(zhèn)的“三輪兩票制”選舉——由選民選舉鎮(zhèn)長候選人，再由鎮(zhèn)人大代表選鎮(zhèn)長——受到好評，入圍“中國地方政府創(chuàng)新”獎。步云的選舉卻因選民直選鄉(xiāng)長，而被批評為違反憲法和地方組織法。可是，大鵬鎮(zhèn)搞了那一次就停了，步云鄉(xiāng)后來改變了選舉方法還再搞。一個停了，一個繼續(xù)搞，這是為什么？一個主要的原因似乎是，在經濟比較發(fā)達的地區(qū)，官員的政績主要是通過發(fā)展經濟取得，搞政治實驗風險比較大，所以一般都比較謹慎。選舉有博彩性質，中央給了精神的，大家都可以搞，搶不到頭彩；上邊沒有具體精神，自己去搞，風險太大，出了問題得不償失。經濟發(fā)達地區(qū)的官員愿意在經濟發(fā)展上做文章，這個比較安全，利益看得見。而在經濟欠發(fā)達地區(qū)，官員在經濟上做出成績比較難，所以就想在政治上有所作為。經濟欠發(fā)達地區(qū)進行制度創(chuàng)新，最重要的動力是地方政府的競爭方式，選舉就成了競爭的一個方式。步云鄉(xiāng)長直選后，與之相關的四川各級官員不同程度提升。這樣的改革肯定有很多人去維持發(fā)展，所以四川這幾年的制度創(chuàng)新就比較多。這次向全國公開選拔縣處級領導干部，規(guī)定民主測評贊成票低于50%者直接淘汰，又是一個新方法。

    房寧：你的觀察很細致，也很有意思，不過步云的實驗后來似乎也停下來了。

    瑪雅：你再注意一個問題。雖然在制度創(chuàng)新方面不斷嘗試，但是四川，包括重慶，這兩年發(fā)生的事情好像也不少，比如萬源的群體事件和萬州的群體事件等。可見，制度創(chuàng)新與社會的和諧、穩(wěn)定，與老百姓的福祉并不是同步的。

    房寧：對，沒有一個必然的聯系。從道理上講，可能它是比較優(yōu)越的制度，但它帶來的效果其實并不如預期的那樣。對這個問題我也有觀察，其實不光在鄉(xiāng)一級，村一級選舉也是這樣。現在東南沿海地區(qū)和內地，包括像四川這些省份，有一個反差。原因正如你說的，是經濟的原因，但不止于政績觀問題。在東南沿海地區(qū)，因為經濟發(fā)達，村長也好，鄉(xiāng)長也好，對經濟資源的調配能力是很強的。如果采取競爭性選舉的方式，競爭會非常激烈，不僅成本極高，還可能導致資本、大戶對政權的操控，甚至導致其他一些意想不到的情況發(fā)生。所以東南沿海地區(qū)每次村級換屆選舉都會發(fā)生一大堆的事，選后常常出現民事案件增多的情況。當地干部對選舉有些緊張，怕選舉演變成矛盾的爆發(fā)點。

而內地的情況就不同了。這些地區(qū)比較窮，經濟比較落后，基層沒有什么公共財政，沒油水。我今年去了四川的一個村，那里連掃大街的衛(wèi)生費都是公司化運行，自來水也是公司提供。村長也好，支書也好，幾乎沒有什么可支配的公共資源。這樣的地方搞選舉，反倒比較平靜。選上誰都那么回事，在很大程度上是盡義務，也有地方是輪流當。這種情況也可以放射到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些地方為什么出經驗？可能經濟上確實沒有太大的文章可做，所以想做點政治文章，而這種文章做起來，也不會有太大的風險。東南沿海地區(qū)，牽一發(fā)動全身，對這種嘗試當然會比較慎重。

官員政改沖動的制度性原因

瑪雅：所以說，民主是和利益密切相關的，特別是經濟利益。

房寧：民主是價值追求和政治實踐的統(tǒng)一。人們追求民主，希望有更多的權利和自由，這是一種觀念。包括那么多的政治體制改革實驗，肯定是有觀念推動的因素。但是從根本來講，一種政治制度也好，民主體制也好，不是從人們的觀念中產生的，而是一種現實的需要。

