一、何為“基層”

　　在干部選拔運用上，是否具有基層工作經驗是非常重要的一點。一些地方制定政策，鼓勵年輕干部到基層去。年輕干部到基層工作，通常被理解為去條件艱苦的地方去，如分配調動到交通不便、基礎條件差的西部地區或偏遠山區去工作。假設同一批選調生，條件都差不多，其中有的到了農村鄉鎮工作，還有的到了城市街道工作，一般認為到鄉鎮工作比到城市街道工作更算是基層。

　　如果在可選擇的情況下，有人主動到條件艱苦的地方去工作，就會認為這個干部的思想覺悟比較高，能夠吃苦也愿意吃苦。不過，基層工作并不是因為艱苦而變得重要。如果將工作僅等同于吃苦，對基層工作的認識就變得庸俗化了。

　　到基層去工作，具備吃苦精神很重要，但吃苦本身不是目的。年輕干部到基層是為了鍛煉提升基層工作能力。

　　什么是基層工作能力？為什么在基層能夠獲得一種能力？在回答這之前，先要理解何謂“基層”。

　　條件艱苦的鄉鎮雖然是基層，但是卻不是基層的全部。基層不只是條件艱苦的地方，凡是與群眾直接地、廣泛地接觸，以及在工作上需要處理與群眾相關的疑難事情，都屬于基層工作。

　　基層不是指在某個工作地方，而是由其工作性質決定的。與群眾打交道，需要處理群眾工作，就是基層，反之不是基層。

　　與群眾打交道越多，需要處理的群眾工作越難，面對群眾越直接，面對的群眾越復雜，這樣的基層工作就越徹底，從中得到的鍛煉就越多。

　　再來看看哪些地方屬于基層，哪些工作屬于基層工作？

　　以政府部門為例，比如，在縣里的各個部門中，綜治口的一些部門與群眾就接觸的較多，需要處理信訪維穩等一些復雜群眾工作，綜治口的工作比其他一些部門的工作就更具有基層工作性質。

　　而在縣級綜治口的各個部門中，比如信訪局，雖然屬于接觸群眾較多的部門，但在信訪局內部也有差異。信訪局中負責辦公室和后勤的工作，不同群眾直接打交道，這些科室雖然在基層部門中，但是卻不做基層工作。在信訪局的辦公室或后勤科室中工作，與接待群眾來訪的科室相比，所獲得基層鍛煉就要少的多。

　　基層信訪要靠縣鄉村三級化解。通常縣級信訪局接待群眾來訪后，對相關情況進行登記，再向信訪人所涉及的鄉鎮和村轉辦，碰到緊急情況，會現場讓鄉鎮和村里的干部來安撫和將信訪人帶回解決。一般來說縣信訪局主要發揮著政策把握、制度建設、流程管理、行政考核、部門協調等職責，信訪局并不直接解決群眾的來信來訪，大量的基層信訪是由鄉村兩級自己解決。這樣一來，信訪局在縣一級幾十個局委辦中，雖然是接觸群眾最多的，算是基層性質很強的部門，但是與鄉鎮相比，鄉鎮的基層性更強。當然，在整個治理系統沒有比村更基層的了。

　　政府體系中存在大量的基層工作部門。在市一級，也存在信訪局，并且國家也成立了信訪局。基層并非只限定在政府和行政體系中。

　　比如，公立醫院也具備基層工作性質。公立醫院由黨委領導，負責醫療業務工作的開展，人民醫院最終是要對人民群眾的健康負責。所以，醫院對待患者時不僅要有醫療專業能力，而且還要切實關心群眾。有的時候醫生如果對待患者態度不友好，可能會引起投訴。

　　再比如，學校教育也具有基層工作性質。教育面對的是眾多學生，以及眾多學生背后的社會和廣大群眾的期待。如果僅僅按照課堂紀律完成教學，對學生缺乏真正的了解和指導，教育就變成了技術性工作，只有知識傳遞，而沒有教育的完整功能。

　　過去初級教育中有一個非常重要的“家訪”環節，“家訪”不是形式，也不是老師上門向家長報告學生的在校情況，而是通過走入學生的家庭，去了解關于特定學生的背景性信息，全面把握每一個學生的個性基礎，再去改進教學方法、制定教學內容，做到因材施教。

