我國計劃經濟時期計劃管理的若干特點（1953－1980）　　

中國社科院研究員 董志凱　　

一、       五分之四的“五年計劃”未曾面世... 1　　

二、       決策科學化難度很大... 3　　

三、實施形式趨于單一... 8　　

四、微觀管死與宏觀多變... 8　　

五、以“條”、“塊”為特征的整體與局部分割... 9　　

六、重基建輕技改... 10　　

經濟發展中歷史傳統的作用或者說“路徑依賴”是一個很重要的問題。由于制度變遷中人的行為受歷史傳統影響，由此而來的路徑選擇會導致不同結果。一般來說，制度在形成以后會相對地穩定。但有的制度比較容易變化，有的則很難變化。而我們不知道哪一種制度容易變遷以及它們在什么時候難以變遷。[1][1]為了使路徑依賴的特征在良性循環的軌道上“合轍”運行，那么首先需要搞清楚曾經的路徑是什么樣的，有何特點？　　

從上個世紀50年代開始，中國學習和實施了蘇聯的計劃經濟制度。但是，受中國自身條件的制約，事實上，“理想的”計劃經濟制度在中國難以實現，受計劃管理制約的那一部分經濟活動也多少“走了樣”。其中一個典型的現象是：　　

從1953年到1980年，中國制定和實施了五個五年計劃，當時被稱為計劃經濟時期。但是實際上，這五個五年計劃中，有四個沒有經過全國人民代表大會通過，形成正式版本公開頒布；唯一形成正式版本的第一個五年計劃也在制定的過程中不斷修改，在實施了兩年多以后才形成正式文件頒布的?！　?/p>

情況表明，相對于蘇聯曾將計劃當作“法律”一般要求嚴格實施[2][2]，在計劃經濟時期，中國的五年計劃則是多變的計劃，受制于政治與意識形態斗爭?！　?/p>

在各級計劃干部艱辛地、不惜余力地、不懈地努力之下，計劃部門對于擬訂經濟發展戰略和發展規劃，制定產業政策和價格政策，監測和調節國民經濟運行，搞好經濟總量平衡，優化重大經濟結構，安排國家重大建設項目等方面作了大量工作。同時也實施了大量行政審批職能和微觀管理事務。計劃經濟發揮了集中全國力量辦工業的作用；在極端困難的條件下，初步建立了國民經濟的工業體系，在歷史上曾發揮了巨大的作用。但是，其中的失誤也層出不窮，作了不少“無用功”?！　?/p>

全面地、歷史地了解這一情況，對于客觀地認識中國改革開放的背景，漸進式改革道路的選擇，都是有意義的。本文僅就其中的部分特點，作些闡釋。　　

一、           五分之四的“五年計劃”未曾面世　　

從1953年到1980年，我國實施了5個五年計劃，中間夾了1963－1965年的國民經濟調整時期。其中除1953－1957年的第一個五年計劃外以外。其余4個五年計劃均未曾正式公布。具體情況為：　　

第一個五年計劃（1953－1957）  自1951年2月開始，中財委根據中共中央提出的“三年準備，十年計劃經濟建設”的方針試編，歷時5年，4易其稿，于實施了兩年以后的1955年3月中旬，編成了第一個五年計劃草案，3月21日，中共中央全國代表會議原則通過，同時7月5日，第一屆全國人大二次會議一致通過后正式頒布執行。　　

第二個五年計劃（1958－1962）  由于指導思想的變化和對高速度的追求，導致正式的國民經濟計劃并未形成，只是提出了計劃建議和編制了計劃草案。這些建議和草案通過中共中央文件的形式一度對經濟發展產生重要影響。大致過程為：1955年8月，“一五”計劃剛剛頒布，國家計委就開始了關于十五年遠景計劃和第二個五年計劃草案的研究。1956年9月27日中國共產黨第八次全國代表大會通過了關于發展國民經濟的第二個五年計劃的建議。此后正當“二五”計劃緊張有序地編制時，從1957年秋冬開始，毛澤東對1956年經濟工作中的反冒進提出了批評，改變了中共八大一次會議確認的既反保守又反冒進的經濟建設方針。按照八大一次會議精神進行的“二五”計劃編制工作，難以沿著原有的軌道進行。1958年3月成都會議以后，為了跟上“大躍進”的步伐，國家計委對“二五”計劃草案的原定指標作了調整，提出了“兩本賬”的初步設想。按照這個設想，“八大”建議的絕大部分指標要提前三年實現。原有的二五計劃《建議》被擱置。1958年8月16日，中共中央政治局在北戴河召開擴大會議批準了國家計劃委員會和國家經濟委員會兩個黨組提出的1959年計劃草案和第二個五年計劃的意見書。會議于1958年8月28日作出《中共中央關于1959年計劃和第二個五年計劃問題的決定》，要求對“二五”計劃草案全面修正。[3][3] 但是1958年8月以后，各地方和各部門的集中主要力量抓當年工業生產和編制1959年計劃上，將編制第二個五年計劃的工作推遲到1959年4、5月間進行。[4][4]而1959年形勢發生變化，編制工作不再進行。第二個五年計劃既無正式文本，也始終未能面世。 　　

第三個五年計劃（1966－1976）  1963年，以李富春為首的中央計劃領導小組開始編制第三個五年計劃，1964年5月，國家計委提交中央討論《第三個五年計劃的初步設想》，將大力發展農業，基本解決人民吃穿用問題放在第一位。1964年，國際形勢變化將三線建設提到優先地位。1965年9月12日，國家計委制定出《關于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱（草案）》，是一個國防建設為中心的備戰計劃。中央工作會議通過了這個提綱。由于“文革”爆發，這個提綱沒有形成正式的“三五”計劃。因此，第三個五年計劃沒有正式版本?！　?/p>