過去一講民主，就是抽象地講資本主義民主、社會主義民主。現在我們知道，其實一個國家不管是什么民主，它在早期、中期、成熟期都是不一樣的，原因就是現實條件。民主沒有一個絕對的標準，什么是好，什么不好，不是絕對的。比如“民主”這兩個字，在中國傳統(tǒng)的概念中，是一種民本思想，要求領導者替人民著想，為人民服務，以民為本。當然有人不同意，說這個觀念不對，“民主”不是“民本”。民主，人民是主體，是動機。其實他這個說法本身也是一種觀念。從根本上來講，民主是由多數人所決定的，也包括多數人的思想水平、思想認識和思想意識。

美國杜克大學（Duke University）在中國搞了一個很大規(guī)模的調研，針對中國人的政治文化、民主觀念有個測驗。這個調研發(fā)現，現在中國多數群眾對民主的理解，更重要的是對民主的需求，如果套用一句傳統(tǒng)的術語，那就是民本的思想。在群眾心目中，所謂的民主——評價一個政府、一個干部，或者評價我們的政治是不是民主的，它的真正含義，就是看政府在做決定的時候，是不是征求了群眾的意見。這正是學術界所講的民本思想。我覺得，中國的民主政治還是要適應人民的意識和感受，而且是人民當中多數人的意識和感受，而不是很少數的“先進的知識界”的觀念和意愿。民主的需求和民主的供給必須是平衡的，滯后是不好的，超前了也是不行的。現在大家所要求的就是這樣，那么你既然是民主，就應該適應大家的思想，適應大家的需要。

杜克大學還做了一個橫向比較，就是亞洲10國和地區(qū)的民眾對本國本地民主狀態(tài)的評價。有意思的是，中國的普通民眾對國家政治發(fā)展的評價，作為一個可比較的結果來看，恰恰是比較高的。在亞洲10國和地區(qū)當中，僅次于日本，甚至高于很多大家認為是比較民主的國家。

瑪雅：Duke這個調查結果恐怕出乎很多人的意料。

    房寧：而且發(fā)人深思，是因為另一種現象。就是在我們的干部當中，對政治體制改革、民主政治發(fā)展的呼聲反倒是挺高的，比來自社會，來自普通群眾的聲音要高，而且要高得多。這是什么原因呢？

    瑪雅：也許因為他們在體制內，對體制的優(yōu)劣、利弊都看得比較清楚，感受也比較深刻。比如說干部制度，一級管一級，他的上級是否正派，他跟上級的關系是否和諧，都牽扯到他的切身利益，所以他希望按照民主的游戲規(guī)則來玩。

房寧：你這個可能是比較理想化的看法。我看干部中的“民主呼聲”與現在的干部人事制度有密切關系。任何職業(yè)都有職業(yè)預期的問題，社會管理者也是一個職業(yè)，但現在這個職業(yè)的風險最大，職業(yè)預期最不確定。北京奧運會，國際奧委會就有一個要求，奧運會開完之后，給每一位北京奧組委的官員一個職業(yè)安排，以保障其權益，解除后顧之憂。那么我們的干部，誰替他們解決后顧之憂呢？現在的問題是，一個干部，或者說“做官”，價值就是不斷地提升。從積極方面來講，他能夠負更大的責任，做更大的貢獻，這是一個合情合理的預期。可是實際上，不可能所有的人都不斷得到提升，從處長當到局長，再當部長。干部隊伍畢竟是個金字塔，越往上人越少，對于大多數干部來說，按照現行體制就升不上去了。那么換一種體制如何？比如說選舉，競爭上崗，那樣的話至少就產生了一種理論上的可能性。干部中的“民主沖動”，恐怕與這種“重新洗牌”的愿望不無關系。

這個就使我們聯想到，現在中國的政治體制改革，也許更重要的是改革干部人事制度，解決出口的問題。一個國家要搞得好，人民群眾的積極性要發(fā)揮，干部的積極性也要發(fā)揮。要給干部一個合理的安排，使得政府管理者成為比較穩(wěn)定的、可預期的職業(yè)，從而調動積極性。這方面有很多事可做。比如，應該轉變只有“升官”才是價值實現的唯一途徑的制度安排。總想“升官”不僅是觀念問題、教育問題，也有制度問題。現在的制度安排是單一出口，很多干部心理不平衡，這是個問題。這種情況應該改變，要讓大多數干部的價值能夠得到實現。