　　干部、警察、醫生、教師、人民子弟兵等，他們都有這樣或那樣的機會與群眾打交道。他們只要與群眾打交道，其工作就具有了基層性。在與群眾打交道時，除了干部需要懂政策、警察需要遵循執法程序、醫生需要高超的醫療技術、教師熟練掌握教學技巧、人民子弟兵具備英勇戰斗力之外，他們每一個人，都還要善于做群眾工作。

　　在行政體系中，除非某一類工作在任何時候都不需要與群眾接觸，否則，具備一定的群眾工作能力是各級干部必需的。

　　二、“基層”工作如何做

　　通過以上的舉例可以看出，“基層”不是一種工作類型，也不是一種工作職務和工作層級，基層本質是一種工作性質。凡是需要做群眾工作的地方都屬于基層。

　　要從工作性質而不是在具體工作領域來定義基層，這是由黨的工作要求所決定的。

　　我們的行政是由黨所領導的，一切工作的落腳點是為人民群眾服務。不過，所有的行政體系都有科層化、官僚化、封閉化的傾向，黨對各項工作的領導，除了指引目標之外，還要找到破除行政弊病的方法。

　　在黨的領導下，行政工作不能脫離為人民群眾服務這個出發點。如果每個層級、每個行業、每個崗位都做到這一點，行政體系的弊病就被破除了。

　　所以，在開展工作時，除了極少數技術性特別強的工作之外，絕大部分部門、領域和行業，都包括與群眾直接打交道的部分。而這些部門和在這些崗位上的人，是否做群眾工作以及能否將群眾工作做好，就構成了檢驗其部門履職和工作成效的試金石。

　　每個部門、每個崗位在國家治理和社會工作中的職責分工不同，需要具備的專業知識存在差異，但是，在應當做好群眾工作這一點上是相同的。如果有的部門脫離了這個要求，就必然會出現官僚主義。做好群眾工作是防止官僚主義根本的辦法。

　　做好基層工作的本質是在開展業務工作中，還要善于做群眾工作，將群眾工作與業務工作融合起來。如何才能做好群眾工作呢？

　　做好群眾工作需要注意毛主席說的兩點：一是“關心群眾生活”；二是“注意工作方法”。

　　“關心群眾生活”是指做工作時，將群眾利益擺在第一位，對于群眾的訴求、困難和需求，要有感同身受的能力。如果群眾的訴求合理，存在政策依據，當然應當第一時間解決；如果不屬于本部門直接解決的工作，要主動做好協調，為群眾解決問題提供幫助；如果群眾的要求缺乏政策依據，甚至超出合理范圍，就要做好解釋工作，對待群眾要具備充分的耐心。

　　“關心群眾生活”是工作的出發點，不能冷漠對待群眾，更不能用一句“解決不了”去回應群眾的滿心期待。但是，這并不是說群眾所有的需求都有可能得到滿足。因為政府的能力是有限的，有的時候群眾提出的要求超過了政府的能力邊界，有的時候群眾反映的問題背后是不同群體訴求的差異，還有的時候，群眾提出的屬于無法解決的歷史問題，甚至有時也會有群眾提出不合理的訴求。“關心群眾生活”是工作理念和方向，不能變成機械的工作指標，更不能替代工作方法。

　　“關心群眾生活”是一種目標初心，要通過科學的群眾工作方法實現。

　　需要“注意群眾工作法”，原因是數量眾多的群眾是復雜的，群眾中包括積極分子，也包括一般群眾，每個群眾的想法不一樣、性格不同、利益訴求也不同。沒有任何一個政策同時符合所有群眾的需求和口味。那怎么辦？

　　“注意群眾工作方法”的第一步是了解和熟悉群眾，政策設計和工作執行者，必須全方面了解群眾，在腦海中將群眾進行具體畫像，而不是憑借想象，靠著刻板印象不可能做好群眾工作。所以，做群眾工作的第一步是直接接觸群眾，走到人群中去，到村莊、到社區、到車間、到一線，去群眾密集的地方，用心聽、觀察、訪問、座談，知道群眾的心聲，在面對群體不多時，甚至熟悉每個群眾，在面對大群體時，要抓住群眾的關鍵，還要在群眾中結交若干知心朋友。

　　做群眾工作體現了調查研究的重要性。只有懂得調查研究，才能夠見到群眾不尷尬，才能夠讓群眾知無不言，才能夠知曉群眾，政策制定者和執行者在調查研究中獲得知識并接受了教育。