第四個五年計劃（1970－1975）  1970年2月，全國計劃會議討論、擬定了《1970年計劃和第四個五年計劃綱要（草案）》。半年之后的1970年8月，在中共中央九屆二中全會上，因為“天才論”的風波，原計劃討論的“四五計劃”綱要（草案）沒有進行，只將“草案”作為參考文件在會議上印發。1971、1972年出現“突破”和“窟隆”問題與“四五”計劃指標過高相關。1973年1月，全國計劃會議討論了調整“四五”計劃綱要問題。根據會議精神，國家計委一年之中兩次調整“四五”計劃指標。7月1日，計委提出“四五”計劃綱要(修正草案)，部分改變了原綱要草案以備戰和三線建設為中心的指導思想，將經濟協作區由10個減為6個，強調農業是基礎，修改、降低了若干指標。12月7日，計委向國務院提出《關于1974、1975年國民經濟計劃的一些設想》的匯報提綱，又一次對半年前修訂的指標作了調整。“四五”計劃始終未形成一個正式的文件，而是以“綱要(草案)”、“主要指標”等形式被傳達和貫徹執行。　　

第五個五年計劃（1976－1980）   1974年1月12日，國家計委向國務院提出關于擬定1976-1985年十年遠景規劃的報告，重點是1976-1980年第五個五年計劃。1975年1月四屆一次人大會議后，鄧小平主持中共中央、國務院的日常工作，全國經濟形勢好轉，著手研究編制1976-1985年發展國民經濟十年規劃綱要草案，其中包括第五、第六兩個五年計劃的設想。 1975年3月16日，國家計委召開長遠規劃工作會議。1975年10月26日-1976年1月26日，國務院召開全國計劃會議，重點討論發展國民經濟的十年規劃和1976年計劃。由于開展了“批鄧”、“反擊右傾翻案風”運動，10年規劃綱要草案的制定被中斷。直至1977年12月1日，中共中央、國務院批準并下達了國家計委《國家計委關于1976-1985年國民經濟發展十年規劃綱要（修訂草案）》。1977年11月21日-12月11日，全國計劃會議重點討論了長遠規劃問題。國家計委向中央政治局提出了《關于經濟計劃匯報要點》，提出了“五五”后３年以及“六五”計劃的設想和安排。經過修改的《十年規劃綱要》在1978年３月的五屆人大一次會議上被通過。其中規定了“五五”和“六五”期間發展國民經濟的奮斗目標。“五五”計劃未單獨成文。由于具體指標規定偏高，加劇了國民經濟比例失調。1979年4月5-28日，中共中央召開工作會議，對“五五”計劃指標作了較大幅度的調整?！　?/p>

綜上所述，我國至今已經實施和正在實施的十個五年計劃中，在計劃經濟體制時期與轉軌和實施社會主義市場經濟體制時期各占半數。在計劃經濟時期實施的第一至第五個五年計劃，由于多種原因，有四個未能完成制訂工作，沒有正式面世。　　

這種狀況不能簡單地解釋為缺乏經驗。因為恰恰是最缺乏經驗的第一個五年計劃完成了制訂工作，正式頒布了。由于計劃經濟時期在決策方面的信息不充分、滯后甚至扭曲，執行過程中的不可預見因素多，以及官僚主義阻礙，違反科學的長官意志、行政命令，導致“計劃趕不上變化”，計劃工作被形容為“一年計劃，計劃一年”。五分之四的五年計劃未能面世成為這些因素和結果的集中體現?！　?/p>

二、           決策科學化難度很大　　

計劃工作決策的正確與否，首先取決于是否了解中國國情，是否清醒地認識不同時期中國經濟所具有的特殊結構、生產力水平和運行方式。還取決于能否隨著變化了的情況及時調整和采取正確的決策思維、決策機制和決策手段等。早在建國初期，陳云就曾強調，基本建設投資要避免主觀隨意性，決不能以國家投資去照顧某些人的情緒，不能搞“情緒投資”，計劃失誤是最大的失誤，決策性浪費是最大浪費。然而，在計劃經濟體制下，由于以下諸多因素，決策科學化難度很大。

（一）   （一）   信息制約（信息不確、不全、不及時）帶來的盲目性 　　

中國歷史上長期的“古老的陳舊的生產方式”使得我國的社會經濟統計資料十分匱乏。1903年由國外傳入中國近代統計理論后，“一般地說，中國幼稚的資產階級還沒有來得及也永遠不可能替我們預備關于社會情況的較完備的甚至起碼的材料，如同歐美日本的資產階級那樣，所以我們自己非做搜集材料的工作不可?！?A title="" style="mso-footnote-id: ftn5" name=_ftnref5>[5][5]新中國成立以后，建立起全國性的統計工作。[6][6]但是限于基礎薄弱和政治干擾，各類信息、特別是統計信息不確、不全、不及時的問題長期影響著決策的科學性?！　?/p>

如在第一個五年計劃時期，在計劃管理的300種產品中，真正了解產需情況的只有幾十種，此外是按估計做計劃，列入計劃后又不準修改，如要修改則需經計委批準，弄得“一個計劃，修改一年”。[7][7]　　