瑪雅：你認為應該怎么改？

房寧：簡單地說，不是只有“升官”才是價值，也要考慮干部的年功、資歷，考慮到他實際做的工作，給以相應的經濟待遇、物質待遇和精神上的肯定與鼓勵。我們說，共產黨員要做人民的老黃牛，當了一輩子老黃牛以后，應該得到肯定，人生價值應該得到實現。其實在中外政治文明成果和管理經驗當中，可借鑒的東西很多。比如說，可以采取類似軍隊的軍銜制，也可以把我們的勞動模范制度加以改造、完善。總之，使廣大干部有不同的價值實現的途徑，而不僅僅是“步步高升”。這樣的話，對整個干部隊伍積極性的調動和發(fā)揮，對心理的穩(wěn)定和職業(yè)的良好預期的形成，都會產生積極的作用。同時也不至于讓很多心理沖動去影響、干擾我們的政治體制。

“高退休金養(yǎng)廉”的制度設計

    瑪雅：我有一次跟北大的潘維教授討論廉政建設，他提出一個觀點，叫“高退休金養(yǎng)廉”。比如你在公務員的位置上做了30－40年，這期間廉潔奉公，沒有什么大的差錯，退休以后國家就給你為數可觀的一筆錢，保證你衣食無憂，過得很好。但是在退休之前，這筆錢是不給你的；你如果出問題，這筆錢就泡湯了。以此來鼓勵和激發(fā)干部保持清廉，不腐敗。我覺得他這個想法很有道理。前不久媒體曝光，香港廣播處處長朱培慶因為“尋歡風波”，申請?zhí)嵩缤诵荩婕暗剿淮涡酝诵萁?00多萬元和之后每月的長俸金5萬多元，如果不能如數得到，代價可以說十分高昂。

    房寧：新加坡和亞洲很多國家都有這樣的體制，都是很好的經驗。如果我們現在一下子拿出很多的錢來提高干部的工資待遇，這也不太現實。因為要有一個社會平衡。畢竟我們還是一個發(fā)展中國家，人民群眾特別是普通勞動者的待遇很低，如果干部掙得太多，差距太大，實際上已經有差距了，恐怕很難被社會所接受。但是像新加坡和一些國家，它有一種很巧妙的期貨制——國家給你一個良好的預期，如果你犯了錯誤，特別是犯了廉政方面的錯誤，代價和風險都極高。那么為了“一世清名”，你會有一種強烈的內在的約束。中國歷史上其實也是靠這樣一種方法，對官員進行一定程度的約束。我們現在恰恰是倒過來的，干部在任的時候，由于種種原因，他有很多的權力，有連帶的利益。一旦他的地位沒有了，權力沒有了，連帶利益一下子就消失了，他的退休金和在位時的實際收入形成很大的落差。這樣就造成了“59歲現象”，有權不用，過期作廢。如果我們把它倒置過來，對在職干部嚴格要求、嚴格監(jiān)督，保證他退休以后的生活待遇，這是一個比較好的制度設計。

    瑪雅：據說紅塔山集團的前董事長褚時健出事的時候，當時的一位國家領導人說了一句話：該給他的我們沒有給他，不該拿的他拿了。其實“高退休金養(yǎng)廉”就是這個道理——該給你的，到時候我會給你；不該拿的，你現在不要去拿。

房寧：如果一個干部勤勤懇懇，為人民服務了一輩子，人民也應該給予他肯定和報償。而且這不光是優(yōu)厚的待遇，實際上是對他一生謹慎、廉潔的評價。這既是物質的，可能精神上的意義更大。但是只能在他退休的那天才給他。因為這是一個整體的評價，你在中間的時候我們不知道，可能今天表現好，明天就不好了。你只有用一生的努力、一生的謹慎、一生的清廉，來證明你為人民做出了貢獻，值得人民信任，最后值得獎勵你。這就完全不一樣了，形成一個巨大的約束機制和激勵機制。現在因為沒有這種機制，你為官是否廉潔，政風如何，只要不出問題，或者有問題沒被發(fā)現，最后的結果似乎都是一樣的。這其實是不公正的。我們的管理水平應該有所提高，這里面有很大的制度上的提升空間。