　　“注意群眾工作方法”的第二步是要認識群眾和區分群眾。制定政策和執行政策是專業工作，其專業性不僅體現為符合上位制度的要求，而且還包括將群眾聲音轉化為政策問題意識，從實際出發尋求解決這些問題的辦法。群眾那么多，群眾聲音又那么多，不可能每一種聲音都納入政策。所以，政策制定者需要在傾聽群眾心聲和調查研究中，要區分群眾：區分哪些是一般性的問題，哪些是特殊性問題；哪些是合理且能夠解決的，哪些是可留待以后解決的；哪些是趨勢性苗頭性的，哪些是偶發性或小概率事件的。通過區分群眾和問題，抓住大多數、趨勢性、普遍性的，這樣設計的政策才有針對性、合理性和可操作性。

　　“注意群眾工作方法”的第三步是善于組織動員群眾。人民創造歷史，群眾是力量之源。開展工作和進行國家治理，必須要依賴于群眾參與。在小的方面，比如具體到一件農村微型公共品供給，假若離開群眾的參與，有可能變成好事辦不好，好的政策反而引起一地雞毛。大的工作就更不待說。開展任何基層工作，都需要組織動員群眾，將群眾變成主體而不是客體。

　　三、“基層”工作的辯證法

　　做基層工作，需要“關心群眾生活”和“注意工作方法”，還要注意它們之間的辯證性。

　　是否“關心群眾生活”是衡量一項工作的標尺。近年來，很多工作領域出現了形式主義和官僚主義，嚴格要求各個崗位上的干部切實做到“關心群眾生活”，構成了反對官僚主義的關鍵。加上媒體的監督下，各個崗位的干部在與群眾接觸時，特別注意對待群眾的態度。

　　工作態度很重要卻不是根本，存在兩個值得注意的現象：

　　一是將群眾工作庸俗化。“關心群眾生活”和為群眾服務，并不是不做區分地滿足群眾所有的要求。如前面所說，群眾數量眾多，需求差異很大，不是所有的要求都有條件滿足，也不是所有的要求都合理。實踐中存在一個問題：為了求得工作平穩，一些時候出現了“花錢買平安”現象，越鬧得大，問題越被重視，結果就出現了逆向的動員，客觀上鼓勵群眾鬧大。不合理的要求被滿足后，表面是解決了問題，實則引出更多的問題。“關心群眾生活”并不是將干群關系變成服務員與顧客的關系，“關心群眾生活”需要對群眾的訴求做出區分，對群眾進行正向引導，服務群眾的同時也要教育群眾，倡導正確的社會風向。

　　二是一些部門和干部從“基層”工作中退出。群眾工作不容易做，做的好，一時不一定被理解，做的不好，肯定不會被接受。做群眾工作，每一個環節都要投入大量精力和耐心，要反復解釋，不斷說服。一些部門和干部越來越不愿意做基層工作，不再直接與群眾打交道，能找到下級的就將接觸群眾的工作交給下級；找不到下級的，就專門開辟一個科室或窗口對接群眾，其他人退到辦公室，扎到文件和政策堆中；還有的直接聘請第三方或臨聘人員，代替干部與群眾打交道，如果部門的群眾工作中出現失誤，引發輿情，就將責任推給臨聘人員。這些做法都是試圖從群眾那里退出來，試圖將一線工作變成二線工作，將基層部門變成非基層部門，這么做的結果是干部不再與群眾打交道，干部擠在辦公室，官僚主義必然出現。

　　當前，國家越來越重視群眾工作，國家越來越要求各級“關心群眾生活”。但在實踐中，很多部門并沒有學會群眾工作方法，將上級的群眾工作要求，變成類似慰問群眾、定期走訪、寫民情日記、選擇少數困難群眾進行幫扶、成立志愿者隊伍等做法，這些做法并沒有真正將群眾當做主體，而將面向大眾的群眾工作變成了形式化活動，失去了群眾工作精髓，增加了形式主義。

