限制絕對權力是現代國家權力構建的核心原則，現代西方國家將“限權”等同于“分權”、采取了“三權分立”的路線；這一構想由洛克提出，最終在美國得到最充分的實現。在孫中山的革命生涯中，歐美民主政治對他影響至為深遠，是他倡導民權主義的思想基礎，也是他創建中華民國的制度藍本。但是，孫中山深諳西方民主政治的發展歷程，看到了“三權分立”等思想存在的不足，所以他并不盲目崇拜西方政治制度，而是主張在借鑒的基礎上做一些改良。孫中山基于“權能區分”提出了“五權憲法”的方案，并在“國民大會”的基本架構之上提出“以黨治國”，目的就是為了實現三民主義，建立民主共和國。但是“三權分立”和“五權憲法”方案都存在的根本缺陷，簡要地說，就是兩者都混淆了最高主權和一般立法權在性質和運作方式等方面的區別，都不足以限制絕對權力，需要作出重大的修正改良。

　　（一）“三權分立”理論及實踐

　　早在古希臘羅馬，亞里士多德曾在比較多種政體的基礎上，專門論證混合政體的優越性；波利比則以此來解釋羅馬政體的穩定性，肯定了分權有助于政權穩定。一些中世紀理論家則論述了有節制的君主制或混合君主制的重要性。英國人在某種程度上實際踐行了這些主張，國王與法院、國會之間的權力事實上是分立的。

　　洛克系統地總結了這段時期的政治思想，提出了政治分權學說。洛克堅持社會與政府的區分，人民訂立契約構成了政治社會，為了社會的幸福而建立政府。洛克把國家權力分為三種，即立法權、執行權和對外權。立法權是指可用來指導國家力量的運用以保障這個社會及其成員的權力；執行權是負責執行所制定出的法律和繼承有效法律的權力，其實就是司法權；對外權則是關于負責決定戰爭與和平、聯合與聯盟，以及同國外開展一切事務的權力。在這三種權力中，立法權是最高權力，但不是專斷的權力，不能違反民眾的基本權利，必須受自然權利和其他條件的制約。洛克強調這三種權力不能集中于一個人或一個團體之手，特別是立法權與執行權不能合一，必須分開。

　　孟德斯鳩繼承和發展了洛克的政治分權學說。以前的分權理論，有的是指不同的社會和經濟力量及階級參與政治并保持平衡，有的是指社區或城市等自治團體分享權力，也就是說，較少明確地強調法定權力的體制組織在形式上的分立、牽制和平衡。孟德斯鳩對分權理論的貢獻正在于，他把權力分立的思想變成政治結構各個組成部分在法律上相互制約與平衡的體制，即使之法律化、制度化、組織化。他認為每個國家都有三種權力：立法權、司法權和行政權；這三種權力互相獨立，應由不同的國家機關來行使，而不應由同一個機關或同一個人來行使。與洛克一樣，孟德斯鳩理解的行政權主要是指有關國際法事項的行政權力，與現代十分強大的行政權相比，這種行政權可能小得多。這與他所處時代小政府的狀況相符。

　　洛克和孟德斯鳩等人所設想的東西被美國的開國政治人物在新大陸上付諸實踐。杰斐遜設計了中央和地方層層分權的制度。漢密爾頓堅持設兩院制，在立法機關本身設置了牽制機構。漢密爾頓賦予國會對行政人員（以至總統）的侵權行為提起公訴、直至審判彈劾案的權力；也賦予了總統對立法的否決權。在司法權方面，他主張法院和法官獨立，既不從屬于國會，也不從屬于行政；法院可以否決某些違反憲法規定的立法。1787年5月到9月，執政者在費城召開秘密會議，通過修改《聯邦條例》而制定了《聯邦憲法》，以改變過去較松散的邦聯制度。經過九個州正式批準生效的美國憲法規定美國按照三權分立原則，建立起中央集權與地方分權密切結合，各種權力互相牽制平衡的政治制度。