政治體制改革應當講求實際

瑪雅：前面你談到，通過政治體制改革解決兩個問題：一是降低行政成本，一是遏制腐敗，在具體措施上，你有沒有什么思路？

    房寧：行政成本問題，要承認各國的行政成本都在不斷提高。西方國家政府開支占到GDP的20%，比中國要高。中國的行政成本無論怎樣限制，絕對量是不會降低的。但是我想，我們應該像控制房地產價格一樣，控制行政成本的過快增長。

    現在中國有一種傾向，有人叫做“花錢買穩(wěn)定”。如果花錢能買來穩(wěn)定，這個錢也得花，但是要考慮成本。其實當代政治學很多就像經濟學一樣，是算賬的問題，就是在兩難當中取舍。現在行政成本不斷提高，解決任何問題都需要花錢。但是畢竟行政成本是有限的，不可能無限地投入，也有一個投入產出的問題。我們老有一句口號，叫做“這是頭等大事，要不惜一切代價”。什么都是頭等大事，什么都不惜一切代價，這怎么可能呢？現在是經濟迅速膨脹的時候，包括財政收入，有的是以幾何級數在增長。這種情況下，矛盾不突出，但是不可能長久是這樣。所以，從現在起就要轉變觀念，即使是解決民生問題，即使是維護穩(wěn)定，也要考慮成本的問題。還是那句話，政府并不是要把一切都包下來，一切好事都由政府來做，這是不可能的。政府對經濟活動、社會活動的干預是有限的，應當更多地借助社會組織來解決經濟社會問題，而不是過多地、直接地來解決這些問題。現在講服務型政府，當然是很有積極意義的，但是我相信，用不了多少年我們就會意識到，其實有許多服務政府是沒必要做的。政府應該從某些服務領域退出，當個裁判員，更多地扮演仲裁的角色。這樣更適應人民的權利意識，給人民更大的自由空間，更有利于社會的穩(wěn)定。

瑪雅：但行政成本攀升，有一部分是被揮霍掉的，比如修建豪華辦公樓，最典型的像網上流傳的某地方政府的“小白宮”，還有購買豪華汽車，公款吃喝、旅游，等等。你在書中談到，通過強化監(jiān)督和權力制約遏制腐敗，你有沒有什么具體的想法？

    房寧：腐敗的問題其實是很復雜的。有兩種情況，一種是嚴重的腐敗現象，明顯的權錢交易。這種腐敗需要通過黨政機關的內控來解決。這實際上是個很技術性的問題，之所以現在腐敗這么嚴重，一個是市場經濟的發(fā)展，一個是我們的信息系統(tǒng)、財會系統(tǒng)不健全造成的。這個問題我倒不是很擔心，不是一個不可克服的問題。世界各國都有市場經濟，都有腐敗，為什么我們現在這么嚴重？其實很簡單，我們現在連實名制都做不到，你怎么去控制腐敗？所以，與其說做各種各樣的政治設計，還不如把實名制，把基礎信息搞清楚了，加強最基礎的社會管理。只要能做到這一點，我相信腐敗會大大地得到遏制。

 另外一種腐敗，我叫做“輕微腐敗”，就是介于合法違法、守紀違紀之間。這有一個文化問題。拿公款吃喝來講，說句公道話，這不光是官文化，中國文化就有食文化的特征。我們把相當一部分的財富都花在吃上了，政府官員如此，老百姓也如此。所以談到民主、反腐敗，國情問題確實是一個很復雜的問題。“民以食為天”這句話，我原來以為是普適真理，現在對外國文化了解得越來越多了，才知道這純粹是中國文化。

還有一個公共成本的問題，也包括一些制度上的問題。我在調研中接觸過很多干部，他們說，其實現在很大一部分的吃也好，用也好，是公務活動的延伸。這個你說它是腐敗也可以，說它不是腐敗也可以，似乎法制在這個地方失靈。這是現代化出現的復雜的管理現象，我們缺乏認識，缺乏相應的對策。這恰恰是我們今后需要研究的問題。現在的行政成本、行政開支分得不是很清楚，我覺得很大程度上是會計制度的問題。官員的收入和行政事業(yè)費用、辦理公務的費用都分不清。比如說配車，這到底是私人用車，還是上下班的班車？還是公務活動用車？分不清楚。所以說，現在的管理比較粗放，造成了很多的漏洞，就看干部自身的素養(yǎng)、操守了。我覺得，我們的體制改革，更多的需要在這些方面下功夫。

