*本項研究得到福特基金會的資助。
提要：本文對當前中國大陸的國家與社會關系進行了實證研究。通過考察國家對多種社會組織的實際控制，提出了"分類控制體系"。在這一體系中，政府為了自身利益，根據社會組織的挑戰能力和提供的公共物品，對不同的社會組織采取不同的控制策略。這是一套國家利用"非政府方式"，在新的經濟環境中，對社會實行全面控制、為社會提供公物品的新體制。通過與其他國家及社會關系類型的比較，文章指出，分類控制體系是一種新的國家與社會關系的"理想類型"。
關鍵詞：分類控制；國家與社會關系；社會組織；NGO
一、問題的提出
鄧小平提出的改革開放方針給中國大陸帶來了廣泛、深刻而又急劇的變化，也激起了學術界重新探討中國的發展方向、道路及策略的熱情。在20世紀80年代，占據支配地位的理論范式是現代化理論。在這一范式內"，新權威主義"與"民主先行論"是相互競爭的兩大顯學（參見劉軍、李林編，1989）。然而，這種局面在80年代末被打破了，此后隨經濟改革的推進和社會問題的突顯，國家與社會關系研究越來越受到學術界的重視。新范式的倡導者不再"盯住上層"，而是"眼睛向下"，關注國家之外的社會領域。
在國家與社會關系研究中，市民社會（civil society ）是最先流行的分析框架。率先把市民社會理論引入中國研究的是奧斯特加德（Clemens Stubbe Ostergaard ），他用"市民社會反抗國家理論"解釋80年代末的政治事件（顧昕，1994）。①「托尼·賽奇也指出，有關當代中國和市民社會的早期文獻，關注的焦點是國家與社會之間的沖突（Saich ，2001：206）。」高登·懷特通過考察浙江蕭山的基層社團，提出當代中國出現了市民社會的萌芽，并且正在向著市民社會的方向發展（White ，1993）。后來，懷特等人又借助社會學意義上的市民社會概念，對經濟改革所帶來的社會組織的變化進行分析，指出中國社團的發展呈現出市民社會的組織化特征（White et al .，1996：208）。考慮到中國并不存在完全獨立于國家之外的社會組織，一些學者也對源于西方的市民社會概念進行調整，提出"準市民社會"（semi-civil society）（He，1997）、"國家領導的市民社會"（state-led civilsociety ）（Frolic，1997）等概念，并以此對當代中國進行分析。
由于市民社會概念強調的是獨立于國家的社會領域，而當代中國大陸并不存在這種東西，因此一些研究者放棄了市民社會概念，轉而運用法團主義（corporatism ）框架對當前中國的國家與社會關系進行分析。
基于對工會和商業協會的研究，陳佩華和安戈指出，目前中國的國家與社會關系是"法團主義模式"（Chan，1993；Unger &Chan，1995；Unger ，1996）。賽奇也運用法團主義概念分析了改革過程中的國家與社會關系（Saich ，2001：207-210）。戴慕珍還運用地方法團主義的概念，解釋了地方的經濟增長以及地方政府在經濟增長中的作用（Oi，1992）。由于市民社會和法團主義都是源于西方的概念，因此一些學者對其應用于中國的有效性提出質疑。②「對市民社會的質疑參見：Wakeman，1993；Huang，1993；Dean，1997；Chamberlain ，1998：68；Saich ，2000：139；Howell，2004：163-164.對法團主義的質疑參見：Whiteetc.，1996：211-215；Saich ，2001：209；Foster，2002：62-63；Howell，2004：162-163.」同時，國內的一些學者也嘗試基于中國的實際經驗提出新的分析概念。例如，王穎等人通過考察浙江蕭山的基層社團，提出了"社會中間層理論"（王穎等，1993；王穎，1994）。
為什么針對中國的現實，卻提出了如此之多并且截然不同的國家與社會關系模式？這是因為中國太復雜、也太大了，任何一種理論模型都可以在這里找到支持自己的經驗資料，只要它的信奉者真誠地去尋找而且敢于忽視相反的事實?？傮w來講，到目前為止，關于中國大陸國家與社會關系的研究還處于局部觀察階段。關注政治事件的研究者認為中國進入了"市民社會反抗國家"時代，關注新型社團的研究者認為中國正在出現"市民社會"，關注人民團體的研究者認為中國屬于"法團主義"，而關注社團"官民二重性"的研究者則認為中國正在出現的是一個"社會中間層".對于這種研究狀況，包端嘉和舍甫琴柯形象地稱之為"標簽泛濫"、"盲人摸象"（Baum &Shevchenko ，1999：333-334、346）。
本文試圖超越國家與社會關系研究的"盲人摸象"階段，在前人研究的基礎上，對"大象"的整體做一觀察，根據田野調查的資料提出一個新的分析框架。
二、研究假設與研究方案
在已有的國家與社會關系研究中，方法論上的一個共同特點是把政府管理社會組織的方式作為考察國家與社會關系的切入點。各個研究者得出的研究結論的差異，很大程度上來自他們所考察的社會組織類型的差異。就"局部觀察"而言，他們的結論并沒有錯。他們的不足在于"以偏概全"，即根據局部觀察概括整體特征。這給我們一個"暗示"，從整體上來看，政府管理社會組織的手段不是"單一的"，而是"多元的"，即對不同的社會組織采取不同的管理方式。我們把這種"多元化的管理策略"稱之為"分類控制"，并用其概括當前中國大陸的國家與社會關系的基本特征。
對權威主義政府而言，社會組織具有"雙重屬性"：一方面，它是一種挑戰力量，因為社會組織是最有力的集體行動的載體之一；另一方面，它又是一種輔助力量，因為社會組織可以為社會提供公共物品，而這也正是政府應盡的職責。同時，不同的社會組織應對政府權威的能力不同，而且為社會提供的公共物品也不同。所以，一個追求自身利益最大化的政府，必然會根據各類社會組織的挑戰能力和提供公共物品的種類對它們實施不同的管理方式。①「"政府"并不是一個抽象的概念，現實中的政府都是由一群活生生的人組成的。在一般情況下，他們是積極謀取自身利益最大化的"理性經濟人".政府行為方式中的"理性經濟人"特征決定了，政府的一切行為都是為了實現政府或統治階級利益的最大化。」顯然，這僅僅是政府的"主觀愿望"，要想使這種"主觀愿望"成為現實，還需要政府具有足夠的能力。
中國政府恰恰具有這種能力。中國的改革是從總體主義體制起步的。在改革的初始階段，在國家與社會的權力分配格局中，政府占據著絕對主導地位。改革并沒有從根本上改變這種格局。而且改革本身就是"政府主導型改革".改革前的權力分配格局和改革中的政府主導地位，使得政府有能力根據自身的意愿推動改革，而改革的漸進性又使得政府有時間不斷調整改革的策略，從而根據自身利益建立起一套對不同的社會組織實施不同控制策略的"分類控制體系".
