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新農村建設背景下的鄉村治理 ——吳思對話于建嶸 |
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| 2006年8月11日 08:53 南方周末 |
| 編者按 今年5月，全國人大副委員長何魯麗及全國政協副主席周鐵農率團到湖南農村調研，于建嶸博士隨同考察，得出了一些結論，并就此約見著名學者吳思及本報記者。現將于建嶸博士與吳思先生的對話整理如下，對正在進行的農村綜合改革或有參考作用。 □本報記者 陳敏 整理 農村綜合改革有待破題 全國5萬個鄉鎮，涉及好幾百萬人的飯碗，原來不急的事，一下變成了急事。鄉鎮體制改革和其他綜合配套的改革就要提上議事日程了。 吳思：我想請教一個根據推理提出的問題，推理的起點就是取消了農業稅等稅種。把農業稅等稅種一取消，就把搭車收費的那個車給砸了。一個鄉鎮真正吃國家飯的可能只有三五十人，但實際上動輒200人，多出來的150人吃的飯是哪里來的？很多是通過搭各種稅費的車，把手伸向農民撈來的。現在把車一砸，伸手就失去了合法性，另外150多人的飯碗馬上就成了問題。全國5萬個鄉鎮，涉及好幾百萬人的飯碗，原來不急的事，一下變成了急事。鄉鎮體制改革和其他綜合配套的改革就要提上議事日程了。 這種情況下，聽說您專門做了這方面的調查，目前的實際情況到底怎么樣？ 于建嶸：5月份，我跟隨全國人大副委員長何魯麗及全國政協副主席周鐵農到湖南就農村綜合改革問題做了專題調查。之后，我還就這個問題獨自跑了江西、江蘇、河北和浙江等地。走一圈之后，我對目前鄉鎮體制改革的情況有了一個基本判斷，這就是，雖然從中央到地方都把鄉鎮體制改革和其他綜合配套的改革提上了議事日程，各地也進行了許多改革探索，但總的來說，在農村綜合改革特別是鄉鎮體制問題上，形勢并不樂觀。 吳思：為何這樣說呢？ 于建嶸：這主要有兩個方面的理由。 第一，目前各地進行的鄉鎮機構改革沒有明確的方向。作為農村綜合改革核心內容的鄉鎮機構改革，最初是作為農村稅費改革的配套措施提出來的，主要目標就是通過減人減支，來壓縮鄉鎮已十分巨大的行政運轉成本，鞏固稅費改革成果。因此，許多地方把鄉鎮機構改革理解為撤并鄉鎮和精簡機構及人員。 沅江市作為湖南省農村綜合改革的試點市，提供了一個重要經驗：撤并鄉鎮力度大，把27個鄉鎮街道變成了14個，精簡48％；領導職數由269個減為118個，精簡56％；機構由108個減為56個，精簡48％；行政編制人員從609人減為593人，精簡2.6％；事業編制由1208人減為964人，精簡20％，清退了990名臨時工和非在編人員。這樣的改革力度的確不小。可省領導在介紹了這些經驗之后卻表示，基層對建立什么樣的新型管理體制并不十分明確，還有許多困惑和顧慮。比如，與建設新農村相適應的鄉鎮功能定位是什么？要建立什么樣的鄉鎮政權、采取什么樣的管理手段來進行鄉村治理？等等。也就是說，雖然他們按照中央的要求在搞撤鄉并鎮和精簡機構及人員這樣的改革，可他們并不知道為何要這樣改，方向何在？ 毫無疑問，在鄉鎮政權的職能是什么都沒有搞清楚的情況下，所進行的改革必然帶有盲目性。現在為了滿足“撤并鄉鎮和精簡機構及人員”等改革硬指標，把一些鄉鎮撤并了，使一些鄉鎮的財產賣的賣、分的分，不僅造成國有資產流失，也給農村管理和建設帶來不良影響，將來如果要恢復就更麻煩。 精簡人員也存在類似問題。比如，哪些人下崗？什么條件下崗？下崗的人怎么安置？安置成本誰承擔？等等，都沒有明確規則。