總而言之，我認為，與其討論那些充滿了爭論和感情色彩的意識形態(tài)化的話題，還不如談一些具體的問題。這些具體的問題有兩個是重要的：第一個是干部人事制度的改革，應該給干部多重的價值取向和價值實現的途徑，而不是只有升官這一條路。第二是從改革行政管理，特別是從反腐敗的角度來講，做兩件事：一個是基礎性的工作，比如信息工作。強化監(jiān)督，沒有信息系統(tǒng)、可靠確鑿的數據，一切都是不可靠、不落實的。另一個是研究、區(qū)分不同類別的行政支出，把工資、行政費用和公務費用，就是養(yǎng)人、辦公和辦事的支出做一個嚴格的區(qū)分。這樣就可以堵塞大量的漏洞，明確很多的是與非、罪與罰的界限。這是比較實在的問題。

社會經濟自由與政治發(fā)展時機

    瑪雅：說到感情色彩的意識形態(tài)化，有人認為，中國的改革從經濟領域開始，而沒有從政治體制開始，其結果是把好改的方面給改了，不好改的問題都留下了。但是現在有能力改革不好改的方面的人已經駕鶴西去，所以沒有辦法進行大的、最嚴肅、最艱難的改革，也就是政治體制中最關鍵領域的改革。你對這種觀點認同嗎？

    房寧：這種觀點忽略了一個事實，經濟社會領域中自由的擴大，有利于抑制社會矛盾的政治化，這對于一個處于現代化進程中國家的穩(wěn)定是非常重要的。歷史上很多社會變革，都伴隨著激烈的社會沖突，無論從早期歐洲，比如法國大革命，一直到20世紀亞洲國家，像韓國的現代化，都伴隨著非常激烈的社會沖突。韓國的現代化其實是一部血淚歷史。漢江奇跡的20年，又是流血抗爭的20年。原因就是很多的社會矛盾都集中到了政治領域，這對一個民族來講代價特別大。也有例外，那就是日本。日本戰(zhàn)后也經歷了恢復經濟，重新工業(yè)化的過程，日本國家給了人民大量的自由，使得國家與社會在很大的程度上相安無事。日本長期保持了一黨制，直到現在。這在資本主義國家的歷史上幾乎是絕無僅有的。它真正的秘訣就是在經濟和社會領域中給人民以自由，為民族復興贏得了機會。但是很多國家都沒有做到這一點，它是經濟、政治同步發(fā)展的。現在看來，一個國家的現代化經濟與政治發(fā)展不同步，是比較有利的。

    瑪雅：俄羅斯甚至是先政治，后經濟。

    房寧：是的，上世紀90年代的俄羅斯是非常糟糕的，它完全政治化了。只有現在，才逐漸地回到一個比較正常的體制之下。而這種正常的體制，實際上是對從1990年代以來十幾年實踐的反思中得來的。人民終于意識到，真正的權利并不是靠權利意識能夠得到的，而要靠社會物質基礎。只有在經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的情況下，人民的權利才真正能夠實現。有的時候，權利意識越高，權利的獲得越少。

    瑪雅：俄羅斯學界如何評價俄羅斯今天的政治現狀？

房寧：我們前不久與俄羅斯學者共同召開了一個研討會。據他們介紹，俄羅斯現在提出了一個很重要的概念，而且上升到國家意識形態(tài)，就是“主權民主”。這是俄羅斯對它自己民主的一種概括，同時也是一種規(guī)劃，按照這個來構建它的體系。這種主權民主，按我的理解，就是形成一個國家和人民權利的平衡。也就是說，經過這么多年的沖擊、振蕩，經過艱難困苦，俄羅斯人終于明白了，個人權利自由是寓于國家的建構之中的。