根據上述"理論"，我們可以得出兩個推論。如果說政府最根本的利益是壟斷政治權力，而對政治權力的最大挑戰來自公眾的集體行動，那么政府首先將根據社會組織發動集體行動的能力選擇控制手段。由此，我們得出第一個推論：對具有不同的挑戰能力或組織集體行動能力的社會組織，政府將采取不同的控制手段；由于政府還承擔著提供公共物品的職能，而且如果不能較好地履行這種職能，其穩定性就會受到威脅，所以政府會根據社會組織所提供的公共物品的性質選擇控制手段。
由此，我們可以得出第二個推論：對提供不同的公共物品的社會組織，政府將采取不同的控制手段。
為了對上述假設（推論）進行檢驗，我們選擇了8類社會組織進行典型調查（參見表1），分別為工會，行業協會和商會，城市居委會，宗教組織，官辦NGO ，草根NGO ，非正式組織及政治反對組織。①「政治反對組織的樣本是法*輪*功，相關資料依據康曉光1998-2000年間對法*輪*功的調查研究整理（康曉光，2000）。」它們組織集體行動的能力不同，而且提供的公共物品也不同。工會是勞工組織，行業協會和商會是企業主的利益集團，這些功能性團體都具有很強的組織集體行動的能力，政治反對組織的挑戰能力最強，而宗教組織則可能在價值領域提出不同的體系。地緣性的社區組織，一方面為社區居民提供重要的公共物品，一方面為他們的集體行動提供組織載體。一般說來，公益性的官辦NGO 和草根NGO 以及沒有正式組織形式的興趣團體對政治權威沒有顯著的挑戰性。但是，對政府來說，在提供公共物品方面，官辦NGO 和草根NGO 的重要性要大于非正式組織。
我們用5個變量描述政府對社會組織的管理手段：A.政府對社會組織成立的態度。政府是否允許社會組織存在？如果允許社會組織存在，政府對組織登記是積極支持，還是嚴格限制？在組織成立的過程中，政府是包辦，還是不予干預？B.管理社會組織業務活動的政府部門的設置方式。如果政府允許社會組織存在，是否有政府部門或政府指定的機構對其業務活動進行管理？如果有政府部門對組織的業務活動進行管理，該部門是政府指定的專職部門，還是由社會組織尋找的兼職部門？C.政府對社會組織的治理結構的控制。社會組織的重大決策是如何制定的？是由業務管理部門自上而下地決定，還是由社會組織自主決定，抑或是二者協商進行？所謂"重大決策"指事關重要活動和人事的決定。D.政府對社會組織所需資源的控制。所謂"資源"主要指經費和人力資源。在經費控制方面，主要考察政府對組織經費來源的控制。政府是通過法規明確規定，還是通過行政手段干預組織的經費來源，抑或是不予干預？在人力資源控制方面，主要考察組織員工的人員編制、福利待遇在多大程度上受到政府的控制。E.政府對社會組織日常活動的控制。主要考察組織的日?；顒邮欠袷艿綐I務管理部門的干預。組織的日常活動是由主管部門指定，還是由組織自己決定？
如果日?；顒佑山M織決定，在實施之前或之后是否需要上報主管部門？
下面，我們將利用典型調查的資料對上述理論假設進行檢驗。
三、對應分析：分類控制體系描述
根據典型調查獲得的資料，可以分辨出各個控制變量的實際狀態。
例如，控制變量A 具有6個不同的狀態：a1政府自上而下組建；a2鼓勵成立；a3自下而上成立，但必須納入政府設定的管理體系之內；a4自下而上成立，政府不予干預；a5不允許登記為社團，但對以企業法人存在的社會組織采取默許態度；a6禁止成立，對已經存在的組織予以取締。
參見表2.
如果日?；顒佑山M織決定，在實施之前或之后是否需要上報主管部門？
下面，我們將利用典型調查的資料對上述理論假設進行檢驗。
三、對應分析：分類控制體系描述
根據典型調查獲得的資料，可以分辨出各個控制變量的實際狀態。
例如，控制變量A 具有6個不同的狀態：a1政府自上而下組建；a2鼓勵成立；a3自下而上成立，但必須納入政府設定的管理體系之內；a4自下而上成立，政府不予干預；a5不允許登記為社團，但對以企業法人存在的社會組織采取默許態度；a6禁止成立，對已經存在的組織予以取締。
參見表2.
