擴充國家安全戰略視角控制危機

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《了望》雜志 文章作者：喬良 
 

　　危機是由非常事件引發的險急狀態。長久以來，危機常常被視為一種局部、偶發現象，對危機的處理也大多是采取臨機處置的方式，缺乏必要的預先關注、預防監測和全程控制。如果不能把危機問題放到國家安全戰略層面來考慮，其結果是本可避免或可控制的一些突發事件，最終令人遺憾的演化成了一場場社會甚至是國家危機。“非典”的突如其來，再一次提醒我們，研究進而控制危機，已經成為充實中國國家安全戰略無法回避的大課題。

　　正視當今世界人類面臨危機的變化

　　與一些人的樂觀估計不同，冷戰后的世界并沒有步入太平盛世。衡量世界秩序公正性的南北差距沒有縮小，反在擴大；社會主義陣營和資本主義陣營之間的意識形態斗爭，被民族生存與主權這個意義上更加廣泛的對抗所取代；美國一超獨霸的格局及其單邊主義路線更加劇了全球局勢的惡化；此外，世界生態環境瀕危化、不可再生性資源枯竭化、國際金融資本過度投機化、大規模殺傷性武器擴散化、少數族群邊緣化、一些激進派別走向極端化以及一批第三世界國家瀕臨破產邊沿，等等，這些或隱或顯、或急或緩的趨勢與各國內部的就業、醫療、養老、教育、犯罪、移民、貧富差距等傳統難題交織在一起，使人類的生存始終面臨一種彌散性危機情境的挑戰。在此基礎上滋生的生態危機、資源危機、金融危機、軍備競賽危機、國家信用危機、民族危機、宗教危機以及某些人類初次面臨怪病引發的疫情危機，隨時隨地可能爆發。這些大大小小的危機或是已發生的，或是潛在的，它們在改變世界的同時，其自身也正在出現值得關注的深刻的變化：

　　——危機由個別的孤立事件變成普遍現象。大量發生的危機和更多的隱患，使危機成為人類社會生活的一種常態。備受世人關注的以色列和巴勒斯坦人的血腥沖突，一輪輪互為因果的報復形成了砍不斷、理還亂的危機鏈，對地區甚至對全球安全都產生了嚴重負面影響。盡管新近公布的中東“路線圖”計劃給人們帶來一線和平的曙光，但以色列軍隊在加沙的武裝行動和巴勒斯坦激進組織對其進行的自殺性反抗，使人們對中東未來局面難以持樂觀的態度。在不少恐怖事件中，可以發現失去家園和最低生存保障的絕望人群，他們既是危機的受害人也是新危機的制造者。

　　——危機由偶發事件變成頻發現象。人類對資源的掠奪性開采和對生態保護的長期漠視，使原來50年一遇、百年一遇的自然災害，已經變成幾年一遇甚至年年相遇；SARS的爆發流行固然是一個偶發現象，但誰又能保證其它病毒不會變異而給人類帶來新的疾病？自然界越來越經常、越來越嚴厲的報復，既加劇了全球的貧困化問題，又凸顯了缺少合理公正的全球秩序與經濟全球化進程飛速發展間的巨大反差。正是這種各國、各利益集團間的長時期無序競爭，直接導致了危機的此起彼伏，有些危機久治不愈，已危及到一些國家整體的政治制度、經濟秩序和社會穩定，成為令這些國家政府頭疼不已的安全公害。

　　——危機由主要是單一因素事件變成復合型事件。如今任何一種危機，不論是否因單一或多種因素引發，都勢必或多或少地表現出復合性危機的特征。如阿根廷危機，駐韓美軍士兵壓死女學生事件，法、德、俄等國反對美國對伊拉克動武等等，都是由此及彼，由簡單變復雜，為當政者始料不及。

　　——一些局部危機往往會迅速蔓延，釀成全局性危機。而現代信息技術與傳媒的結合，更使危機事件由于能夠適時傳播，加快同時也加重了危機的沖擊力，使局部危機有可能成為波及全局的戰略性危機。在“非典”傳入北京的初期，因多種原因致使信息嚴重失真，幾乎讓一場一般性的公共衛生危機，變成了嚴重的政府信任危機。

　　——一國危機隨時可能轉化為跨國危機，甚至造成全球性危機。與經濟全球化并行不悖，危機也在全球化。發生在任何地方的危機，都可能迅速擴散，沖擊其他國家，蔓延到整個區域甚至是全世界。如90年代中期的拉美債務危機和緊隨其后的亞洲金融風暴，薩達姆政權與美國的沖突，朝鮮核危機，也包括此次“非典危機”等，都具有這種特點。我們應當清醒地看到當今世界人類社會生存與發展所面臨的種種危機形態的變化，進而真正把握應對和戰勝各種危機的主動權。