    瑪雅：為什么會有這種認識，提出“主權民主”的概念？

    房寧：因為俄羅斯被西方打垮了，西方通過寡頭操縱俄羅斯。所以，這個國家雖然獲得了民主的形式，多黨制、議會制、普選制，都有了，但是，當一個國家受到外國操縱的時候，或者受到少數資本集團操縱的時候，這些任何民主形式都是徒有其表的。所以俄羅斯人意識到，這個國家需要“清理場地”。因為你要實行民主，如果把民主理解成一人一票，那得是真正的一人一票，但實際上做到真正的一人一票談何容易？那可不是個形式問題。俄羅斯當年，給幾瓶沃特卡，人們就能把私有化債券，把幾十年蘇聯分到個人名下的財產給賣掉了，真的是應了歐洲的一個說法，“為了一碗紅豆湯，就出賣了長子繼承權”。當大家權利意識高度增長的時候，其實那個權利是非常不值錢的。于是出現了出賣長子繼承權的現代版。現在俄羅斯人懂得了，主權首先一個就是要抵御國外資本集團，或者國外政治勢力對本國的干預。

    第二個，他們認為，實際上個人的權利和自由在很大程度要靠組織的力量來實現，就是靠國家的力量來實現。所以他們提出主權民主，在很大程度上就是國家和公民社會的關系問題。過去他們認為，國家越來越小，社會越來越大，所謂小政府、大社會。現在俄羅斯學界主流觀點認為，這是一個假問題。國家的大與小、政府的大與小，不是人們主觀能夠決定的，而是根據現實的需要來決定的。況且，西方戰(zhàn)后以來，政府越來越大，不僅是規(guī)模大，管的事情多，支配的資源越來越多，它是全面擴張的一個政府。這一點也無須指責，因為那是現實的需要。對于俄羅斯這樣的國家來講，國家必須擔負起責任。因為，由于它的這種曲折，個人的權利空間其實是很小的。在這種情況下，你去講個人的自由、個人的權利，是很不切實際的，是很無聊的話題。

這個會上提出一個非常有意思的問題，說美國人現在搞了很多指標體系，來排世界上的各種名次。一般來說，美國和西方國家能排得很靠前，中國和俄羅斯排到一百多位。但是如果排一個世界民主、自由、權利的進度表的話，情況就會不一樣。很顯然，美國的民主、自由和權利是在退步的。特別是“9·11”以后，美國占領了另一個國家，它自己是很不自由的，所謂壓迫民族對被壓迫民族是不奉行自由的。反觀中國和俄羅斯的民主，包括人民的自由和權利，它是在發(fā)展進步的，盡管不盡如人意。所以，這是此消彼長的一個過程，我覺得很有意思。當然，我還是想強調，我們的權利發(fā)展要符合實際，而不是盲目的。

最嚴重的問題是官商一體

瑪雅：回到《民主政治十論》，你提出政治參與的有序性和層次性的概念，能不能具體解釋一下？

 房寧：我覺得最重要的是層次性。過去我們民族深受大民主之害。什么叫大民主呢？為什么民主一大了就不好了呢？其實很簡單，就是不分層次。因為民主在實踐中不是一個理念問題，而是一個制度問題，是一個公正性和有效性統(tǒng)一的問題。大民主就是不分層次，紅衛(wèi)兵小將可以揪斗國家領導人，國家領導人在紅衛(wèi)兵小將面前啞口無言。這在現在看來是一種諷刺、一場鬧劇。但是，嚴肅地看待大民主問題，它的缺陷在于權利與義務、權利與責任的不平衡。如果民主意味著權利，那么權利是有行使范圍的。你不了解的事情是不能說的，和你不直接相關的事情，你也不能為它負責，權利和義務是要平衡的。總結中國民主政治建設的經驗，行使民主權利要分層級，講程序是重要的一條。民主不能是浪漫式的，不能說我是主人，我什么事都可以問，什么事都可以管。這顯然是幼稚的，甚至是有害的。在這方面，我們的教訓太多了。我們在建設民主政治中，不能忽略權利和義務的相關性。大民主就是不講究這種相關性，隨便說，說了不算，說了也不負責任。

    瑪雅：你認為，中國民主應當采取有序政治參與、政治協(xié)商和民主監(jiān)督的方式。現在我們自上而下的監(jiān)督似乎在不斷加強，包括中紀委“空降”調查組到各地辦案，成立國家預防腐敗局，等等。但是，自下而上的監(jiān)督還不夠強，比如輿論監(jiān)督，限制還是挺多的，媒體的言論空間比較有限。你認為，怎么才能讓民主監(jiān)督真正發(fā)揮作用，而不光是說說而已？