利用表2的代碼，可以重新表述政府對18個社會組織的具體控制狀況（參見表3）。運用"交替最小二乘法最優尺度分析方法"對上述數據進行多元對應分析，結果表明，社會組織的類型與政府的控制方式之間存在著明顯的對應關系，并且對應關系分化為5種類型。這種對應關系可以通過表4體現出來。
在第一種對應模式中，社會組織類型是工會和城市社區居委會。
它們都是由政府自上而下組建的。所調查的4個工會中，有2個（SG總工會和SG煉鐵廠工會）是在新中國成立時由政府組建的，另外2個（SK公司工會和SD公司工會）是改革開放后應政府的要求組建的。同樣，社區居委會也是按照政府的要求組建的。社區居委會的前身是政府在城市組建的居民委員會或家屬委員會，其后來的發展演變一直處于政府的直接控制之下。①「例如，XX社區居委會由原來的2個居委會合并為1個居委會，而SY社區居委會由原來的多個家委會合并為1個家委會，后來又演變為目前的社區居委會，這一切都是按照上級政府的指令完成的?！?BR>
在第一種對應模式中，社會組織類型是工會和城市社區居委會。
它們都是由政府自上而下組建的。所調查的4個工會中，有2個（SG總工會和SG煉鐵廠工會）是在新中國成立時由政府組建的，另外2個（SK公司工會和SD公司工會）是改革開放后應政府的要求組建的。同樣，社區居委會也是按照政府的要求組建的。社區居委會的前身是政府在城市組建的居民委員會或家屬委員會，其后來的發展演變一直處于政府的直接控制之下。①「例如，XX社區居委會由原來的2個居委會合并為1個居委會，而SY社區居委會由原來的多個家委會合并為1個家委會，后來又演變為目前的社區居委會，這一切都是按照上級政府的指令完成的?！?BR>
政府不僅決定著此類組織的設立，而且還為它們指定了專職的業務管理部門，①「調查表明，工會的業務活動大都由各級總工會系統布置安排，而縣級以上的各級總工會系統實際上已經納入了政府系列，因為《工會法》明確規定："縣級以上各級工會的離休、退休人員的待遇，與國家機關工作人員同等對待"（第四十八條）。居委會的主要活動大都由街道辦事處安排，《城市居民委員會組織法》對此也做了明確規定"：不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作"（第二條）。也即是說，政府指定各級總工會、城市基層政府或它的派出機關分別對工會組織和社區組織進行業務管理?！怪卮鬀Q策由上級業務管理部門決定，并自上而下實施，組織的主要負責人由所依附單位或業務管理部門任命。調查表明，工會的主要領導都是由所在企業的黨政部門任命。①「在SG總工會，工會主席由SG總公司的黨委常委兼任，各個部門負責人實行黨委聘任制，SG下屬的各級廠礦工會主席（包括SG煉鐵廠工會）也都由同級的黨委副書記或黨委常委兼任。在SK公司工會，工會主席由公司黨委副書記兼任，他同時還兼任公司監事會主席、行政總監，各分會主席是由工會與部門經理協商決定的，"必須經過部門經理的同意"，個別分工會主席甚至由部門經理自己兼任?！箤τ谏鐓^居委會而言，盡管近年來在基層社區推行了選舉制度，但選舉過程基本上處在政府的掌控之中，有的僅僅是走走形式。②「比如，在XX社區居委會換屆選舉之前，為了控制選舉結果，街道辦事處的工作人員做了廣泛的宣傳工作，多次組織居民代表座談，有意讓街道的"意中人"多與居民代表接觸，"多讓居民了解自己".SY社區居委會也經過了選舉，但僅僅是"走走形式".比如2003年的選舉是這樣進行的：首先是SY（居委會所依附的單位）的領導講話，一方面肯定居委會過去的工作成績，另一方面向大家解釋SY社區居委會是由家委會轉變而來的，與目前社會上一般的居委會有很大差別，動員居民代表繼續選舉上一屆的居委會人員。之后是街道辦事處的領導講話，意思與SY領導的講話相同，號召大家繼續支持居委會的工作。
最后向居民代表發放候選人名單，候選人就是上一屆的居委會人員，不過最后預留了"空格"，如果有居民代表不同意這些候選人，可以在空格上寫出自己滿意的候選人。結果居委會候選人的選舉結果與前一屆的居委會成員完全一樣。候選人選出以后，居委會再組織正式的選舉，采取等額制，主任、委員都是規定好的，居民代表從等額制的候選人中選出正式的居委會工作人員?！?BR>
最后向居民代表發放候選人名單，候選人就是上一屆的居委會人員，不過最后預留了"空格"，如果有居民代表不同意這些候選人，可以在空格上寫出自己滿意的候選人。結果居委會候選人的選舉結果與前一屆的居委會成員完全一樣。候選人選出以后，居委會再組織正式的選舉，采取等額制，主任、委員都是規定好的，居民代表從等額制的候選人中選出正式的居委會工作人員?！?BR>
對于組織的經費來源，《工會法》和《城市居民委員會組織法》都做了明確規定。比如《城市居民委員會組織法》規定："居民委員會的工作經費和來源，居民委員會成員的生活補貼的范圍、標準和來源"由人民政府規定并撥付"，居民委員會的辦公用房由當地人民政府統籌解決"（第十七條）"，家委會的工作經費和家屬委員會成員的生活補貼費、辦公用房，由所屬單位解決"（第十九條）。當然，基層工會的人員編制、人員的福利待遇由所在企業決定。日常活動方面，國企工會的日常活動主要依附于上級工會系統，①「將SG總工會2002年開展的主要活動與同時期北京市總工會開展的活動進行對比，發現SG總工會的活動要么是應市總工會（或市委、市政府）的要求而開展，要么是為了參加北京市總工會統一組織的活動而開展，有些活動市總工會還多次"強調"、多次"部署".」合資和民營企業工會開展的活動主要依附于所在的企業，②「我們曾調查了一家沒有組建工會的外資企業——CL集團。盡管CL集團沒有組建工會，但SK公司工會所開展的活動CL集團都有，并且做的不比SK公司工會差。由此可以看出，在合資企業，工會的有無對工人的影響不大，即使沒有工會組織，在稍微好點的企業，有些活動也是要開展的，比如文體活動、勞動比賽、宣傳活動等，因為開展這些活動的根本目的是為了調動員工生產的積極性，增加員工對公司的歸屬感和凝聚力，而不是為了工人的利益，盡管這些活動在客觀上滿足了員工的娛樂需求。」社區居委會主要依附于上級政府部門。③「在XX社區居委會訪談時，被訪者不時地向我們抱怨說，街道給他們布置的任務太多。