1957年，李富春在修訂“二五”計劃草案的過程中指出，計委在綜合平衡中，深深感到方案仍有偏高偏大之處，因此，準備擬制一個第二個五年計劃的第二方案，穩一些的方案。他曾特別審慎地談到作這樣的考慮是因為還有許多比較重要的因素沒有搞清楚：就國內而言，(一)第二個五年計劃的第一方案，是在農業合作化和私營工商業改造的高潮中制定的，1962年要達到糧食生產指標6000億斤、棉花7000萬擔，這個指標是否能達到，還需要再看。 (二)地質資源情況，有待進一步做工作。石油資源、金屬等，看起來很有希望，天天都有好消息，但儲藏量究竟多少還有待進一步摸清楚，設備供應也還要爭取。(三)體制問題也是個未知因素，分散與集中的程度，涉及到地方計劃的管理范圍。在保證集中、保證社會主義工業化的前提下，如何擴大地方的分權問題，還值得研究。(四)科學規劃未定。究竟要建立多少科學研究機構，建立一些什么樣的機構，要多少科學技術人才，是個未知數。(五)原子能利用正在進行研究，究竟能搞到什么程度、需要多少投資和人才都不知道。就國際而言，(一)國外援助的可能性：規模、進度能夠滿足到什么程度?還不知道。就是在談判中都得到了國外同意，根據第一個五年計劃的經驗，能否如期供應設計與設備也還是個問題。(二)近來國際局勢趨于緩和，應該考慮同資本主義國家貿易的可能性。據此，在第二個五年中機械工業的安排不可能設想100％都靠自己搞，而是應該留出一定的比例靠兄弟國家的協作和資本主義市場貿易中解決。國家計委并函告周恩來總理：經過中央先反右傾保守、后反冒進，第二個五年計劃的財政收入和各種指標雖經削減，仍然偏高。因此，在編制第三個五年計劃時，李富春頗有感觸地說：總的感覺還有三個不清楚：對現有的物資基礎、消耗定額和方面的銜接關系搞不清楚。在研究問題時，許多問題遲遲定不下來，都和情況不明有關。你說行，他說不行；他說行，我們說不行，有時，外邊不大了解我們。

典型的虛假、浮夸數字出現在大躍進中，從中央到地方都提出了一系列不切實際的目標、口號和計劃指標。其主要來自不算細賬和政治壓力。在工業領域．中央把原定15年趕超英國、35至45年趕超美國的口號（本來已缺乏科學性）逐步提前為兩到三年趕超英國、五到七年趕超美國；把1958年全國鋼產量指標由最初的624．8萬噸(比1957年的535萬噸增長17％)逐步提高到1070萬噸(比1957年翻一番)?？聭c施甚至提出華東區1959年要搞800萬噸鋼。[8][8]在農業領域．毛澤東提出了全國“爭取在三年內大部分地區的面貌基本改觀”[9][9]的口號；中央把完成全國農業發展綱要任務的時間，由原定的12年提前到5至8年，最后定在5年之內。又提出在5至7年內全國農業基本實現機械化和半機械化。河南省更是提出了一年實現農業發展綱要的計劃。1958年6月華東區農業協作會議提出3至5年內人均糧食產量要達到2000斤以上，[10][10]緊接著其他各協作區也都提出了糧食高產計劃，就連一向低產的西北區也提出了在人均糧食產量方面要達到1958年1100斤，1959年2000斤。1962年3000斤。[11][11]1957年我國糧食單產量從北向南只有100多斤到400多斤不等，其中小麥平均畝產只有110多斤，水稻平均畝產只有350多斤。可是，據《新華半月刊》的不完全統計，截止1958年9月25日．全國各報紙發布的全國農產品高產紀錄中，小麥畝產在5000斤以上的“衛星”達11顆．水稻畝產在30000斤以上的衛星達19顆。如果參照1957年我國糧食單產的平均數字．這些“衛星”就被夸大了十幾倍、幾十倍以至一百多倍、數百倍！1958年全國小麥和水稻單產的最高紀錄，竟然分別是1957年小麥和水稻平均單產量的78倍和370多倍！[12][12]　　

針對“大躍進”中統計信息不確帶來的失誤，1962年1月，在中央工作會議上，劉少奇提出要反對分散主義，加強集中統一，并批評下面某些人隨心所欲，愛報多少就報多少，用假數字做計劃，必然使計劃不落實。同年2月，鄧小平在中央會議上也說，統計工作要像會計一樣，保持獨立性才行。否則，就不能發揮監督作用。但是問題并沒有解決?！　?/p>

余秋里在制訂第三個五年計劃的建設規模時又遇到類似的問題。對于建設規模的客觀可能性，他說：搞多大規模？搞到什么程度？搞些什么內容？情況不清楚。比如，前些天有人喊叫煤很緊，說今年沒有2．35億噸過不了關，明年沒有2．5億噸，就沒法平衡?，F在看來不是那么回事。煤炭的商業庫存，上半年不僅沒有減少，反而增加了200萬噸。鋼材也是這樣，前些日子說要動用庫存45萬噸，最近查的結果，動用7萬噸就可以了；而據從統計局了解的情況，庫存不僅未減少，還增加了100多萬噸。因此，很多問題要看一看再說。反映了同樣的困惑。

1964年，毛澤東在總結1959年鋼鐵指標“朝令夕改”的教訓時，只說了7個字：總而言之，不摸底。

類似的問題常常成為歷次計劃制訂過程中爭議的焦點。由于數據不確，即使拍了板也經不住推敲和各種變化的要求。加之經濟生活的豐富多彩、瞬息萬變，希望經濟信息能夠及時地包羅萬象，這在20世紀的資訊條件下只能是美好的空想。這成了計劃工作的最大障礙。