在權力沒有嚴格監督和制約的情況下，所謂逆向淘汰機制必然要起作用，所謂分流人員，因此大多是沒有背景的、沒有關系的、不會吹牛拍馬行賄送禮的人。他們恰恰都是真正做事的一批人，是現在農村建設正需要的人。他們正在年富力強的時候不得不下崗，沒給他們一條出路，沒給他們一個發揮能力的空間。目標沒有明確，規則就不可能明確，規則不明確，就會產生許多混亂。 這些問題如果不解決，精簡人員就是一句空話。一些地方的黨政領導人就公開說，人哪里減得掉，說起來這里減了多少，那里減了多少，其實大家都是做數字游戲。 第二，鄉鎮財政管理體制改革步履艱難，鄉村債務化解形勢不容樂觀，義務教育等農村公共物品供給嚴重不足。 長期以來，鄉鎮體制一直存在“事權”和“財權”嚴重不對稱的問題。因此，如何明確劃分鄉鎮財政收支范圍，確保鄉鎮正常經費支出需要，就成了目前鄉鎮財政管理體制改革的基本取向。然而，由于對鄉鎮機構職能即“事權”沒有一個明確的劃定，也就無法科學界定鄉鎮的“財權”，鄉鎮財政體制改革也就難有作為。事實上，在中部地區，農村稅費改革特別是免征農業稅后，許多鄉鎮主要依靠上級轉移支付維持政權運轉，極大制約了鄉鎮政府職能的有效發揮。 以湖南省為例，目前全省鄉村兩級的債務還有320億元，鄉均負債979萬元，村均負債達24萬元。 一些經濟較發達地區負債更為嚴重。如長沙市118個鄉鎮，僅有一個鄉鎮無負債，全市鄉鎮負債總額為24.6億元，平均負債達到2091萬元。在調查時，許多基層領導提出，鄉鎮債負僅靠鄉鎮自身的財力是無法化解的，需要中央財政加大專項轉移支付資金的力度，中央還應對鄉鎮負債中因政策原因形成的貸款在清理和確認的前提下，制定停息掛賬政策。但是，迄今為此，并無這樣的政策出臺。 鄉鎮財政這種狀況，必然制約著農村義務教育等公共物品的提供。農村稅費改革以后，原有的農村教育費附加等全部取消，上級轉移支付資金和地方財政收入成了農村義務教育的主要經費來源。這種“以縣為主”的辦學體制，對欠發達的縣形成巨大的財政壓力。中部許多縣市由于地方財政困難，配套資金難以落實，教育經費仍然十分緊缺。如湖南張家界市，2005年全市教師政策性補帖津貼缺口就達7300萬元，“普九”累計負債6600萬元，因危房改造新增負債1200多萬元，全市中小學現有危房面積達132430平方米，占校舍總面積的6.63％，其中D級危房達41770平方米，占校舍總面積的3.19％，而且每年新增危房3萬多平方米，自然增長率達20％左右。 正是根據以上事實，我才說，目前農村綜合改革的形勢并不樂觀，甚至還沒有真正破題。 改革方向是鄉鎮自治 推行鄉鎮自治體制關系到國家的憲政體制，是十分復雜而系統的工作，不僅需要具體研究鄉鎮自治體制的組織架構，還需要正確處理鄉鎮自治組織與縣級政權及各職能部門、村民自治組織、執政黨基層組織的關系等問題。特別是還有一個立法問題。 吳思：聽起來問題不少。但這是否預示著會有一個大動作？ 我不相信靠體制內修修補補的老辦法真能解決問題。僅從人員安置來說，一個鄉鎮，150多人要裁，靠一個鄉鎮黨委書記是頂不住的，他的烏紗帽就在這150多人的親戚朋友手里。但有一種力量可以辦得到，農民辦得到，一旦農民當家了，讓他們決定做什么不做什么，他就出相應的那點錢，請你這幾個人，做我需要的幾件事，多余的人和事，我一分錢都不給，你不干你走人。這才是根本的解決辦法。就好像你家請保姆絕對不會超編一樣。但這恐怕不是縣鄉干部想要的辦法，而是兩害相權取其輕，被逼無奈不得不如此。 其實，仔細計算起來，那幾百萬鄉鎮干部的飯碗問題是可以解決的。經濟發達的沿海鄉鎮，工商業已經有能力吸納鄉鎮分流出來的人。這么一說，本來5萬個鄉鎮，就砍掉一部分了，真正成問題的可能是中西部的幾萬個鄉鎮。