　　（二）“三權分立”存在的問題

　　從亞里斯多德到孟德斯鳩，在對暴政的經典分析中，暴虐的政府總是被等同于隨心所欲的統治，處于某個人或某個團隊隨意為之的心血來潮之下，不論統治者是一個人、少數人、還是多數人。暴政的解藥是法治，而法治意味著在已知規則下公平對待事務（史密斯，2021：289）。哈耶克就說過：“撇開所有技術細節不論，法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力——和根據對此的了解計劃它自己的個人事務”（哈耶克，1997：95）。

　　社會治理離不開法律和道德，從本質上講，法律和道德其實都是某種復雜的、成文或不成文的規則體系，相當于一個復雜的公理系統。（1）建立社會治理體系的首先任務是確定體系的前提公理，這些公理就構成了這個社會的根本大法即憲法。但是，從相互矛盾的公理出發都可以分別建立起一套邏輯自洽的社會制度，二者具有同等的真理性；就如歐氏幾何和非歐幾何的第五公理是矛盾的，但兩種幾何體系都是真理。由誰來確定這些前提公理、選擇什么樣的公理，就形成了社會的最高立法權力----“制憲權”。（2）立法者從這些前提公理出發，運用理性，推導出治理社會的諸多具有普遍性的（正當的、理性的）規則（相當于定理）；這就是立法和立法權。當然，“制憲權”也是一種很特殊的立法權，本文將它單獨列出來。（3）政府或社會成員的政策或行為則構成了一個個命題；從公理或定理出發，運用理性可以判斷命題是否真，也就是這一主張或行為是否是合法的、正當的、理性的。這些就是所謂的司法權或執行權。（4）在社會治理體系運行時，還存在“例外狀態”。此時又可細分為兩種情況：A.根據哥德爾不完備定理，這樣復雜的系統中存在既不能證明為真也不能證明為偽的命題。即使將這一命題或者其反命題作為前提公理加入體系之中，所構成的系統仍然存在既不能證明為真也不能證明為偽的命題；而且這一過程可以一直進行下去。選擇什么樣的命題增補為公理，由誰來選擇，仍然是“制憲權”。B.當這樣的規則體系被應用于開放、不確定的現實生活中，更多的規則需要解釋才能適用。由誰來解釋？由誰來判斷這個解釋是否合法？在規則體系出現“例外狀態”時需要作出沖裁，此時不再受事先規定的規則的限制和決定；這是一種“政治決斷”或“專斷”。

　　“制憲權”以及處理“例外狀態”的政治專斷，本質上是一種創造全新的政治秩序的權力，先于一切法律規范，凌駕于一切法規程序之上，是一種絕對的權力。馬基雅維利將這種能“從虛無中”創造自己權威的新政治領袖稱為“新君主”。霍布斯稱之為“主權者”：一個源于契約的無人格的權力，一個“人造的人”。洛克將“這種并無法律規定、有時甚至違反法律而依照自由裁處來為公眾謀福利的行動的權力”稱之為“特權”（洛克，1964：103）。盧梭稱之為“人民主權”：“國家全體成員的經常意志就是公意”（盧梭，1982：140），“這種意志一經宣示就成為一種主權行為，并且構成法律”（盧梭，1982：36-37）。

　　首先，很容易看出：在所有權力中，主權是第一位的、最高的權力；而立法權、執行權、司法權是第二位的、從屬的權力。洛克、孟德斯鳩等人沒有清晰地意識到這一點，所以把主權、立法權、行政權、司法權并列平行，甚至主張司法獨立。盧梭對此有所意識，批評他們這樣來分割權力，便“把主權者弄成是一個支離破碎湊起來的怪物”，“這一錯誤出自沒有能形成主權權威的正確概念，出自把僅僅是主權權威所派生的東西誤認為是主權權威的構成部分”（盧梭，1982：37）。霍布斯斷言主權是不可分割的（霍布斯，1985）。盧梭進一步認為：“主權既然不外是公意的運用，所以就永遠不能轉讓；并且主權者既然不過是一個集體的生命，所以就只能由他自己來代表自己；權力可以轉移，但是意志卻不可轉移”（盧梭，1982：35）。

