這幾天來，在網上，接連讀到兩條消息。一條是來自于《今日早報》的《以房價定地價讓利百姓　寧波推出“限價商品房”》，說的是，政府通過限定地價讓利百姓，限定商品房價格，不僅讓更多市民及時住上了新房，更重要的是，它在一定程度上直接勒住了寧波飛漲的房價，影響了寧波樓市的走向，最終使連續三年領跑全國的寧波房價，最終實現了“軟著陸”。另一條是來自于《中國房地產報》的《國土資源部封堵監管漏洞 嚴卡出讓土地最低價》，說的是，國土資源部正在抓緊督促各地制定協議出讓土地最低價格標準，強化對協議出讓土地的監管，禁止非法壓低地價招商引資，以封堵土地監管漏洞。

　　國土資源部督促各地制定協議出讓土地最低價格標準，自然是意在提高土地價格。而寧波市確定“限價商品房”的銷售價格，然后以房價來確定地價，恰恰是反其道而行之，限定房價的目的在于降低地價。這兩種做法，一是意在提高地價，一是意在降低地價，從表面上看自然是完全相反的，但從本質講卻是完全一致的，那就是對土地有償使用二元政策的一種“警惕”，而這種“警惕”在當前是十分必要的，因為這種在許多地方存在已久的土地有償使用的二元政策，即對工業用地采取“壓低地價”的“協議出讓”，而對住宅用地實行“價高者得”的“土地招拍掛”，已經直接危害到我國的國計民生。

　　地改和房改的前世今生

　　對土地使用制度改革，即地改，大體上有所了解的人都知道，改革開放后，我國地改有兩個歷史性的標志點：一個是國務院第55號令的出臺，解決了土地的商品化問題；另一個是國土資源部第11號令的發布，解決了土地的市場化問題。

　　1990年，國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院第55號令），使城鎮國有土地的所有權和經營權相分離，土地使用從過去的三無（無償劃撥、無期限使用和無流通）變為三有（有償、有期限和可流通），這項改革在本質上使土地使用權成為一種商品，解決了地產商品化問題。

　　2002年，國土資源部發布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部第11號令），目的是規范國有土地使用權出讓行為，優化土地資源配置，建立公開、公平、公正的土地使用制度，這在本質上解決的是土地的市場化問題。

　　土地市場是房地產的源頭市場，與地改相應的，是我國城鎮住房制度的改革，即房改。我國城鎮住房制度改革，目的是改變過去福利分房的體制，實現住房的商品化和社會化，以改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。我國房改有三個重要的標志點，分別是：國發[1994]43號文件提出的，全面實施“安居工程”；國發[1998]23號文件提出的，要建立“以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系”；國發[2003]18號文件指出的，要“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”。

　　1994年7月，國務院于下發了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發[1994]43號），提出為使人民安居樂業，使社會穩定繁榮，實施國家安居工程。1995年1月，國務院住房制度改革領導小組及有關單位擬定的《國家安居工程實施方案》出臺。國家從1995年開始實施安居工程，目的在于解決中低收入中無房戶和住房困難戶的住房問題，順利推動住宅的商品化進程，經濟適用房建設是安居工程的繼續和發展。

　　1998年7月，國務院發布了《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發[1998]23號）。國發[1998]23號文指出，深化城鎮住房制度改革的重點之一是建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。

　　2003年8月，國務院發布了《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發[2003]18號），國發[2003]18號文在“完善供應政策，調整供應結構”一節中指出，各地要根據城鎮住房制度改革進程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應政策，調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房；同時，根據當地情況，合理確定經濟適用住房和廉租住房供應對象的具體收入線標準和范圍，并做好其住房供應保障工作。

　　土地有償使用二元政策的由來

　　“國發[1998]23號”文件中明確規定，對于“經濟適用住房(安居工程)”，“要采取有效措施，取消各種不合理收費，特別是降低征地和拆遷補償費，切實降低經濟適用住房建設成本，使經濟適用住房價格與中低收入家庭的承受能力相適應，促進居民購買住房。”

　　而“國發[2003]18號”文件明確規定，“對普通商品住房建設，要調控土地供應，控制土地價格，清理并逐步減少建設和消費的行政事業性收費項目，多渠道降低建設成本，努力使住房價格與大多數居民家庭的住房支付能力相適應。”
由“國發[1998]23號”、“國發[2003]18號”這兩只文件，我們可以清楚看出，“經濟適用住房(安居工程)”和“普通商品住房”用地的價格，屬于“控制的對象”，明顯不屬于“土地招拍掛”的對象，因為“土地招拍掛”最本質的特點是“價高者得”。

　　由此亦可知道，《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部第11號令）規定的必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓的“商品住宅用地”，對應的其實應當是《中華人民共和國城市房地產管理　法》中的“豪華住宅用地”和“國發[2003]18號”文件中“高檔商品住房”。

　　但是遺憾的是，2004年3月由監察部和國土資源部共同發出的《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》（監察部國土資發[2004]71號），對“必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”的“商品住宅”，并沒有按國發[2003]18號文件規定，要求“各地要根據實際情況，合理確定高檔商品住房和普通商品住房的劃分標準”，也沒有要求各地對“高檔商品住房”和“普通商品住房”應實行不同的供地方式——