比如李昌平原來在的那個地方，李昌平做了個試驗，本來農貿市場和小企業被那些稅收工商的亂伸手弄得快死了。李昌平說我給你們發基本工資，條件就是你們別上班，這兩年老老實實在家呆著。這些人一回家，只過了一年，農貿市場和那些小企業就開始恢復元氣，就活過來了。這些市場一旦恢復，就業空間就擴大了，就能吸納一些人，同時稅收也有增長。中部地區如果休養生息三五年，讓“荒地”逐漸恢復地力，讓工商業生長起來，又可以吸納很多鄉鎮分流出來的人。那么剩下的問題就小得多，財政贖買也就不至于包袱太重買不起了。 免征農業稅是農民抗爭十幾年的成果。政府跨出了這第一步，而且難以倒退，那么第二步、第三步、第四步，推想起來，都有可能向有利于農民的方向轉化。因為這合乎徹底解決問題的邏輯。以前的機構改革，從中央到省級再到縣級，都可以把人往下放，省里安插到縣里，縣里安插到鄉里，這樣來虛應故事。現在不行了，你總不能倒過來把人往上面安插。到了這個程度，走投無路了，非得拿出一個沒有推卸余地的辦法來。這時候，鄉鎮自治之類的大動作是否有可能出臺呢？ 于建嶸：一直以來，鄉鎮體制改革有兩種基本的政策主張。其一是強化鄉鎮體制。主張者認為，應該強化國家對農村社會的主導作用，大力加強鄉鎮體制建設，在規范鄉鎮各政權機構相互之間的關系同時，采取有力措施提高鄉鎮干部素質，努力使其行為制度化。特別是縣級政權要簡政放權，下放各部門在鄉鎮的下設機構，以改變目前鄉鎮體制上條塊分割的狀況，提高鄉鎮政府的工作效率。有研究者進一步指出，要強化鄉鎮體制，還需要將社會體制的下線深入到村，實行“鄉治、村政、社有”，也就是將村級組織的行政功能擴大并制度化，在村一級建立行政化體制。 其二是弱化鄉鎮體制。主張者認為，鄉鎮政權改革應遵循轉型期以來中國農村政治發展的基本邏輯，國家行政權力要逐漸退出農村政治領域。其政策性主張是撤鄉并鎮，在確保國家基本行政職能下沉的同時，逐漸實現國家行政權力體制性上移，最終在國家法律權威下建立授權性自治體制，即在村一級實行村民自治，在鄉鎮一級實行社區自治。 事實上，從20世紀初晚清推行農村改革開始，在西方政治話語影響下，“地方自治”成了基層政權“合法性”的基礎。但就其總的歷史狀況和目標而言，那些“自治法規”又大都停留在文本制度上，民族國家為了將農村社會納入到國家現代化統一進程之中，從來沒有放棄將國家行政權力體制下沉到農村基層社會的努力，并最終在國民黨“鄉村建設”時期實現了鄉鎮行政化。從社會治理的角度來看，鄉鎮行政化的過程表現為一種控制型治理體制建立。這是自上而下的單向度的政治統治方式。就其權力關系而言，是一種科層體制。因此，隨著國家市場化的努力，這種體制表現出來的問題就顯現出結構沖突并具有不可修復性。在現實的農村政治中，這種行政支配主導型鄉鎮組織在成為相對獨立的利益體后，由于缺少約束制衡的因素，表現出了很強的自我擴張慣性。因此，隨著國家對鄉村經濟依賴性的減弱和鄉村市場經濟的發展，以及傳統的權力文化向現代權利文化的轉變，國家的行政權力將逐漸退出鄉村政治領域，實現鄉鎮自治就應該成為改革的重要目標。 現在的問題在于，農業稅費改革特別是免征農業稅后，能不能倒逼出一個鄉鎮自治體制？這個問題較為復雜。就目前情況來看，所表現出來的方向剛好是相反的。對這一點，我們可以通過分析目前村民自治發展的情況作為例證。村民自治制度在中國農村推行已有20多年，一直是基層民主取得重要發展的標志性事件。而在我看來，村民自治取得的成果，近年正在逐漸弱化。主要表現在以下幾方面： 第一是某些地方強制推行黨支部和村主任“一肩挑”。湖南有個別縣甚至實現了100％“一肩挑”。 第二是全面推行“村財鄉管”。“村財鄉管”的一個重要理由，是不讓村級形成新的債務。