　　其次，立法權、司法權和執行權從權力的行使性質上看----借用康德的術語----其實是一種后天的演繹能力，而主權是一種先天綜合能力而非演繹能力。主權與立法權的行使方式存在著本質上的區別。伯林就非常正確地將行使主權的能力定義為“一種綜合的而非分析的能力”（史密斯，2015：98）。

　　主權和立法權因為性質不同，有不同的運作方式，也應有不同的限權方式。立法權和行政權、司法權可以分離，但主權不可分割也就不可能分立。“三權分立”模式將“限權”等同于“分權”，并且混淆了主權和立法權這兩種權力的性質和運作方式，在理論上引起了混亂，導致施密特和阿倫特之間的分歧（許紀霖，2006：蕭高彥文）；在實踐上往往將將主權問題化約為法律問題。盧梭就認為主權者的一切行為都只能是法律（盧梭，1982：77）。這在美國尤其突出：幾乎所有政治問題最終都由司法途徑來解決。但是，正如先天綜合命題不可能由后天演繹證成一樣，法律之內的解決方案是不適合解決、也不能夠解決主權問題，因為主權行為是超出法律之上的政治專斷行為。

　　以美國為例。“三權分立”的結果是立法、總統、司法都握有主權。首先，三個主權者都掌握有絕對的權力，會引發持續的內斗，導致立法與行政的不穩定性。其次，權力分化并沒有解決“例外狀態”問題，反而在不斷制造新的“例外狀態”。例如，美國聯邦最高法院對“羅訴韋德案”的前后判決結果就大相徑庭。最后，主權一分為三，三者相互重疊相互競爭，三者斗而不破有賴于三者之間的共識；這種限制屬于制度外的軟性節制。正是因為這一特點，托克維爾當年在考察美國民主時，就認為在美國對主權的節制預防措施太少。他尤其懷疑憲法設計的代議制、監督與制衡的體系能否對主權產生卓有成效的制約作用（托克維爾，1988（上），289-290）。在全球化的時代，這種將主權一分為三的方式很容易導致國家的文化主權旁落。全球化加速了人員在各個國家之間的流動，亨廷頓生前就擔心來自拉美的天主教移民會最終分裂美國（亨廷頓，2010），因為只要異質文化占有多數，控制了立法、行政或法院這三者之中的一個，就成為一個擁有絕對權力的主權者，進而可以改變國家的主導文化形態。羅德里克據此提出了一個全球化下不可能三角定理，也就是（1）全球化的資本人員流動，（2）西方堅持的民主制度，以及（3）國家的主權，這三者之間存在矛盾，最多只能同時滿足兩個條件（羅德里克，2011）。正因為“三權分立”在理論上并不自洽，在實踐上也不能有效節制主權，所以現在更多學者否定“三權分立”的效用和重要性（夏皮羅，2006）。

　　（三）孫中山的“五權憲法”

　　孫中山深諳西方民主政治的發展歷程，看到了“三權分立”等思想存在的不足，所以他并不盲目崇拜西方政治制度，而是主張在借鑒的基礎上做一些改良。孫中山的重要思想是基于“權能分治”之上的“五權憲法”。他認為中國就應該把國家政治大權的“權與能”分開：“政就是眾人的事，治就是管理，管理眾人的事便是政治”（孫中山，1986/9：254）。孫中山把“政治權力”分為“政權”和“治權”，實行“權”與“能”的分開，既能保障政府的“能”，又能夠確保人民通過四項直接民權控制政府的“權”。“政權”是人民主權，由人民行使，人民掌握“政權”主要通過國民大會和地方自治來行使直接民權，包括創制權、復決權、選舉權和罷免權，以此來控制政府的“權”。“治權”則由政府（專門家或賢人）行使，“治權”內又分為五權，即立法權、司法權、行政權、考試權和監察權。同時，這五權是一種分工、相互獨立以及相互合作的關系。孫中山指出：“把全國的憲法分作立法、司法、行政、彈劾、考試五個權，每個權都是獨立的……”（孫中山，1985：509）。在這里，孫中山主張“主權”也即“政權”不可分割；只有“治權”應該分開。