居委會的各個委員經常到街道開會，"我們就怕開會，一開會就有工作。"每周二主任去街道開會的時候，總有很多街道部門的負責人布置工作，"要傳達工作的人排成隊"、"他們5分鐘就夠我們忙幾天".一個居委會委員要接受街道幾個部門的指導，"一人都對應上面的幾個口".」
在政府的上述控制下，工會和社區居委會事實上已經成為執行政府特定政策的"準政府組織".它們高度依附于政府機關，幾乎沒有什么自主性。④「基層工會和大院式的居委會不僅依附于政府，而且還依附于所在的單位，因為這些組織在負責人的任命、經費來源、人力資源等方面都高度依附所在的單位。因此，基層工會和大院式的居委會具有雙重依附性?！?BR>
在第二種對應模式中，社會組織類型是協會、商會和官辦NGO.對于這類組織，在成立控制方面，政府采取了鼓勵的態度。1989年，出臺了《外國商會管理暫行規定》以鼓勵海外商人來華投資；1999年，又發布了《關于加快培育和發展工商領域協會的若干意見（試行）》以鼓勵和支持協會的發展?！兑庖姟分赋觯?工商領域協會（包括工商領域行業協會、商會等社會中介組織）是社會主義市場經濟的重要組成部分。培育和發展工商領域協會是政府機構改革和深化國有企業改革的重要內容。"很顯然，政府對于協會的發展是積極支持的。⑤「YY商業協會本身就是政企分開、政府職能轉變的產物；ZB行業協會和WS投資協會也都是由政府和企業共同發起成立的。」不僅協會、商會的成立受到了政府的經濟支持，官辦NGO 的成立也得到了政府的積極支持。①「FP基金會的成立本身就是政府直接發起的，在其發展過程中，基金會與政府的關系一直比較密切，按照一位政府官員的說法就是："黨中央、國務院領導同志對基金會的工作始終非常關注和支持。無論是對確定領導機構的人選，還是基金會發展中出現問題的處理，包括審計，每次領導同志都有明確的指示".參見："國務委員陳俊生在FP基金會第三屆理事會議上的講話"，1996年9月9日?！?BR>
在業務管理部門的設置上，政府沒有指定專職的部門對組織的業務活動進行管理，業務主管單位是社會組織和有關部門協商的結果。
在組織的重大決策、負責人的任命方面，此類組織具有不同程度的自主性。②「所調查的4個組織中，ZB行業協會和WS投資協會在治理結構方面的自主性相對較大。
YY商業協會在人事任命方面較多地依附于"會長單位".而FP基金會的主要負責人則更多是由政府指定的?！乖谫Y源獲取方面，這類組織不僅沒有受到政府的限制，而且還得到了政府的積極支持。③「FP基金會在發展過程中就曾獲得很多"優惠"，比如1992-1993年，經政府有關部門批準，中國人民銀行、中國農業銀行、中國建設銀行和中國工商銀行，分別對該組織提供了2000萬元的貼息貸款?！乖谌肆Y源方面，此類組織的專職人員招募、人員工資待遇基本上由組織自主決定。日?；顒右彩侨绱?，基本上沒有受到政府的干預，但組織需要向業務主管單位進行匯報。
在第三種對應模式中，社會組織類型是草根NGO 和各類非正式組織。與上述幾類組織相比，政府對草根NGO 和興趣組織基本上沒有過多干預。④「沒有過多干預僅是相對而言，但這不表明政府對這些組織沒有控制。只不過實施的是"底線"控制，這一底線就是政府的權威和社會的穩定。有的學者已經注意到政府的這一控制底線（Howell，2004：159）?！共莞鵑GO 往往注冊為企業，政府也只是把它們作為企業由工商部門進行管理。⑤「根據現行的《社會團體登記條例》，社會團體必須經業務主管單位同意方可在民政部門注冊登記。但事實上有資格作為主管單位的組織都不太情愿擔當管理責任，結果很多社會組織由于找不到業務主管單位無法注冊為社會團體，只能注冊為企業。比如，XX教育研究所先后同國家教委、全國婦聯、宋慶齡基金會、少年兒童發展基金會、兒童發展中心、中國殘疾人聯合會、北京市殘聯等機構進行商談，都沒有取得結果，最終按企業法人注冊。」與官辦NGO 相比，由于沒有業務主管單位的束縛，草根NGO 具有較大的自主性。⑥「目前，政府基本上是按照企業而不是按照社會團體對這些社會組織進行管理，但這些社會組織實際上開展的是社團的活動、發揮的是社團的功能，因此政府對這些社會組織的管理存在著漏洞。」對于那些非正式組織，政府并沒有要求它們到民政部門登記注冊，也沒有對它們實施直接的控制。對于此類組織，政府采取的控制策略，要么由所在單位代管（間接控制），①「"代管"主要表現在兩個方面：一是非正式組織需要在單位內部進行登記，另一就是單位對組織的活動進行積極支持。不僅單位內部的興趣組織存在著代管現象，社區內的興趣組織也存在代管現象。在訪談XX社區居委會時，據文體委員介紹，街道辦事處曾經下發過"關于加強社區民間組織管理"的辦法，要求居委會對社區內興趣組織的基本情況做出統計。統計的信息包括各個成員的姓名、性別、年齡、住址、是否退休、電話、負責人的基本情況等。由此可以看出，盡管政府沒有對非正式組織實施直接控制，但通過社區居委會或單位，政府對非正式興趣組織實施了間接控制?！?BR>
要么放任自流、不予控制。很顯然，與上述各類組織相比，政府對此類組織的控制是較弱的。
在第四種對應模式中，社會組織類型是宗教組織。在組織成立方面，政府對宗教組織采取了限制措施。新成立的基督教會必須經過政府審批，并納入政府認可的"三自教會"系統。對于教會的活動，政府設立了宗教事務管理局進行專職管理。在治理結構方面，教會的重大活動事先須經有關部門審批；教會的主要負責人由政府指定，并與政府保持良好的關系，有的還被納入了政協系列。
政府對教會的資源獲取特別是接收海外捐贈，有著嚴格規定；人力資源方面，教會專職人員的編制、工資待遇基本上由教會自主決定，但需要在政府有關部門備案；教會的日?；顒踊旧献灾鏖_展，但聚會時間、聚會地點、聚會內容等事先都要經過審批。