（二）決策的形成與修訂缺乏廣泛參預的民主機制

廣泛參預的民主機制是決策科學性的重要保障。在計劃經濟時期，這方面的問題主要來自官僚主義和強迫命令。對此，第一代黨和國家領導人曾經努力糾正過，但是，受到體制和時代的局限。這個問題一度部分解決很快又再度出現，廣泛參預的民主機制在計劃經濟體制下始終未能形成。

“一五”期間關于雙輪雙鏵犁生產指標的修訂本來是一個良好的開端，但是未能堅持，就是一個例子：東北有大片旱地、大馬匹，使用雙輪雙鏵犁曾經提高耕地的效率，于是在毛澤東主持制定的《農業發展綱要（草案）》中，規定在3至5年內，推廣雙輪雙鏵犁600萬部，生產計劃達500萬部。但是南方農田大量是水地，耕畜用的是牛，90％以上的雙輪雙鏵犁沒有用。1956年初，在周恩來主持的會議上，將這種犁的生產數量調整為350萬部。1956年5月以減為180萬部。事實上，這一年雖然加緊生產出170多萬部，卻只銷出80萬部，后來又被退回15萬部。對于毛澤東熱心推廣的農具一再削減，有人感到為難。周恩來在國務院常務會議上指出：共產黨是為人民服務的，做了些好事，用最大限度的集中權力，為最大多數人謀最大的利益，得出了最大的成績，這樣做是必要的，但有時也會出現這種狀況：忘記了民主，結果是濫用權力，強迫命令，官僚主義。官僚主義和強迫命令的結合，是我們行政工作部門的大問題，是我們國家制度上的一個問題。后來，他在“八大”政治報告中突出談到了反對官僚主義，改進國家行政體制的問題。

但是1957年反右斗爭和黨內批“反冒進”后，民主決策機制受到嚴重干擾，以至“二五”計劃的數字一改再改，越改越高，而不同意見得不到發表與尊重。直到國民經濟出現巨大損失和嚴重困難之后，才不得不勉強降下來。由于長期回避指導方針和決策機制上的問題，所以其中的教訓長期得不到汲取。

（三）   （三）   經濟建設計劃服從于政治斗爭和意識形態，使科學決策受到干擾　　

中國是一個大國，自古以來，國家統一、社會穩定都是大事。然而，發展、穩定與改革之間客觀存在著辯證的、對立統一的關系。片面地要求經濟建設計劃絕對服從于政治斗爭和意識形態的需要，就會使決策的科學性受到干擾，最終影響政治與社會的穩定。在計劃經濟時期，經濟體制與認識上的僵化，在這方面留下了諸多教訓。　　

一個突出的例子發生在1957－1960年：1956年9月，在國民經濟恢復與第一個五年計劃建設取得巨大成績的基礎上，中國共產黨第八次代表大會正確分析了形勢，提出了黨的總任務，確定了在綜合平衡中穩步前進的經濟建設方針。一年多以后，在1957年9月20日至10月9日召開的八屆三中全會的全體會議上，毛澤東在會上作了《做革命的促進派》的講話。他明確反對“八大”決議，鄭重表示：八大關于國內主要矛盾的提法是不對的，還是七屆二中全會的提法正確：無產階級和資產階級的矛盾，社會主義道路和資本主義道路的矛盾，毫無疑問，這是當前我國社會的主要矛盾。在經濟建設方針上，他指出，去年一年掃掉了三個東西，一個是多快好省，一個是農業發展綱要，一個是促進委員會。他主張恢復這三個東西。他認為，反冒進打擊了群眾的積極性，而且給右派的猖狂進攻以影響，因右派是促退派。由于反冒進，影響了1957年經濟特別是農業的發展。但是，毛澤東關于農業的分析是不確的。實際上1957年農業發展情況是良好的。從糧食產量來看，1956年糧食總產量為3854．9億斤，1957年糧食總產量為3900．9億斤，1957年的糧食產量不僅高于1956年，而且高于1959－1965年歷年產量（1958年為曇花一現的4000億斤）。就農業總產值來看，按1957年不變價格計算，1956年農業總產值為508．4億元，1957年為536．7億元，1957年比1956年增長5．57％；1958年農業總產值為550．0億元，1958年比1957年增長2．48％。1957年農業總產值的增長幅度比“大躍進”的1958年要高一倍以上。　　

對于毛澤東反對“八大”決議，違背農業生產實際發展情況、違反客觀規律的分析和結論，在反右派運動的聲浪中，八屆三中全會上沒有不同意見。此前，在6月26日召開的第一屆全國人民代表大會第四次會議上，周恩來已經放棄了反冒進的主張。大躍進成為中國政治經濟生活的主流。1959年廬山會議錯誤地批判彭德懷，并在全國開展“反右傾”后，大躍進的錯誤進一步發展。直到3年以后，在經歷了大躍進的嚴重挫折以后，周恩來在“八大”所做的政治報告和“八大”通過的關于第二個五年計劃的建議才重新得到了毛澤東的贊許。1960年6月18日，毛澤東在他寫的《十年總結》中談到高指標的教訓時，深有感觸地說：“1956年周恩來同志的第二個五年計劃，大部分指標，如鋼等，替我們留下了三年的余地，多么好?。　?A title="" style="mso-footnote-id: ftn13" name=_ftnref13>[13][13]但是，大躍進已使中國經濟的整體情況連年倒退，人民不僅白白付出大量辛勞，而且陷入了極端貧困。特別是由于不能全面總結教訓，1962年重提“以階級斗爭為綱”，1966年開展“文化大革命”，至使經濟建設一再受挫。　　