　　孫中山的“權能區分”思想其實是對現代政治的一種深刻洞見。在西方，這種洞見可以追溯到黑格爾和托克維爾那里。黑格爾預見到一個受教育的職業階級將接管對國家的看護和管理，托克維爾則開始將其視為對政治自由最嚴重的威脅。托克維爾在《論美國的民主》上卷中區分了政治集權和行政集權。他認為政治或政府集權是一件好事，統一立法中心的理念遠遠比任何由相互競爭或相互重疊的主權構成的體系更受青睞。暴政的危險不在于政治集權，而在于另外一種特殊的集權，即行政集權。行政科學關注的不是共同統治的建立，而是對行為細節的監督以及對公民日常事務的指導，它代表了官僚制對日常事物方方面面的緩慢滲透，也伴隨著官僚隊伍的急劇膨脹；行政集權蘊含了我們如今所謂的監管型國家的萌芽（史密斯，2015：292-294）。從權力角度講，行政官僚擁有部分立法權，以及對法律的自由裁量權，幾乎等同于一個主權者。

　　但是，孫中山對處于最高位置的主權的認識出現了偏差。確立主權是一個“極為困難的課題，沒有任何事情比此事情之成敗更加不確定，執行起來更加危險”（馬基雅維里，1985）。洛克、盧梭等認為，人民訂立社會契約，形成公意，進而形成主權。這其實只是一種思想實驗，只是對西方的歷史傳統的一個反映或確認。歷史上，教會或君主當過制憲權之主體，基督教對西方社會共識的形成起到了至關重要的作用（韋伯，2012：157；亨廷頓，2010：287）。托克維爾就認為美國的民主得益于三個要素：來源于英格蘭的鄉鎮自治傳統、公民結社和宗教精神；這樣形成了體現共同權力的政治共同體，以致于阿倫特甚至誤以為不需要通過建立主權就可以建立起民主政體。

　　中國的情形與西方完全不同。孫中山面臨的是滿清王朝被推翻后的腐化失序的狀態，首要任務是確立社會的最高主權，創造全新的政治秩序。一切的政治都是黨派的政治（馬基雅維利語）。孫中山一開始接受的是西方的政黨思想，鐘情于以英美為代表的西方政黨政治。但是在西方，這些政黨是在已經形成的政治共同體之下來區分自己，而中國社會并沒有形成穩固的政治共同體。在中國為爭奪合法性和最高主權的代表，政黨輪替必然會導致政黨沖突進而摧毀共同體。孫中山在經歷了一系列的失敗后，在俄國十月革命的勝利中看到了新的希望。孫中山晚年開始轉向“以俄為師”的一黨制政黨，提出了“以黨治國”的思想。孫中山明確地說：“此后欲以黨治國，應效法俄人”（孫中山，1986/8：286）。孫中山主張先由黨造出一個國來，“以黨治國”的精髓是以黨的政治綱領作為國家治理的依據。“所謂以黨治國，并不是黨員都做官，然后國才可以治，是要本黨的主義實行，全國人民都遵守本黨主義，中國然后才可以治”（孫中山，1986/8：436）。這樣的黨就是革命黨，孫中山其實是要以革命黨的“主義”作為全民的共識，以革命黨的組織力量來建設一個新的政治共同體。孫中山的“以黨治國”思想有其合理性，后世亨廷頓在論及發展中國家的現代化問題時也意識到這個問題并肯定了“以黨治國”的必要性：“政黨是合法性的根基，因為它是國家主權、人民意志或無產階級專政的制度化身”（亨廷頓，2008：69）。