在第五種對應模式中，社會組織類型是政治反對組織。政府對待組織成立的態度是禁止。秘密成立的，一經發現立即取締。政府的安全部門負責對此類組織進行管理。該類組織在重大決策、主要負責人的任命、資源獲得、日常活動等方面具有高度的自主性。與其他各種社會組織相比，政府對待政治反對組織的控制策略是獨特而嚴厲的。
上述對應分析的結果顯示：對具有不同挑戰能力的社會組織，政府采取了不同的控制策略。比如，對工會和社區居委會組織（具有較強的潛在挑戰能力），政府的策略是將其作為"準政府組織"；對宗教組織（具有較強的潛在挑戰能力），政府的策略是限制發展；對協會、商會和官辦NGO （潛在挑戰能力較弱），政府的策略是鼓勵和支持；對草根NGO 和非正式組織（潛在挑戰能力很弱），政府的態度是不加干預；而對政治反對組織（表現出公開的現實挑戰），政府的策略則是禁止和取締。在此前提下，政府會根據社會組織提供的公共物品，實施不同的控制策略。
比如，對于協會、商會、官辦NGO 等社會組織，政府對其采取鼓勵和支持的策略，因為這些組織所提供的公共物品是政府所急需的；對那些所提供公共物品并不是政府所急需的社會組織，政府對其或采取控制策略限制其發展、或是采取放任政策。①「如果社會組織具有很強的潛在挑戰能力，并且提供的公共物品并不是當前政府急需的，政府將對之采取限制發展的控制策略；如果社會組織的潛在挑戰能力很弱，并且所提供的公共物品并非當前政府所急需的，政府基本上是采取放任不管的控制策略。」也就是說，政府確實是根據社會組織的挑戰能力和提供的公共物品，對不同的社會組織采取了不同的控制策略。所以，我們的假設得到了經驗資料的支持。
四、作為一種理想類型的國家與社會關系
對經驗資料的分析表明，在改革的過程中，伴隨著政治控制的放松以及經濟領域的市場化改革，社會領域中出現了多元化的利益需求，涌現出大量的社會組織。面對如此眾多的社會組織，原有的國家支配社會的模式逐漸瓦解，取而代之的是一套新的國家支配體制——分類控制體系。在這種新的國家與社會關系中，"國家控制社會"是其根本的特征。當然國家的控制并不僵化，需要嚴格控制的就嚴格控制，需要放松控制的就放松控制，不需要控制的就放任自流。在新的控制體系中，實施什么樣的控制策略和控制強度，取決于政府的利益需求以及被控制對象的挑戰能力和社會功能。實際上，這是一套國家利用"非政府方式"，在新的經濟環境中，對社會實行全面控制的新體制。
"分類控制體系"，不但更為準確地描述了當前中國大陸國家與社會關系的本質特征，而且確立了一種全新的國家與社會關系的"理想類型".②「這里的"理想類型"是在馬克斯·韋伯的意義上使用的?！雇ㄟ^與其他幾種主要的國家與社會關系類型進行比較，可以明了這種"新類型"的特征。此處，我們把"市民社會模式"、"法團主義模式"、"市民社會反抗國家模式"、"總體主義模式"確定為比較的對象。
盡管對于市民社會的界定還存在種種爭議，但一般的看法認為，市民社會是國家控制之外的社會、經濟和倫理秩序（鄧正來主編，1992：126）。市民社會強調自由結社、社會組織的多元競爭、獨立于國家之外的社會領域。在國家與社會的權力分配格局中，社會占據主導地位。
與此相比，在分類控制體系下，人們的結社權利受到一定的限制，不同的群體擁有不同的結社權利。社會組織并非完全出于自愿結社，也并非完全獨立于國家之外，不同的社會組織與政府保持著不同程度的聯系。①「正是因此，一些市民社會的提倡者在分析中國時不得不對這一概念進行調整，提出"準市民社會"、"國家領導的市民社會"等概念，并且認為中國的市民社會仍然處于"初生的"（nascent ）、"萌芽的"（embryonic ）、"正在浮現的"（emerging）階段（Dickson ，2003：18）?！狗诸惪刂企w系對應的是權威主義政體。在國家與社會的權力格局中，國家占據主導地位。
與分類控制體系相比，在法團主義模式下，公民享有更為充分的自由結社權利，社會組織也擁有更大的自主性。與市民社會不同，法團主義不是強調獨立于國家之外的社會領域，而是強調國家與社會領域之間的溝通與合作。法團主義不強調社會組織的多元競爭，而是強調功能性組織的壟斷性。這些壟斷性的社會組織，一方面代表組織成員與國家談判，另一方面，作為交換，壟斷性的社會組織也要向國家保證在成員中落實所達成的公共政策（鄧正來主編，1992：173-176）。在分類控制體系下，并非每一個利益部門都有一個壟斷性的社會組織，即便是有壟斷性的社會組織，該組織也未必獲得組織成員的認同。②「福斯特曾經指出，在今日中國，法團主義只具其形，而不具其實，因為大多壟斷性組織并不真正代表組織成員的利益，而更多的是代表政府的利益（Foster，2002：62-63）?！挂驗樵诜诸惪刂企w系下，人們這方面的權利受到一定限制，大多數的壟斷性組織并非基于自愿。而且，法團主義模式比分類控制體系具有更強的適應性，它可以與自由民主政體、權威主義政體，甚至是極權主義政體和睦相處。
市民社會反抗國家模式是對東歐社會主義國家轉型期國家與社會關系的概括，它對應的是正在崩潰的極權主義政體。在這種國家與社會關系中，盡管公民的結社權利在法律上受到一定限制，但實際上國家對公民的這種權利的限制是無效的。社會組織具有較強的自主性，并且與國家公開對抗，而國家在控制社會組織方面，則顯得心有余而力不足。而在分類控制模式下，國家對公民結社權利的限制及對社會的干預是有效的。社會組織一般不會與國家對抗，具有清醒的"底線意識".③「就我們所調查的組織而言，除反對組織之外的其他組織，都沒有從事政府反對的活動。
所有的調查對象都有強烈的"底線意識"，它們對自己的活動都采取了嚴格的自律。」市民社會反抗國家模式對應的是"崩潰中"的總體制度下的政體，而分類控制模式則具有"自我調整"的能力。
在分類控制體系中，在國家與社會的權力格局中，國家依然處于主導地位，依然控制著公共領域，壟斷著集體行動的各種資源。但這與以往的總體制度有著明顯的區別。在分類控制體系下，國家不再實行全面干預，允許有限的結社自由，大量的社會組織開始涌現，經濟領域和私人領域已經放開。在公共物品的提供上，政府不再完全包辦，而是開始利用社會組織提供一些公共物品，盡管社會組織所發揮的作用僅僅是"拾遺補缺".