 （四）需求和可能割裂、投入與產出分家

在計劃管理體制下，國家計委大量的具體管理工作體現于通過按計劃分配國家投資來配置資源。在制定投資計劃時，要反復填報表格，層層召開長時間的計劃會議，并對追加或壓縮投資進行反復磋商。在這一過程中，典型的現象為：部門和地方提出的投資需求不斷追加，而計委、財政部不得不考慮資金的可能，反復壓縮投資需求。因此，在不受制約地盲目追求高速度、提出高指標的情況下，計委經常處于被動與保守的位置上，被迫不斷地緊跟形勢，不斷地做檢查。[14][14]

而投資數額確定以后，投資的實施與效果由部門負責。受宏觀形勢的影響，效益時起時伏，得不到穩定提升。（見表1）    　　

    表1    “一五”到“五五”各計劃時期投資效果系數情況①

資料來源：國家計委投資研究所、國家統計局投資統計司編：《1989中國投資報告》，中國統計出版社，1989，第26頁?！　?/p>

①      ①      本表以國內生產總值的增加值與相應的全社會固定資產投資的比值得出的投資效果系數來進行概略判斷，考慮到投資引起的國內生產總值的增加有一定的時間間隔(即時滯)，在計算時，每一個計劃時期的時滯為2．5年，年度時滯為1年。　　

    通過表中數字概略判斷[15][15]，我國投資效益的總體狀況，固定資產投資綜合效益的顯著特征可概括為水平較低，波動很大，極不穩定。

相對于工業投資來說，國家對農業投資的效果問題更加突出。如1965年哈爾濱郊區建設的萬家電灌站，設計能力灌溉20萬畝，由于地處丘陵，土地高低不平，實際灌溉面積只有2．5萬畝，每畝投資高達550多元。水電費很高，每畝一年要7－8元，農民負擔不起，國家還要補貼。又如西北地區自1950－1965年，用于農業、水利的投資共32億元，平均每畝耕地投資17元（1965年價格），每個農民投資87元（1965年價格）。但是1964年的糧食畝產僅比解放初期提高4斤，增產效果很小。

需求和可能割裂、投入與產出分家的狀況也對決策的科學性和時效性帶來影響。

（五）五年計劃完成情況估價不確

由于指標多變，計劃完成評估的標準不明，至使計劃的總結往往難以準確。其中最典型的例子是對“二五”計劃的評價――從提前兩年完成到推遲三年尚未全面完成?！　?/p>

1960年1月1日，人民日報發表社論《展望六十年代》，宣布中共八屆八中全會關于在1959年提前3年完成二五計劃主要指標的號召，已經勝利實現。而實際上，第二個五年計劃（1958－1962年）期間，國民經濟年平均增長僅０．６５％，其中最高年32．２％，最低年－31％。1962年與1957年相比，工業總產值僅增長20. ７％，平均每年增長３．８％；農業總產值則下降了19．9％，平均每年下降4．3％；國民收入下降了14．5％；全民所有制職工平均工資下降了5．4％。到1962年底，二五計劃實際執行結果，與八大提出的《建議》相比，除原煤、原油、發電量達到規定指標外，鋼、水泥、糧食、棉花等都未達到，糧食、棉花的產量甚至低于1952年的水平。與一五計劃時期相比，二五時期國家基本建設投資總額增加87．7％，而1962年比1957年，工業總產值僅增長19．9％；國民收入下降14．5％，投入了大量資金，經濟建設卻只得到微小進展。人民生活水平不僅沒有提高，反而下降了。[16][16]“二五”期末的1962年和三年調整期末的1965年，糧食、食用植物油、牛羊肉、家禽、水產品、卷煙、酒、各種布等消費品的平均每人生活消費量，均低于“一五”期末的1957年[17][17]。　　

其中農產品產量的統計與實際情況出入驚人。1959年，在農業部副部長劉瑞龍主持下，國家統計局、計委農林局、農業部各專業局對l 958年的統計數字重新進行了檢查和核實。其結果為：1．糧食總產量：原公報數為9600億斤，比1957年增長103％，根據各省、市、自治區核實上報的數字接近5000億斤，比1957年增加35％；每畝平均產量為375斤，比公報數412斤減少137斤，比1957年的204斤增長35％。2．棉花總產量：原公報教為6638萬擔，比1957年增長108％，根據各省、市、自治區核實上報數字為4200萬擔，比1957年的38斤增長29％。3．生豬頭數：原公報數為1．8億頭，比1957年增長23％，根據各省、市、自治區核實上報數為1．6億頭，比1957年增加1410萬頭，即增長9．7％。4．大豆產量：原公報數為250億斤，比1957年增長24％。核實后為205億斤，比1957年的20l億斤增長2％?；ㄉa量：原公報數為8，000萬擔，比1957年增長56％。核實后為6700萬擔，比1957年的5142萬擔增長30％。烤菸產量：原公報數為1100萬擔，比1957年增長115％，核實后減為760萬擔，比1957年的512萬擔增長48％。黃麻和洋麻：公報數為650萬擔，比1957年增長8％。核實后減為520萬擔，比1957年的202萬擔減少14％。5．農業總產值：原公報數為880億元，比1957年增長64％，根據上述農業產量修訂數字重新計算，約為655億元比1957年的537億元增長22％。工業總產值和已發表的基本建設、交通運輸、商業等方面的主要數字，基本上是可靠的。劉瑞龍等在“大躍進”的形勢中，能夠核實到這種程度已很不容易。但是主要數字仍略高于實際情況。（詳見表2）

表2      1958年主要農產品產量的核實情況

資料來源：國家統計局編：《建國三十年全國農業統計資料（1949－1979）》，1980年3月；國家統計局黨組：國家統計局關于19 5 8年主要統計數字核實情況的報告，1959年8月13日?！　?/p>