　　“以黨治國”的結果是確立了最高主權。但是這遠遠不夠，創造新秩序、“使政府能控制被統治者”固然艱難，但更難的是“還要迫使它控制其本身”（亨廷頓，2008：78）。阿倫特認為主權和暴政密不可分（阿倫特，2019：153）。其實不然。托克維爾將主權稱之為“專斷”，甚至認為這是“民主制度的一個獨有特征”：“必須把專斷與暴政分開，兩者并不是一回事”，“暴政可憑法律本身而實施，所以它與專斷專權不同。專斷可以為被統治者的利益而行使，所以它決不是暴政”（托克維爾，1988（上）：242）。

　　那么，如何保證主權“為被統治者的利益而行使”呢？也就是如何保證政府是“為人民謀幸福的”？霍布斯認為：主權者負有義務去執行自然法，但它本身仍就是自然法的統治對象，依舊受自然法的制約（史密斯，2021：110-111）。霍布斯似乎尚沒有從制度上找到限制主權的方法，而歷史早已顯示：主權者的自覺和自律是不可以期待和依靠的。盧梭認為人民主權不可被分割、不可被轉移、不可被代表，政府只是主權者也就是人民的委托人并接受人民的監督，政府的成員乃是人民公仆。因此，盧梭主張“議行合一”，但是法國大革命的實踐證明這也沒有實現對主權的限制。

　　孫中山在解決“如何限制主權”這一問題時也是失敗的。孫中山將革命黨看作是一個臨時性的、過渡性的工具；在他的“軍政-訓政-憲政”三步規劃中，多黨自由競爭才是最終目的。孫中山的多黨輪替方案，確實可以“控制（主權）其本身”，但此時已經不能“控制被統治者”了，更不能保證政府是“為人民謀幸福”。國民黨以孫中山繼承者自居，1948年在尚未能“控制被統治者”的情形下提前走到“憲政”這一步，加速了自己的滅亡；上世紀八十年在臺灣冒然實行政治轉型，原有的社會共識很快就被消解殆盡。

　　孫中山革命黨、政權和國家三者之間的關系的論述也模糊不清：在理論上國民大會具有最高權力，但在實際運作上，革命黨具有最高權力；從權力的來源看，黨在國家之上、黨在國家之外，但從黨的作用上看，黨又在國家之中。孫中山根本沒有或來不及在他的憲法方案里為這樣一個居于領導地位的革命黨留出適當的位置，使得革命黨游離于憲法框架之外，以致于產生了“黨大還是法大”的問題。

　　（四）對孫中山“五權憲法”方案的修正

　　我們在這里嘗試著對孫中山的“五權憲法”方案做出一些修正，在孫中山的憲法架構中給革命黨找到一個適當的位置。革命黨既是創建新秩序的領導力量，也是革命勝利后維護秩序不可或缺的力量；社會共識也是在革命黨的主義的基礎上形成的，革命黨當然是人民主權的代表。革命黨作為主權者，在行使主權時也必須征得人民的同意；民主政治也必須在制度上體現出“以民為本”。這樣國民大會就需要被分成兩部分：不妨稱之為黨議院和眾議院；黨議院由革命黨代表組成，居于領導地位；眾議院由其他人民代表組成（包括其他黨派成員，青年協會、工會、農會、婦聯、各行業協會中的無黨派人士）。兩院適用不同的選舉和議事規則：各級黨議院議員由上而下提名、由各級黨代會選舉產生；眾議院議員由下而上、直接或間接選舉；黨議院和眾議院就重大問題進行政治協商：任何提案，只有當兩院意見一致才得以通過成為法律；當兩院意見不一致、出現“例外狀態”時，由黨議院最終決斷：或否定該提案，或以該提案為基礎先成立“特別試驗區”試行、再根據試驗結果（包括試驗地區人民的公投意見）協商決定。民主正義在于兩方面，一是人民對事關自己的決策要有表達意見的渠道；二是允許通過制度化的渠道表達和討論反對意見（夏皮羅，2006），保證“專斷”的主權“為被統治者的利益而行使”。國民大會作為國家的最高主權者，分為黨議院和眾議院，保證了革命黨和人民共享主權，共擔風險。兩院協商制度，既是對革命黨的絕對權力的一種監督和平衡，也是對民粹的一種限制；革命黨為貫徹自己的主張，勢必要自覺地深入到群眾中去大興調查研究之風，這是對革命黨的決策能力、宣傳能力和組織動員能力的檢查，能夠解決一黨獨大的特有難題。政治權力來源于社會實踐，權力之間的沖突也只能在實踐中解決。