可鄉鎮接管村級組織的錢之后，就一定不產生新的債務嗎？好像這么多村級債務是農民自己管錢管出來的。鄉鎮管農民的錢不是不可以，只是要看如何管，如果管的目的就是為了讓農民更聽鄉鎮領導的話，那就不是什么產不產生新債務的問題，而是對農民自治權的侵犯問題。 第三是推行所謂工資制，即村級組織主要領導由縣鄉財政發工資。國家在財力許可的情況下，當然應該承擔一些村級組織管理成本。現在問題是，某些地方政府把國家用來資助農村發展的錢，轉變成了村級組織干部的工資，而且這種工資由鄉鎮管理，村干部不聽話就可以不給或少給。也就是說，這些錢不僅沒有用到它該用的地方，發揮它該發揮的作用，反而成為了鄉鎮控制村級組織的手段。 第四是往村里下派干部，特別是把新畢業的大學生派到村里當“村官”，據說是為了幫助農民。但在現實中，假如那些下派干部需要政績，就未必僅僅是幫助農民，他們或許得指揮農民和領導農民，而把村民自治變成官員統治了。 這些跡象說明，推行鄉鎮自治體制關系到國家的憲政體制，是十分復雜而系統的工作，不僅需要具體研究鄉鎮自治體制的組織架構，還需要正確處理鄉鎮自治組織與縣級政權及各職能部門、村民自治組織、執政黨基層組織的關系等問題。特別是還有一個立法問題。歷史的經驗告訴我們，文本制度與現實需求的脫節，固然是自治體制難以建立并發揮作用的根本原因，但法律權威的欠缺，也是導致自治失敗的直接因素。因為，如果沒有嚴格而明確的法律預期，行政的張力是不能受到適度限制的，一切自治最終會流于形式。 新農村建設需要建立新的農民組織 新農村之新，應該主要體現于農民組織的普遍建立，農民真正成為主體。 吳思：順著您描述的路子走下去，中國的行政架構會增加一個層次，代理鏈條會增加一個環節。于是，代理成本繼續提升，代理人尋租的空間繼續擴大，官辦的色彩進一步加重。官辦就是讓代理人花別人的錢干別人的事，這肯定不如農民花自己的錢辦自己的事效率高。這個方向似乎完全反了。我估計，順著這條路走不多遠，就會發現鄉鎮體制改革的問題擴大為村級體制改革問題，原有的問題反倒更嚴重。如果真這么走，目前的問題、危機和緊迫的形勢，雖然可能通過控制村級財政和動用更高級別財政撥款的辦法暫時緩解，但更大的問題卻留給了未來。 同是一筆錢，怎么花，誰來花，結果大不一樣。 本來，由取消農業稅引發的問題或者叫危機，正是改革的大好時機。如果路子走得正，發揚當年在解放區和根據地進行民主建設的成功經驗和光榮傳統，最困難的時期可以成為創新和前進的最佳時期。 中央提出的建設新農村究竟應該怎樣搞？您認為怎么走才對路？ 于建嶸：的確，我們現在討論農村的體制問題，不僅僅有農村稅費改革這個背景，還有一個“新農村建設”的背景。新農村建設必須要求農村綜合改革，而農村綜合改革實際上是一個體制問題。現在強調職能轉換，但要做到這一點，關鍵還是改變體制。如果不改變體制，轉變職能不可能做到。現在地方政府也說要為農民服務，但主體還是地方政府自己，農民仍然只是客體。為什么改革這么多年，改來改去人員反而增加了？就是因為地方政府始終強調他們的主體地位，農民只是服務或領導的對象，主體沒有轉變，權力結構沒有轉變，體制沒有轉變，職能就轉變不了。 在這個方面，有許多國家和地區的經驗是可以學習的。這里就以我國臺灣地區為例。1972年，臺灣針對農民收入增長緩慢、農業和農村逐漸衰敗等情況，制定了“加速農村建設九項重要措施”，開始了臺灣農村和農業的復興時期。之后，臺灣為此制定了一系列的政策和法律。特別是1974年頒布施行的《農會法》，從組織構成和運作上對農會進行了全面規范，使之成為“農村建設”的“重要基層執行單位”，為發展農業、建設農村和提高農民所得作出了巨大貢獻。 