居委會的各個委員經常到街道開會，"我們就怕開會，一開會就有工作。"每周二主任去街道開會的時候，總有很多街道部門的負責人布置工作，"要傳達工作的人排成隊"、"他們5分鐘就夠我們忙幾天".一個居委會委員要接受街道幾個部門的指導，"一人都對應上面的幾個口".」
在政府的上述控制下，工會和社區居委會事實上已經成為執行政府特定政策的"準政府組織".它們高度依附于政府機關，幾乎沒有什么自主性。④「基層工會和大院式的居委會不僅依附于政府，而且還依附于所在的單位，因為這些組織在負責人的任命、經費來源、人力資源等方面都高度依附所在的單位。因此，基層工會和大院式的居委會具有雙重依附性?！?BR>
在第二種對應模式中，社會組織類型是協會、商會和官辦NGO.對于這類組織，在成立控制方面，政府采取了鼓勵的態度。1989年，出臺了《外國商會管理暫行規定》以鼓勵海外商人來華投資；1999年，又發布了《關于加快培育和發展工商領域協會的若干意見（試行）》以鼓勵和支持協會的發展?！兑庖姟分赋觯?工商領域協會（包括工商領域行業協會、商會等社會中介組織）是社會主義市場經濟的重要組成部分。培育和發展工商領域協會是政府機構改革和深化國有企業改革的重要內容。"很顯然，政府對于協會的發展是積極支持的。⑤「YY商業協會本身就是政企分開、政府職能轉變的產物；ZB行業協會和WS投資協會也都是由政府和企業共同發起成立的。」不僅協會、商會的成立受到了政府的經濟支持，官辦NGO 的成立也得到了政府的積極支持。①「FP基金會的成立本身就是政府直接發起的，在其發展過程中，基金會與政府的關系一直比較密切，按照一位政府官員的說法就是："黨中央、國務院領導同志對基金會的工作始終非常關注和支持。無論是對確定領導機構的人選，還是基金會發展中出現問題的處理，包括審計，每次領導同志都有明確的指示".參見："國務委員陳俊生在FP基金會第三屆理事會議上的講話"，1996年9月9日?！?BR>
在業務管理部門的設置上，政府沒有指定專職的部門對組織的業務活動進行管理，業務主管單位是社會組織和有關部門協商的結果。
在組織的重大決策、負責人的任命方面，此類組織具有不同程度的自主性。②「所調查的4個組織中，ZB行業協會和WS投資協會在治理結構方面的自主性相對較大。
YY商業協會在人事任命方面較多地依附于"會長單位".而FP基金會的主要負責人則更多是由政府指定的?！乖谫Y源獲取方面，這類組織不僅沒有受到政府的限制，而且還得到了政府的積極支持。③「FP基金會在發展過程中就曾獲得很多"優惠"，比如1992-1993年，經政府有關部門批準，中國人民銀行、中國農業銀行、中國建設銀行和中國工商銀行，分別對該組織提供了2000萬元的貼息貸款?！乖谌肆Y源方面，此類組織的專職人員招募、人員工資待遇基本上由組織自主決定。日?；顒右彩侨绱?，基本上沒有受到政府的干預，但組織需要向業務主管單位進行匯報。
在第三種對應模式中，社會組織類型是草根NGO 和各類非正式組織。與上述幾類組織相比，政府對草根NGO 和興趣組織基本上沒有過多干預。④「沒有過多干預僅是相對而言，但這不表明政府對這些組織沒有控制。只不過實施的是"底線"控制，這一底線就是政府的權威和社會的穩定。有的學者已經注意到政府的這一控制底線（Howell，2004：159）?！共莞鵑GO 往往注冊為企業，政府也只是把它們作為企業由工商部門進行管理。⑤「根據現行的《社會團體登記條例》，社會團體必須經業務主管單位同意方可在民政部門注冊登記。但事實上有資格作為主管單位的組織都不太情愿擔當管理責任，結果很多社會組織由于找不到業務主管單位無法注冊為社會團體，只能注冊為企業。比如，XX教育研究所先后同國家教委、全國婦聯、宋慶齡基金會、少年兒童發展基金會、兒童發展中心、中國殘疾人聯合會、北京市殘聯等機構進行商談，都沒有取得結果，最終按企業法人注冊。」與官辦NGO 相比，由于沒有業務主管單位的束縛，草根NGO 具有較大的自主性。⑥「目前，政府基本上是按照企業而不是按照社會團體對這些社會組織進行管理，但這些社會組織實際上開展的是社團的活動、發揮的是社團的功能，因此政府對這些社會組織的管理存在著漏洞。」對于那些非正式組織，政府并沒有要求它們到民政部門登記注冊，也沒有對它們實施直接的控制。對于此類組織，政府采取的控制策略，要么由所在單位代管（間接控制），①「"代管"主要表現在兩個方面：一是非正式組織需要在單位內部進行登記，另一就是單位對組織的活動進行積極支持。不僅單位內部的興趣組織存在著代管現象，社區內的興趣組織也存在代管現象。在訪談XX社區居委會時，據文體委員介紹，街道辦事處曾經下發過"關于加強社區民間組織管理"的辦法，要求居委會對社區內興趣組織的基本情況做出統計。統計的信息包括各個成員的姓名、性別、年齡、住址、是否退休、電話、負責人的基本情況等。由此可以看出，盡管政府沒有對非正式組織實施直接控制，但通過社區居委會或單位，政府對非正式興趣組織實施了間接控制?！?BR>
要么放任自流、不予控制。很顯然，與上述各類組織相比，政府對此類組織的控制是較弱的。