　　行政院和法院只是主權的執行人，不享有立法權；如果要頒布行政規章，必須先提交國民大會審議通過后才能實施；行政院和法院的官員更不能兼任國民代表，要嚴格將規則的制定權和執行權分開；這兩種權力的合一是官員腐敗的主要原因。考試權、監察權本質上是人民主權；因為涉及到人民對公仆的錄用選拔、對公仆執法情況的監督和考核，這兩權應高于行政院和法院而屬于國民大會。考試院和監察院各自分為兩部分，分別由黨院與眾院領導，便于黨院與眾院互相監督。

　　在某種意義上我們可以說：中國政治現代化始于孫中山的革命實踐和思想。孫中山是實現中國式政治現代化繞不開的存在，也是可以借鑒的思想資源。我們既不能迷信“三權分立”和“五權憲法”，也不能聞之而色變；我們應當總結中國革命和建設的經驗教訓，加大理論創新力度，為中國式政治現代化奠定堅實的理論基礎。

　　參考文獻

　　孫中山，1985年：《孫中山全集》卷5，北京：中華書局

　　孫中山，1986/8:《孫中山全集》卷8，北京：中華書局

　　孫中山，1986/9：《孫中山全集》卷9，北京：中華書局

　　許紀霖（主編），2006年：《知識分子論叢》第5輯《公共性與公民觀》，南京：江蘇人民出版社

　　[意]尼科洛·馬基雅維里，1985年：《君主論》，潘漢典譯，北京：商務印書館

　　[英]霍布斯，1985年：《利維坦》，黎思復，黎廷弼譯，北京：商務印書館

　　[英]洛克，1964年：《政府論》（下卷），葉啟芳，瞿菊農譯，北京：商務印書館

　　[英]哈耶克，1997年：《通往奴役之路》，王明毅等譯，北京：中國社會科學出版社

　　[法]孟德斯鳩，2017年：《論法的精神》，夏玲譯，北京：紅旗出版社

　　[法]盧梭，1982年：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務印書館

　　[法]托克維爾，1988年：《論美國的民主》，董果良譯，北京：商務印書館

　　[徳]卡爾·施密特，2004年：《憲法學說》，劉鋒譯，臺北：聯經

　　[徳]韋伯，2012年：《新教倫理與資本主義精神》，馬奇炎、陳婧譯，北京：北京大學出版社

　　[美]塞繆爾·亨廷頓，2008年：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海：上海人民出版社

　　[美]塞繆爾·亨廷頓，2010年：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，北京：新華出版社

　　[美]塞繆爾·亨廷頓，2010年：《誰是美國人》，程克雄譯，北京：新華出版社

　　[美]約翰·羅爾斯，1988年：《政治自由主義》，萬俊人譯，北京：中國社會科學出版社

　　[美]肯尼斯·J·阿羅，2010年：《社會選擇與個人價值》，丁建峰譯，上海：上海人民出版社

　　[美]丹尼·羅德里克，2011年：《全球化的悖論》，廖麗華譯，北京：中國人民大學出版社

　　[美]漢娜·阿倫特，2019年：《論革命》，陳周旺譯，南京：譯林出版社

　　[美]伊安·夏皮羅，2006年：《政治的道德基礎》，姚建華、宋國友、王世茹譯，上海：上海三聯書店

　　[美]史蒂芬·B·斯密什，2015年：《政治哲學》，賀晴川譯，北京：北京聯合出版社

　　[美]史蒂文·B·斯密什，2021年：《現代性及其不滿》，朱陳拓譯，北京：九州出版社

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號