　　豐富國家安全戰略的內涵

　　長期以來，防止敵對國家的入侵一直是各國安全戰略的核心內容，國家安全資源的運用和國際秩序的設計都側重于此。我國的安全戰略也不例外。在建國后相當長的一段時期里，對安全問題的思考大都集中在抵御外敵，隨時準備戰勝侵略者。在強敵環伺的大環境下，準備大打、早打、甚至打核大戰，理所當然地成為維護國家安全的合理選擇。隨著兩極格局解體和經濟全球化浪潮的興起，以單一領土擴張為目的的戰爭日漸式微，我國遭受大規模入侵的可能性相對降低。同時，改革開放的深入帶來了社會階層間利益格局的全面和深度的調整；融入全球經濟一體化，在使中國從中獲利的同時，也使我們難以完全回避各種國際爭端。從某種意義上說，在我們獲得更多的發展機會和更廣的發展空間的同時，我們面臨的可能危及我國家安全和社會穩定的危機因素也會大大增加。今天，形形色色的危機擴大了確保國家整體安全工作的內涵。它要求我們不能僅對危機進行一般性、隨機性的關注，而是要把應對各種危機、控制各種危機放到國家安全戰略的層面上去思考和把握，擴大我們防范和控制影響國家安全的視野，尤其是那些可能給我們帶來難題、帶來麻煩的非傳統戰爭的危機因素，那些可能制造危機的國際敵對勢力，那些遠比發動一次侵略戰爭成本要低得多，回報率也高得多的戰略選擇，那些可能陷我于危機之中，趁我首尾難顧時直接攫取利益，延緩我經濟發展進程情形的出現。值得警惕的是，制造和利用危機，正在成為國際上流行的敵對勢力間互相破壞他國穩定的重要手段。軍事強國可以制造“先發制人”的戰爭危機，小國也可制造“核門檻”危機，極端民族主義組織可以制造恐怖危機，國際游資可以制造金融危機，石油生產國聯盟可以制造能源危機，投資管理評估機構可以制造國家信用危機，陳水扁可以用“一邊一國”的講話制造兩岸關系危機，如此等等，一次惡性危機的發生，對一個國家的安全與發展，其破壞程度完全可能超出一場局部戰爭。像巴厘島恐怖事件，就嚴重打擊了印尼的支柱產業并影響到周邊國家的金融市場。突發性危機對國家安全和發展的舉足輕重的影響，已使世界大多數國家都不敢對其掉以輕心。

　　強化我國控制各種危機的能力

　　目前，從國內外情況看，對危機和危機管理的研究，主要還是集中于企業界。由于企業危機規模小、涉及面窄、層次低，盡管在理論上對國家級的危機研究會有所啟發，但對安全戰略層級的危機控制難有實質性指導。國外對國家安全危機的研究，亦處于兩種極端的狀態。要么側重于把危機作為單一事件的個案來分析，從技術層面解決問題；要么像麥克納馬拉所說，“今后的戰略可能不復存在，取而代之的將是危機管理”。低則過低，高則過高，至今無人認識到應把危機和危機控制既放到國家安全戰略高度去考量，又落到技術層面的實處去尋找解決辦法。這一理論空白，為危機問題的研究者們留下了大有作為的空間，但難度甚大。在今后的時代，大量突發性事件隨時可能發生，令人猝不及防。特別是那些廣泛參與全球事務的大國和處在社會轉型期的國家，遇到危機的可能性更大。應對危機和控制危機，無一例外成了考驗這些國家政府能力的主要試題。為更好地應對和控制危機，我們應當積極探索，構建我國的危機控制體系，包括：建立國家危機控制方面的最高咨詢機構；建立綜合性危機管理機構；建立危機信息收集網絡和分析中心；制定應對危機的政策，設計危機處置程序并獲得立法授權，如制訂危機時期媒體管制辦法等；制定各類危機處置預案，建立反饋性預案的快速生成系統；加強對公安、武警等的處理危機培訓；研發處理危機需要的特種技術和裝備；建立全國性的危機控制指揮自動化系統；建立分類管理與區域化管理條塊結合的危機管理體制；建立國際間危機協調機構。

　　值得一提的是，對全球性的危機，要有像WTO一樣的全球性危機防范和處理機制，需要各國政府以及跨國公司、非政府組織間的協調行動。因為沒有世界性的努力，任何一個國家都無法單獨面對全球危機潮，去單邊實現國家的安全。遭遇SARS，使我們陷入了一場突如其來的戰斗。在付出許多代價之后，“非典”可以戰勝。但我們必須看到，今后危機還會在我們身邊徘徊，對控制危機要作出制度性安排，加緊建立我國綜合的危機應對體制，這是我們在國家安全戰略層面上控制危機的基礎條件。

                                                                         作者：喬良、王湘穗
 
 

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