   對計劃實施結果估價的失誤，直接影響到下一步的科學決策?！　?/p>

三、實施形式趨于單一　　

1952年11月國家計委成立時，面對多種經濟成分并存的新民主主義經濟體制，國家計委實施了多種形式的計劃管理。直至1956年，在中國共產黨“八大”會議上，國家計委主任李富春仍然提出，計劃工作要根據“黨在過渡時期總路線，結合黨的各種政策，由國家機關按照適當分工，分別不同情況”，采取不同的方法和形式進行。根據當時存在多種經濟成分的社會經濟背景，對國營企業以外的經濟成分，在計劃上不能不帶有相當大的估算性質。因此，李富春提出：“在計劃方法上，有的采取直接計劃，有的采取間接計劃；在計劃的范圍上，有些生產、建設和事業的主要指標在國家計劃中做了具體規定，有些則不做具體規定；在計劃工作的分工上，各級計劃機關除負責綜合平衡外，著重注意直接計劃，而在間接計劃方面（如農業、手工業和私人工商業），則采取由國務院各辦公室、各部和各?。ㄊ校?、自治區分工管理的辦法來進行工作。為了說明計劃經濟下計劃管理形式多元化的必要性，李富春還特別強調了他在蘇聯了解的情況：農產品的自由交換和集市貿易在蘇聯也仍然存在著。[18][18]　　

這種全面計劃和分別對待相結合、統一綜合和分工管理相結合的方法，基本上符合于我國的實際情況?！　?/p>

但是，1958年以后，隨著人民公社化運動的發展，農村經濟中的指令性計劃管理不斷加強，管理形式趨于單一，農民的自主決策和農產品的自由交換微乎其微。當經濟發展受挫之后，在1961－1964年的調整階段市場與自由貿易的作用一度得以發揮，適應市場松動和改進計劃工作的要求，國家計委一度重新提出計劃管理的多元性，包括：指令性的、指導性的和參考性的。但是經濟剛剛恢復，上述改進的方式尚未實施，就進入了“文革”。“割資本主義尾巴”的運動使農民少量的家庭經營被取締，在“農業學大寨”、“以糧為綱”的口號下，生產隊在農業經營中，連農作物的品種、種植面積、產量均受計劃制約。不僅農民沒有自主權，“三級所有、隊為基礎”中的生產隊也失去了自主權。因此，計劃實施形式單一化了：直接計劃與間接計劃、指導性計劃與指令性計劃已沒有什么區別了。這種情況直到1978年以后才得到明顯改變?！　?/p>

另一方面，從計劃經濟的初期起，我國計劃工作就具有計劃服從實施的特點。1955年夏天，第一個五年計劃已經執行了3年，計劃實施的比較順利。7月，經過全國人民代表大會通過，第一個五年計劃方正式頒布。這一過程體現了這種特點。此后，計劃一再變更的情況，存在于每個五年計劃和大多數年度計劃之中。這種情況既反映了在政治經濟形勢驟變的背景下，中長期計劃的管理與實效有限，具體數字很難有理想的預見性；也在一定程度上反映了計劃工作比較務實的特點?！　?/p>

四、微觀管死與宏觀多變

在計劃經濟體制下，與宏觀多變并行的，是企業被管得很死，沒有自我更新改造的能力。

20世紀50年代，我國經濟的所有制成分逐漸形成單一公有制，計劃成為資源配置的唯一因素。為了集中財力、物力完成重點項目建設，企業的投資權限受到嚴格的限制。特別是國營企業的自主權微乎其微。

1953年10月23日，大規模經濟建設剛剛開始，財政部就做出了《關于編制國營企業1954年財務收支計劃草案各項問題的規定》。其中明確：各部門的基本建設支出，技術組織措施費，新產品試制費，零星固定資產購置及各項事業費，均屬經濟撥款之范圍，應悉數列入財務收支計劃“預算撥款”的有關項目內，不得以基本折舊基金、基本建設其他收入或利潤等項抵補；1954年9月25日，國家計委在《關于1955年國營企業財務收支計劃中若干費用劃分問題的暫行規定》中提出：關于零星固定資產購置費用的規定，(一)凡價值在五百萬元（舊幣，與新幣的比值為10000：1，合新幣500元，下同）以上，使用年限在一年以上，同時具備以上兩個條件者作為固定資產。不符合上列規定者，均作為“低值及易耗品”處理。地質部、農業部及文教系統所屬企業部門，可按二百萬元標準執行。此項固定資產標準變更后，各部所有一九五四年前購置的固定資產不合乎上述標準者，一般不作調整，一九五五年新增固定資產均應按新標準執行。(二)零星固定資產購置費用，列入國家預算對各部經濟撥款計劃內單列項目，不經中國人民建設銀行撥款，由各部自行掌握使用。試制新種類產品應盡可能利用現有設備，其必須新增加設備以及必須新增添屬于固定資產范圍內工具、卡具等其所需’資金，及新種類產品試制成功后，屬于樣品性質需要出售者，試制成本超過一般正常成本的部分，以及試制樣品須留存企業作試驗研究而不出售者所需費用，和因新種類產品試制失敗所發生的一切費用，列入國家預算對各部經濟撥款計劃內單列項目，不經中國人民建設銀行撥款，由各部自行掌握并擬定管理辦法。新種類產品試制失敗后，其殘值變價收入，一律上繳國庫。1955年lO月6日，財政部在《關于1956年國營企業財務收支計劃中若干費用劃分問題的暫行規定》中作出關于零星基本建設支出的規定：凡進行新建的建設單位和進行改建、擴建的企業單位所有零星基本建設(包括零星固定資產購置)一律列入基本建設計劃。企業為生產需要而進行的零星基本建設(包括零星固定資產購置)，應盡量編入基本建設計劃。為照顧企業小額基本建設用款，主管部可以在每一企業單位不超過10.000元范圍內，在各部經濟撥款內單列項目表示。[19][19]　　