在第四種對應模式中，社會組織類型是宗教組織。在組織成立方面，政府對宗教組織采取了限制措施。新成立的基督教會必須經過政府審批，并納入政府認可的"三自教會"系統。對于教會的活動，政府設立了宗教事務管理局進行專職管理。在治理結構方面，教會的重大活動事先須經有關部門審批；教會的主要負責人由政府指定，并與政府保持良好的關系，有的還被納入了政協系列。
政府對教會的資源獲取特別是接收海外捐贈，有著嚴格規定；人力資源方面，教會專職人員的編制、工資待遇基本上由教會自主決定，但需要在政府有關部門備案；教會的日?；顒踊旧献灾鏖_展，但聚會時間、聚會地點、聚會內容等事先都要經過審批。
在第五種對應模式中，社會組織類型是政治反對組織。政府對待組織成立的態度是禁止。秘密成立的，一經發現立即取締。政府的安全部門負責對此類組織進行管理。該類組織在重大決策、主要負責人的任命、資源獲得、日常活動等方面具有高度的自主性。與其他各種社會組織相比，政府對待政治反對組織的控制策略是獨特而嚴厲的。
上述對應分析的結果顯示：對具有不同挑戰能力的社會組織，政府采取了不同的控制策略。比如，對工會和社區居委會組織（具有較強的潛在挑戰能力），政府的策略是將其作為"準政府組織"；對宗教組織（具有較強的潛在挑戰能力），政府的策略是限制發展；對協會、商會和官辦NGO （潛在挑戰能力較弱），政府的策略是鼓勵和支持；對草根NGO 和非正式組織（潛在挑戰能力很弱），政府的態度是不加干預；而對政治反對組織（表現出公開的現實挑戰），政府的策略則是禁止和取締。在此前提下，政府會根據社會組織提供的公共物品，實施不同的控制策略。
比如，對于協會、商會、官辦NGO 等社會組織，政府對其采取鼓勵和支持的策略，因為這些組織所提供的公共物品是政府所急需的；對那些所提供公共物品并不是政府所急需的社會組織，政府對其或采取控制策略限制其發展、或是采取放任政策。①「如果社會組織具有很強的潛在挑戰能力，并且提供的公共物品并不是當前政府急需的，政府將對之采取限制發展的控制策略；如果社會組織的潛在挑戰能力很弱，并且所提供的公共物品并非當前政府所急需的，政府基本上是采取放任不管的控制策略。」也就是說，政府確實是根據社會組織的挑戰能力和提供的公共物品，對不同的社會組織采取了不同的控制策略。所以，我們的假設得到了經驗資料的支持。
四、作為一種理想類型的國家與社會關系
對經驗資料的分析表明，在改革的過程中，伴隨著政治控制的放松以及經濟領域的市場化改革，社會領域中出現了多元化的利益需求，涌現出大量的社會組織。面對如此眾多的社會組織，原有的國家支配社會的模式逐漸瓦解，取而代之的是一套新的國家支配體制——分類控制體系。在這種新的國家與社會關系中，"國家控制社會"是其根本的特征。當然國家的控制并不僵化，需要嚴格控制的就嚴格控制，需要放松控制的就放松控制，不需要控制的就放任自流。在新的控制體系中，實施什么樣的控制策略和控制強度，取決于政府的利益需求以及被控制對象的挑戰能力和社會功能。實際上，這是一套國家利用"非政府方式"，在新的經濟環境中，對社會實行全面控制的新體制。
"分類控制體系"，不但更為準確地描述了當前中國大陸國家與社會關系的本質特征，而且確立了一種全新的國家與社會關系的"理想類型".②「這里的"理想類型"是在馬克斯·韋伯的意義上使用的?！雇ㄟ^與其他幾種主要的國家與社會關系類型進行比較，可以明了這種"新類型"的特征。此處，我們把"市民社會模式"、"法團主義模式"、"市民社會反抗國家模式"、"總體主義模式"確定為比較的對象。
盡管對于市民社會的界定還存在種種爭議，但一般的看法認為，市民社會是國家控制之外的社會、經濟和倫理秩序（鄧正來主編，1992：126）。市民社會強調自由結社、社會組織的多元競爭、獨立于國家之外的社會領域。在國家與社會的權力分配格局中，社會占據主導地位。
與此相比，在分類控制體系下，人們的結社權利受到一定的限制，不同的群體擁有不同的結社權利。社會組織并非完全出于自愿結社，也并非完全獨立于國家之外，不同的社會組織與政府保持著不同程度的聯系。①「正是因此，一些市民社會的提倡者在分析中國時不得不對這一概念進行調整，提出"準市民社會"、"國家領導的市民社會"等概念，并且認為中國的市民社會仍然處于"初生的"（nascent ）、"萌芽的"（embryonic ）、"正在浮現的"（emerging）階段（Dickson ，2003：18）?！狗诸惪刂企w系對應的是權威主義政體。在國家與社會的權力格局中，國家占據主導地位。
與分類控制體系相比，在法團主義模式下，公民享有更為充分的自由結社權利，社會組織也擁有更大的自主性。與市民社會不同，法團主義不是強調獨立于國家之外的社會領域，而是強調國家與社會領域之間的溝通與合作。法團主義不強調社會組織的多元競爭，而是強調功能性組織的壟斷性。這些壟斷性的社會組織，一方面代表組織成員與國家談判，另一方面，作為交換，壟斷性的社會組織也要向國家保證在成員中落實所達成的公共政策（鄧正來主編，1992：173-176）。在分類控制體系下，并非每一個利益部門都有一個壟斷性的社會組織，即便是有壟斷性的社會組織，該組織也未必獲得組織成員的認同。②「福斯特曾經指出，在今日中國，法團主義只具其形，而不具其實，因為大多壟斷性組織并不真正代表組織成員的利益，而更多的是代表政府的利益（Foster，2002：62-63）?！挂驗樵诜诸惪刂企w系下，人們這方面的權利受到一定限制，大多數的壟斷性組織并非基于自愿。而且，法團主義模式比分類控制體系具有更強的適應性，它可以與自由民主政體、權威主義政體，甚至是極權主義政體和睦相處。