臺灣農會有百年歷史，先后經歷了官治和紳治等不同階段。為了使其在“農村建設”中真正發揮作用，通過改革，把農會建成了“農有、農治和農享的公益社團法人”。“農有”是指農會是農民職業團體。《農會法》規定只有自耕農、佃農等實際農業工作者才能成為正式的農會會員，而享有選舉權和被選舉權。其他個人和團體只能成為“除得當選監事外無選舉權及其他被選舉權”的贊助會員。 “農治”，指農會由農民管理。臺灣農會組織實行“議行分立制”。農會以會員(代表)大會為最高權力機構，會員(代表)大會休會期間，理事會依會員(代表)大會之決議策劃業務，監事會監察業務及財務；各級農會會員代表中，應有三分之二以上為自耕農、佃農及雇農；各級農會理、監事，亦應有三分之二以上為自耕農、佃農與雇農。目前臺灣各級農會會員代表91.75％為自耕農；理事中的96.4％為自耕農，監事中39.4％為自耕農。農會執行首長為總干事，由理事會就中央或直轄市主管機關遴選之合格人員中聘任之。農會總干事秉承理事會決議執行任務，向理事會負責。農會總干事執行任務，如有違反法令、章程，致損害農會時，應負賠償責任；農會收受與保管之財物，非因不可抗力致生損害時，總干事及有關職員負連帶賠償責任。 “農享”，指農會為農村和農民服務，其經濟成果由農村和農民享有。 應該說，這種充分發揮農民組織作用的經驗，對我們的“新農村建設”具有借鑒意義。盡管許多有識之士已經一定程度上認識到農民組織對新農村建設的重要性，但是，無論是政界還是學者，對在農村是否需要建立“農會”這類農民組織，基本上還是持懷疑態度的。其實臺灣農會的經驗表明，只要管理得當，組織得體，農會完全可以成為政府與農民之間的良好紐帶，為社會穩定和整合發揮重要作用。 所以，要真正實現基層政府的職能轉換，必須以體制改革為前提。鄉村建設肯定需要國家投入，只不過原來把錢給了鄉鎮政府，他們拿到這筆錢怎么用，農民一點辦法沒有。這種情況下，國家投入再多的錢，農民也未必受益。但假如有一天這錢不是給鄉鎮政府，而是給農民組織，農民能夠靠著這個公共資源，贖買鄉鎮體制，贖買鄉鎮干部，這錢就會發揮巨大作用。過去他們有一個動力，就是職位可以升遷，升遷的決定因素則是上級的肯定，他只要討上級喜歡就夠了。以后他沒這個動力，只能安心做職業經理人。他的職位可能沒多大升遷空間，但如果他干好了，農民不會虧待他，農民會給他一份優厚的待遇，他無須以失去尊嚴為代價去迎合上級，也無須靠貪贓枉法來增加收入，他會很安全很滿足。現在你買斷他的工齡，他在家拿著錢還罵娘；但你讓他受雇于農民，讓他有事情做，他反而覺得有出路有希望，不再罵娘，人心反而穩定了。而只要人心穩定，社會就穩定了。 吳思：這就是說，新農村之新，應該主要體現于農民組織的普遍建立，農民真正成為主體。這對我們是全新的嘗試，跟鄉鎮海選的動作差不多，只不知能不能同步。我猜測，像目前這樣缺章法，恐怕還得持續三五年。用三五年的時間試錯。但試錯總要付出代價，代價大到了一定程度，就會覺得受不了，得有個規矩了。那時就不能不拿出一個根本性的解決辦法。 現在政局穩定，經濟繁榮，財政殷實，即使改革的動作大一點，風險也不大，更何況自治方向的改革符合時代潮流，符合徹底解決問題的邏輯。真所謂順天應人，機會難得。風險不大，成本不高，收益卻是千秋萬世，造福整個中華民族。如果坐失良機，將來再解決同樣的問題，可能要冒更大的風險，付更高的代價。得失比較，目前正是下決心徹底改革的大好時機。 |
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責任編輯：青木
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