這些規定將企業的固定資產投資、更新改造、新產品試制的主動權幾乎全部控制在主管部手中，使國有企業不僅沒有競爭的壓力，追求利潤的動力，而且也失去了創新的可能?！　?/p>

正如當時的財政部副部長吳波在反省工作時所說：對于低值易耗和固定資產的界限為，對重工業部門規定為500無，對輕工業、交通運輸和商業部門規定為200元。超過這個界限的就要按程序輸申請撥款手續，使得企業單位的某些急于解決的問題不能得到及時解決，在生產和經營管理上產生了不利的影響。

而計劃工作則要管理投資，要管理經營，對于企業的各項活動都要審批且程序嚴格，并在一定程度上承擔風險。企業透不過氣，計劃工作也萬分忙祿。　　

五、以“條”、“塊”為特征的整體與局部分割　　

1956年，社會主義改造完成以后，中央領導認為，人民民主專政已經更加鞏固，有必要也有可能按照統一領導、分級管理、因地制宜、因事制宜的方針，進一步劃分中央和地方的行政管理職權，改進行政體制，以利于地方積極性的充分發揮。國務院在5月到8月召開了全國體制會議。會上提出在劃分中央和地方的行政管理職權的時候，應該實行以下的原則：（1）明確地規定各省、自治區、直轄市有一定范圍的計劃、財政、企業、事業、物資、人事的管理權；（2）凡關系到整個國民經濟而帶全局性、關鍵性、集中性的企業和事業，由中央管理；其他的企業和事業，應該盡可能地多交給地方管理；企業和事業在下放的時候，同他們有關的計劃、財務管理和人事管理一般地應該隨著下放；（3）企業和事業的管理，應該認真地改進和推行以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領導的管理方法，切實加強對企業和事業的領導；（4）中央管理的主要計劃和財務指標，由國務院統一下達，改變過去許多主要指標由各部門條條下達的辦法；（5）某些主要計劃指標和人員編制名額等，應該給地方留一定的調整幅度和機動權；（6）對于民族自治地方各項自治權利，應該做出具體實施的規定，注意幫助少數民族地區政治、經濟、文化事業的發展；（7）改進體制要逐步實現，計劃在第二個五年計劃期間全面實施。[20][20]　　

但是在計劃工作中，這些原則始終未能理想地實現。中央各部門（簡稱為“條”）與地方（簡稱為“塊”）之間的條塊分割的關系成為經濟社會發展各類矛盾的一個焦點。反映在諸多方面。　　

工業管理體制被稱作“敲鑼、賣糖，各有各行”。中央各部門由于自管自，大都不愿搞綜合利用和專業化協作；地方一沒有錢，二沒有設備，想搞也搞不成。以至許多設備不能充分利用，資源白白浪費。如天津發電廠一年有30萬噸爐灰要扔到海里去，水電部寧可花1000萬元買條船運爐灰，卻不肯給地方一些錢，生產爐灰磚。長陽的鐵礦含磷，如果只從冶金部省投資、少用焦煤的角度考慮，礦石要洗選后入爐，磷的資源得不到利用；從整體考慮，綜合利用資源，采用原礦入爐，這固然冶金部的投資要增加，高爐用焦比要高，每年可以生產80－100萬噸磷肥、200萬噸礦渣水泥。為了避免部門間協作的扯皮，減少“交易成本”，許多部在安排項目時，都力圖自給自足，自成系統。如六機部、交通部在上海擴建和改建的江南、瀘東、上海等船廠，它們的多余鑄鍛能力達75％，鑄鋼多余能力達90％，鑄造多余能力達75％。有個炮彈廠有些搞運輸的老馬，工廠不能用了賣給農村還可以用幾年，但是根據企業管理條例，馬是固定資產，喂不好死了可以，就是不能賣。

國家計委的基建投資數字來自中央各部，這些安排如與地方實際情況不符也很難改變。譬如在機電產品生產方面，計劃管理同企業管理、物資分配制度和財政制度矛盾很突出。生產計劃由一機部擬定，材料、設備由地方分配，往往與計劃銜接不上。一臺萬能銑床需要鋼材39種、289種規格，有色金屬16種、143種規格，輔助材料221種、322種規格，材料供應由地方分配，往往保證不了生產計劃的完成。農業資金的使用也由于分兵把口、條條下達，農業基建、農貸、農林水事業費、支援窮隊、農村救濟、上山下湖、排灌等資金，由六七個部分管，既造成苦樂不均，更難以發揮效益。在物資分配上更難銜接，企業當年申請，部門當年平衡、當年安排生產、當年交貨，解決一個配件最快也得四個月，而在市場經濟國家，四個小時即可送到。　　

計劃管理體制頭緒太多也造成了大量重復工作。如重慶市計委在1963－64年的一年中，先后收到上面下達的1965年工業計劃58次。其中，國家計劃2次，中央11個部（公司）15次，省計委3次，省14個廳（局）38次；有正式計劃、增產計劃、專案計劃、調整計劃等。地方與企業不僅難以發揮積極性，而且被大量繁瑣的表報占用了時間和精力。