　　四、如何鍛煉基層工作能力

　　“注意群眾工作方法”很重要，沒有正確方法的群眾工作做不好，甚至算不上群眾工作。基層工作的本質是做群眾工作，所以，年輕干部到基層鍛煉的目的就是培養群眾工作能力。

　　基層不只是存在于鄉村或者偏遠山區，每個領域和每個層級都要與群眾接觸，所以群眾工作能力是一種“通用能力”，是黨的干部和各級工作人員必須具備的基本素質。

　　一般來說，層級越低與群眾接觸的機會越多，前臺部門、一線部門也比辦公室接觸群眾的機會多。為了更快地提升群眾工作能力，年輕干部一般要下到鄉鎮這樣的基層或是一線部門去鍛煉能力。

　　對于年輕干部十分重要的“基層工作經驗”，是指通過具體的工作實踐所獲得的群眾工作能力。“基層工作經歷”不等于“基層工作經驗”。

　　觀察發現，目前存在一種不好的趨勢，一些年輕干部從機關下到基層，比如鄉鎮，是為了履歷上獲得“基層經歷”，卻沒有真正具備“基層工作經驗”。

　　一個人下到基層，比如縣里的科員到鄉鎮當副鎮長，或多或少能夠增加他對基層工作的熟悉程度。然而，這卻不能保證他就具有了良好的基層工作經驗。因為，一個人在鄉鎮三年工作，是在辦公室寫材料，還是聯系村莊并解決群眾實際問題，所帶來的能力訓練是完全不同的。在鄉鎮這個看似十分基層的地方，也能存在很多不需要干部下到群眾中去的工作和崗位。

　　一個后備干部能否在有限的基層實踐中獲得基層工作經驗，能否成長為一個思想端正、具備群眾工作能力的干部，不僅取決于他在基層承擔的具體工作，還受其主觀意識影響。

　　如果一位年輕干部，僅僅將下基層當做一種必要的“經歷”，卻沒有認識到要通過基層工作實踐來鍛煉基層工作經驗，以及沒有認識到群眾工作能力的重要性，那么，這樣的基層工作經歷所帶來的效果就大打折扣。

　　一句話，基層工作經歷不等于基層工作經驗，不能將基層工作經歷變成履歷的完成。進一步來看，帶著履歷完成的目的下到基層，反而會忽視基層實踐的寶貴性，忽視基層實踐對一個人成長的真正鍛煉，丟失了向群眾學習、在群眾中學習的難得機會，進而就喪失了提升和改造自己的寶貴機會。

　　五、越脫離群眾，越出現官僚主義

　　做群眾工作需要高超的能力，但是，對于熟練群眾工作的人來說也不難。掌握群眾工作別無他法，只能身體力行，在反復實踐中鍛煉。所以，做群眾工作必須邁出第一步：走出辦公室，從文件中解放出來，到群眾中去。如果大部分干部能做到這一點，官僚主義、部門主義和形式主義一類問題，就都迎刃而解了。

　　從破除科層弊端和官僚弊病的角度看，黨領導下的干部和大部分行政，都應當按照群眾工作的要求開展工作，都不應變成單純的業務部門、考核部門和政策下達部門。

　　現在存在的問題是，一些部門認為自己不屬于基層部門，很少與群眾打交道，還有一些部門盡量減少與群眾打交道，從群眾工作中退居到狹隘的部門專業領域，用業務工作來劃定邊界，離開群眾工作為基礎的業務部門，距離官僚主義就不遠了。

　　由于很多業務部門都從群眾工作中脫出，就無法通過接觸群眾去熟悉實際情況，也無法在接觸實際情況中提升學習能力，這樣的業務工作只有技術而變得“一葉障目”，不僅視野狹窄，而且還容易蛻變為部門利益。離開群眾這一活水來源，部門就變得暮氣沉沉，業務工作就會索然無味。

　　退出群眾的部門越多，業務工作越精致，將所有的群眾工作向下推，縣部門壓到鄉鎮，鄉鎮壓到村，部門變成考核單位、督查單位，上面只負責提要求、下邊落實，基層就會變得負擔越來越重。問題是，離開對群眾真實情況的了解，只有業務知識的部門憑什么能夠制定科學的政策？離開對群眾的熟悉，沒有從群眾中那里得到學習，這樣的部門政策必然是主觀主義的。

　　部門憑主觀制定的政策，執行起來效果不好。基層又不得不執行，群眾不理解，上面又是“千把錘”，基層工作越來越難，基層干部越來越辛苦。

　　這么一來，基層似乎真就變成沒人愿意去的“艱苦”代名詞了。

　　2024.12.18

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