　　即對提供給高收入者的“高檔商品住房”要實行嚴格的“價高者得”的“土地招拍掛”，以“控制高檔商品房建設”；而對提供給大多數居民家庭的“普通商品住房”，應“調控土地供應，控制土地價格”，多渠道降低建設成本，努力使住房價格與大多數居民家庭的住房支付能力相適應。

　　由于“監察部國土資發[2004]71號”文件對“高檔商品住房”和“普通商品住房”沒有加以具體的明確區分，再加許多地方政府出于“經營城市”的需求，熱衷于“以地生財”，最終的結果是，許多地方或有意或無意地模糊了“普通商品住房”與“高檔商品住房”（“豪華住宅用地”）的區別，對“普通商品住房”也一律實行起了“價高者得”的“土地招拍掛”供地方式。

　　而對于工業用地出讓，由于并沒有強制規定必須進行“招拍掛”的供地方式，不少地方出于對GDP單純的追求，為了招商引資的需要，在實際操作中，對工業用地普遍采取了協議出讓的方式。而且，在招商引資中，由于許多地區都只著眼于本地經濟的發展和政績的體現，各地招商引資的力度越來越大，惡性競爭愈演愈烈，反映在土地層面上，就是一些地方政府往往拼命壓低地價，甚至出現了零地價的招商引資。

　　根據《中華人民共和國土地管理法》規定，除了“國家機關用地和軍事用地，城市基礎設施用地和公益事業用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，法律、行政法規規定的其他用地”這四類用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得外，其他建設單位使用國有土地，都應當以出讓等有償使用方式取得。

　　而大家知道，除去可以劃撥方式取得土地使用權的這四類用地外，在應當以出讓等有償使用方式取得的建設用地中，占大頭的是工業用地和住宅用地。而由前面的分析，我們已經知道，在許多地方，工業用地是采取“壓低地價”的“協議出讓”方式供地的，而商品住宅用地則是采用“價高者得”的“招拍掛”供地方式。因此，雖然在法律上講，對工業用地和商品住宅用地實行的都是有償使用，但是其有償供地的方式，卻是截然相反的。一個“往低壓”的“協議出讓”，一個“往高抬”的“招拍掛”，土地有償使用的二元政策就由此而來了。

　　“招拍掛”終成掠奪民財的利器

　　“國發[1998]23號”文件規定，要“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系”，即其目標群體為“中等＋低收入家庭”，大約占全社會家庭總數的70%。當時建設部也曾明文規定要求各地住宅建設70%至80%應建經濟適用房，銷售給中低收入家庭。如北京就規定為年收入６萬元以下家庭。當年，業內普遍認為，1999年上半年，北京的商品房價格急降近1000元，就是托了經濟適用房的福。

　　雖然，此后，經濟適用房政策作了調整，“國發[2003]18號”文件重新明確“經濟適用住房是具有保障性質的政策性商品住房”，即其目標群體被明確為“中等偏下＋低收入家庭”，大約只占到全社會家庭總數30%的群體。但是，“國發[2003]18號”文件在“完善住房供應政策”中，明確指出，“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”，也就是說“多數家庭購買或承租普通商品住房”這是一個需要逐步實現的過程。

　　但是，真如有人所言：經濟適用房少了，房價發燒高漲，普通百姓受不了；經濟適用房多了，房價感冒低溫，房地產開發商受不了。經濟適用房在一開始就遭到了一些房地產開發商們的激烈反對，而且與那些房地產開發商們持同一立場的，還有那些熱衷于“經營城市”中“以地生財”的地方政府領導們。

　　于是，在資本（房地產開發商追逐利潤）與權力（地方政府樂意于在“經營城市”中“以地生財”）相結合的恣意橫行中，這“以經濟適用住房為主的住房供應體系”到“以普通商品住房為主的住房供應體系”并不是一個逐步實現的過程，而是一個“大躍進”的過程。

　　2004年1至10月份，全國商品住宅中經濟適用房所占比重，由2003年同期的6.1%下降到5.0%。而且，在房地產新政后，在國務院明確提出要“加大住房供應結構調整的力度，在控制非住房和高價位商品住宅的基礎上，著力增加普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房供給，提高其在市場供應中的比例”的情況下，今年1至10月份，在房地產開發投資和商品住宅投資都有較快增長的同時，經濟適用住房非但沒有增加，相反卻依然在繼續下降，經濟適用住房投資下降11.1%。

　　經濟適用房所占比重下降速度是如此劇烈，“國發[1998]23號”、“國發[2003]18號”文件規定的，旨在“保障城鎮最低收入家庭基本住房需求”的廉租房，由于需要實行的是劃撥用地，不但不能“以地生財”，而且還是“虧本的買賣”，在那些熱衷于“經營城市”中“以地生財”的地方政府領導手下，自然也就更加少得可憐。更有甚者，在一些城市，經濟適用房、廉租房，已經是好幾年沒有建造過了。