六、重基建輕技改　　

為了建立完整的國民經濟和工業體系，分配基本建設投資是計劃工作的重要內容和資源配置的主要手段。然而技術改造問題也是資源配置中不可忽視的方面。不僅原有企業的技術改造工作不應忽視，而且隨著新建企業的大批投產，技術進步和設備更新的要求也越來越迫切。但是，由于投資軟約束，甚至無風險，地方與部門追加基建投資對計委壓力很大，使計委不得不將有限資金不斷向基本建設追加；另一方面，企業缺乏市場競爭的壓力和追逐利潤的激勵，技術進步、更新改造的動力不足。從而加重了“一頭重、一頭輕”的跛足趨勢。導致企業“復制古董”，整體技術水平原地踏步，拉大了我國企業的技術水平與世界先進水平的差距。

1964年毛澤東批評了計委的工作。在全國計劃會議上，各級計劃干部作了一次集中的反省。華東沿海的老城市對技術改造問題的意見尤其突出。他們算了一筆賬：改造一個冷軋帶鋼廠只花90萬元，但從1958年到1963年就上繳了利潤2700萬元，支援了19個省市和70個軍工單位生產的需要。改造一個鐘表元件廠只花99萬元，三年上繳利潤183萬元。上海有個樂器廠，廠房是竹棚的，只要花12萬元改造，每年就可增加利潤25萬元，可生產一流產品，出口創匯增加一倍?？梢姼脑炖蠌S比新建廠投資省、收效快。但是在國家計劃中只有基本建設計劃，沒有技術改造計劃。技術改造缺少投資、設備和物資。在第二個五年計劃期間，天津市90％以上的投資用在擴建項目上，用于老企業技術改造的投資只占7－8％，結果老企業設備失修，技術落后，影響產品質量的提高和品種增加。而基本建設也由于戰線長，半截工程很多，1958－1960年投資轉為固定資產的只占60％左右，形成綜合生產能力的就更少了。特別是在計劃體制的企業財務制度中，將技術組織措施、零星固定資產購置、新產品試制等三項費用，都由基本折舊費解決，更不利于地方老企業的改造。因為這些企業設備陳舊，固定資產不值錢，折舊費少，解決設備更新問題雖然迫切，難度卻更大。他們希望將生產性開支攤入成本，或從利潤提成中解決，這就涉及到價格、稅收和利潤上繳或國家補貼問題。在計劃經濟體制下，特別是經濟規模大起來之后，這種宏觀的、復雜的、涉及全局的問題是無法解決的。 

計劃經濟體制存在的上述問題由來已久，國家有關領導早在計劃經濟體制剛剛建立的1956年“八大”前后就已查覺。在1956、1964年一再集中提出改革計劃工作的要求。但是拘泥于社會主義經濟是計劃經濟的傳統理論，改革總是不盡人意。

1956年開出的處方是：放權讓利，調動積極性。于1958年形成了一條以調動一切積極因素，正確處理人民內部矛盾，實現工農業同時并舉、中央工業和地方工業同時并舉、大型企業和中小型企業同時并舉等等為基本點的“鼓足干勁，力爭上游，多快好省地建設社會主義”的總路線。在這條“總路線”的指導下，出現了“大躍進”運動和向地方政府放權讓利的行政性分權改革。在工業企業管理方面，作為“大躍進”制度基礎的經濟管理“體制下放”運動，所起的消極作用遠遠大于它的積極作用。因為計劃經濟用行政命令配置資源的本質決定了要求社會的高度集中統一，由行政性分權造成的分權型命令經濟體制既不符合計劃經濟的這種要求，又因為造成地區分割而與建立統一市場的要求南轅北轍。結果是欲速則不達?！　?/p>

 “行政性分權”的做法在60年代初期暫停后， 60年代中葉國民經濟恢復了正常發展。正值以電子工業為代表的新技術革命在世界蓬勃發展之際，陳伯達就發展電子化學工業，提出改變計劃體制下條塊分割、資源不能綜合開發利用等問題的建議，毛澤東就此再次[21][21]嚴厲批評計委，責令其改革工作。但是在1964年的全國計劃會議上，對于如何改革意見很不一致。地方普遍要求擴大自主權，而國防與國家工交部門要求進一步加強集中統一、建托拉斯。在1962年開始了“以階級斗爭為綱”的社會政治背景下，計劃工作的問題集中到教條主義與群眾路線方面，上綱到“無產階級與資產階級”的斗爭。從此，計劃工作革命被要求以“1942年延安整風的方式。在整個經濟部門的干部中，拿毛澤東思想作武器，以反對三個主義為內容，革資產階級思想，立毛澤東思想。”計委黨組在《1965年計劃綱要（草案）》中提出“用整風精神和總結經驗的方法，肅清主觀主義、分散主義、官僚主義，在思想上、組織上、制度上、方法上進一步革命化”[22][22]?！　?/p>

由于改革和“革命”沒有從體制上找準方向和目標，上述革命化的要求雖然使各級計劃干部提高了嚴格要求自己的標準，對于黨和國家的方針政策執行得更加努力和刻苦，但是計劃管理本身的上述問題沒有解決。隨著我國工業化初級階段的渡過與國民經濟體系的建立，計劃體制的弊病越來越突出。1978年中國開始了向市場經濟方向的改革，1992年明確了社會主義市場經濟的改革目標，2003年召開的第十屆全國人大決定以國家發展改革委員會取代國家計劃發展委員會，標志著我國經濟體制和計劃管理逐步發生了根本的“轉軌”和變化。在這樣的時刻，回顧計劃經濟時期計劃管理的上述特點，對于認識轉軌過程與成效，都將有所裨益。     

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