    房寧：這些年輿論監(jiān)督還是起了很大的作用。人們之所以喜歡一些媒體，很大程度上也是因為它發(fā)揮了輿論監(jiān)督的作用。至于說對媒體的監(jiān)管控制，或者說空間還不是那么充分，我想到達芬奇的一句話：限制產生力量，自由導致死亡。顯然作為一個成熟的媒體，不能它想說什么就說什么，肯定要有限制。當然，這是兩方面的。一方面，隨著社會的發(fā)展，輿論監(jiān)督應該進一步開放；但是另一方面，媒體也有一個提高水平的問題。其實監(jiān)督者和被監(jiān)督者，也就是政府與媒體，大目標還是一致的。作為一個政權，它希望輿論監(jiān)督，這是幫它監(jiān)督干部。央視的《焦點訪談》也是官辦的，中央政府希望能夠監(jiān)督地方，這是一個重要的途徑。但是媒體自身也要提高水平，只要自己的業(yè)務能力強，政策把握得好，其實自由度還是比較大的。

瑪雅：你書中有一節(jié)是關于中國的民主政治要實行和堅持共產黨的領導，現在的一個普遍認識和訴求，是通過加強民主，對執(zhí)政黨實行有效監(jiān)督，遏制腐敗，防止特殊利益集團的產生。你是怎么認識這個問題的？

房寧：有人說，只要有共產黨的領導就談不上民主，民主是沒有什么“領導”的。我認為，中國的民主肯定是需要領導的。這在西方好像很難理解，其實在中國不難理解。這是中國人民權利的權利發(fā)展史決定的。中國從近代以來，人民權利和自由的空間很小。中國人民權利和自由的實現，在很大程度上是通過一個先鋒隊、一個強有力的國家政權來實現的。這個不用多說了。

為什么中國的民主要堅持共產黨的領導？說到底，是因為中國的民主是社會主義民主，它所追求是一個大多數人民群眾當家作主的制度。西方民主的主要表現是全體公民在政治上、法律地位上的平等。政治解放對于經濟上已經成為社會主人的資產階級來說，意味著權利的全面實現，因此，民主進程就基本完結了。社會主義民主政治不僅要實現全體人民的政治平等，還要把民主推向經濟和社會領域。從一定意義上講，社會主義民主更重要也更為深刻的內容是經濟民主和社會民主，表現為人民群眾經濟、社會權利的實現，就是在現實社會生活中，在生產實踐中實現自己擁有的管理社會的權利。

反過來說，共產黨的領導是不是與人民群眾利益和愿望完全契合、完全一致呢？并非如此。共產黨的領導可能會出現失誤，共產黨本身可能會蛻化變質，蘇聯、東歐社會主義失敗的重要原因就在于黨的蛻化。確實，一黨長期執(zhí)政和民主是一個需要協(xié)調、解決的大問題。中國式的民主，在理論上能不能站住腳，在實踐中能不能行得通，都與能否正確地認識和處理共產黨領導與人民當家作主的關系緊密相連。我們說，在中國堅持共產黨的領導，是有歷史的必然性和合理性的。但是，一黨真正做到全心全意為人民服務，做到情為民所系、權為民所用、利為民所謀，實際上是很不容易的，有很多的問題要解決。

 怎么解決？有人說很好解決，把黨的領導取消了不就完了，改革最終的目標就是取消共產黨的領導。我覺得不能做這種討論。不能通過取消黨的領導，來避免黨的領導本身的缺陷和可能的風險。只能通過不斷加強和改進黨的領導來完善黨的領導，通過長期、持續(xù)不斷的教育，加強內控，加強監(jiān)督，來逐漸解決這個問題。發(fā)展黨內民主，我認為是十分必要的，但正確的思路應當是：擴大參與、落實權利和加強監(jiān)督。如果實行競爭性選舉，必然促使各級干部尋求各自的經濟、社會資源，營造自己的權力基礎，從而導致黨和國家各級政權統(tǒng)一的基礎的分化瓦解。

最后我想提出一點，執(zhí)政黨蛻化的問題，現在最嚴重的不是一般的腐敗，而是逐漸露出苗頭的官商一體。很多黨員干部直接、間接地經營企業(yè)，這實際上是一種腐敗，但是很難用法律加以界定，這才是真正最嚴重的問題。所以我呼吁，采取有效措施，堅決制止領導干部，特別是高級領導干部的直系親屬經商。

（房寧，中國社會科學院政治學研究所副所長、研究生院政治學系主任、教授）

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