市民社會反抗國家模式是對東歐社會主義國家轉型期國家與社會關系的概括，它對應的是正在崩潰的極權主義政體。在這種國家與社會關系中，盡管公民的結社權利在法律上受到一定限制，但實際上國家對公民的這種權利的限制是無效的。社會組織具有較強的自主性，并且與國家公開對抗，而國家在控制社會組織方面，則顯得心有余而力不足。而在分類控制模式下，國家對公民結社權利的限制及對社會的干預是有效的。社會組織一般不會與國家對抗，具有清醒的"底線意識".③「就我們所調查的組織而言，除反對組織之外的其他組織，都沒有從事政府反對的活動。
所有的調查對象都有強烈的"底線意識"，它們對自己的活動都采取了嚴格的自律。」市民社會反抗國家模式對應的是"崩潰中"的總體制度下的政體，而分類控制模式則具有"自我調整"的能力。
在分類控制體系中，在國家與社會的權力格局中，國家依然處于主導地位，依然控制著公共領域，壟斷著集體行動的各種資源。但這與以往的總體制度有著明顯的區別。在分類控制體系下，國家不再實行全面干預，允許有限的結社自由，大量的社會組織開始涌現，經濟領域和私人領域已經放開。在公共物品的提供上，政府不再完全包辦，而是開始利用社會組織提供一些公共物品，盡管社會組織所發揮的作用僅僅是"拾遺補缺".
通過上述對比可以看出，分類控制體系不同于改革前的總體制度模式，不同于出現在東歐的市民社會反抗國家模式，更不同于來自西方世界的法團主義模式和市民社會模式，而是一種新型的國家與社會關系模式。
分類控制體系形成于20世紀90年代的中國大陸。經過20多年的市場化改革，市場取代計劃成為主導性的資源配置方式，總體體制也隨之讓位于權威主義體制。國家不再全面控制經濟活動，也不再干預公民的個人和家庭生活，但仍然控制著"政治領域"和"公共領域".分類控制體系就是國家控制公共領域的基本策略和組織系統。在這一體系中，國家允許公民享有有限的結社自由，允許某些類型的社會組織存在，但不允許它們完全獨立于國家之外，更不允許它們挑戰自己的權威。同時，國家也有意識地利用各種社會組織提供公物品的能力，使其發揮"拾遺補缺"的作用。1978年以來中國大陸的經驗表明，通過建立分類控制體系，政府有效地控制了社會組織化進程。當然，二十幾年的時間太短，還無法據此預測，社會領域的進一步組織化將給我們帶來什么樣的后果。同樣，我們也無法預測，分類控制體系究竟是一種過渡性安排，還是一種具有持久生命力的終極性體制。也許，只有時間能夠告訴我們答案。
參考文獻：
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White ，Gordon 1993，"Prospects for Civil Society in China ：A Case Studyof Xiaoshan City."The Australian Journal of Chinese Affairs 29.
White ，Gordon ，Jude Howell &Xiaoyuan Shang 1996，In Search of Civil Society：Market Reform and Social Change in Contemporary China.New York：Oxford UniversityPress.
作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院（康曉光）
中國科學院生態環境研究中心（韓恒）
分類控制體系形成于20世紀90年代的中國大陸。經過20多年的市場化改革，市場取代計劃成為主導性的資源配置方式，總體體制也隨之讓位于權威主義體制。國家不再全面控制經濟活動，也不再干預公民的個人和家庭生活，但仍然控制著"政治領域"和"公共領域".分類控制體系就是國家控制公共領域的基本策略和組織系統。在這一體系中，國家允許公民享有有限的結社自由，允許某些類型的社會組織存在，但不允許它們完全獨立于國家之外，更不允許它們挑戰自己的權威。同時，國家也有意識地利用各種社會組織提供公物品的能力，使其發揮"拾遺補缺"的作用。1978年以來中國大陸的經驗表明，通過建立分類控制體系，政府有效地控制了社會組織化進程。當然，二十幾年的時間太短，還無法據此預測，社會領域的進一步組織化將給我們帶來什么樣的后果。同樣，我們也無法預測，分類控制體系究竟是一種過渡性安排，還是一種具有持久生命力的終極性體制。也許，只有時間能夠告訴我們答案。
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作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院（康曉光）
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