　　在這種情況下，在這些城市，住宅用地獲取的唯一途徑，就幾乎都是“土地招拍掛”的供地方式了。

 　　“土地招拍掛”最本質的特點是“價高者得”，而要想實現“價高者得”的目的，其前提自然是要實行一個口子（壟斷性）的“非飽和供地”，因為只有實行一個口子（壟斷性）的“非飽和供地”，才會引來多家企業的競爭，最終實現“價高者得”。

　　土地“價高者得”的競價機制，對于在一定程度上減少土地尋租現象，毫無疑問是有利的。但是，大家知道，壟斷性市場需要的是價格管制，而“非飽和供地”、“價高者得”的“土地招拍掛”恰恰是反其道而行之。在這種情況下，如果沒有其他相應的配套政策措施予以化解，最終的結果，必然是形成“壟斷”的富含“泡沫”的土地價格。

　　這關鍵在于，在商品交易市場上，一般而言，交易價格都是短期內取決于供需，長期內最終取決于成本的。房地產開發商之所以敢于不惜血本拿土地，一個很重要的原因就在于此，他們相信隨著地價的步步攀升，今后房價總體趨勢也是會步步抬升的。

　　當然，另外還有個很重要的原因，那就是，土地是房地產開發的基礎，如果某個開發商拿不到土地，則意味著他最終的結局就只能是“坐以待斃”——在房地產市場激烈的競爭中被淘汰出局。在這種情況下，即使土地成本超出開發商開發成本的預算，開發商們在毫無退路的情況下，“困獸尤斗”，他們依然得搏一搏，將“寶”壓在未來房價的上漲上。

　　正是由于以上這兩個原因，一旦當土地價格富含“泡沫”了，一般而言，這種泡沫自然也就會傳導到房價上。如果再在此基礎上，地方政府大肆鼓吹當地房價必將繼續上漲，并對炒房等行為加以變相鼓勵，或利用“大拆大建”等方式，制造出人為的剛性需求，甚至如媒體曾經披露的，邀請開發商來故意托市，甚至自己直接赤膊上陣進行托市，那么，此時，這種“泡沫”在傳導過程中，自然就會更加成倍地放大。而被放大的房價“泡沫”，反過來又會刺激開發商看好房地產市場的預期，促進地價“泡沫”的再次膨脹。如此循環往復，房價“泡沫”和地價“泡沫”最終越吹越大。由于銀行是房地產最主要的資金提供者，這種情況如不及時制止，則房地產的“泡沫”風險，很有可能演變成金融風險。

　　雖然，導致房價迅猛上漲的原因很多也很復雜，實事求是地講，并不只是“土地招拍掛”一個因素所起的作用，只是限于篇幅的原因，我們在這里不作全面展開。但是，從房地產市場的源頭市場，即土地市場角度來看，有一點則幾乎可以肯定，那就是，全國房地產價格2002年后的猛漲，與“土地招拍掛”的開始實施，以及2004年后的暴漲，與“土地招拍掛”8.31大限后的嚴格實施，并非只是一種時間上的簡單巧合。

　　由于經濟適用房所占比重，前幾年就已經不足10%，最近更是不到5%，而廉租房所占的比例，更是少得可憐。更何況，住進經濟適用房的，有時往往還是開奔馳、寶馬者。因此，在“泡沫”未破滅前，最終為這虛高的房價買單者，自然是最廣大的普通民眾。

　　這主要是因為，同教育、醫療等必需品一樣，住房也是一種生活必需品，而且由于住房位置的固定性和不可替代性，住房還是一種缺乏價格彈性的商品。因此，廣大民眾雖然對虛高的房價，有著太多的怨言和仇視，但是，如果他們沒有對生活絕望透頂，如果他們還想繼續體面地生存下去，那么，即便房價早己脫離了他們正常的購買能力，他們也不得不以掏光父母養老積蓄、以透支自己未來的方式，去承受他們實在不堪承受的房價。“按揭那是按時去銀行還款而家里揭不開鍋來”，“按揭那是將你按在地上從你身上揭下一層皮來”……，從這些話語中，透露出的，不正是那些房價虛高城市普通民眾的辛酸和血汗？

　　從這個意義上講，在這些城市，不分“普通商品住房”與“高檔商品住房”而一律實行的“土地招拍掛”供地政策，最終實際上已演變為掠奪民財的利器。

　　二元政策成為國民財富流失的搬運器

　　工業用地采取“往低壓”的“協議出讓”，而住宅用地等采用“往高抬”的“招拍掛”，這種由于土地有償出讓方式不同，所導致的差價會有多大呢？數額又有多大呢？

　　國土資源部最近提供的一組數據很能說明這一問題。據國土資源部統計，1999—2004年，全國共出讓土地60多萬公頃，收取土地出讓收入15000多億，到2004年，累計已有115萬公頃國有土地實現了有償使用，占國有建設用地（700萬公頃）的16.5%。其中，2004年，全國招標拍賣掛牌出讓的面積達到5.24萬公頃，與1992年相比，招標拍賣掛牌出讓面積占同期出讓總面積的比例由不足1%上升到29.2%，招標拍賣掛牌出讓金額占同期出讓金總額的比例從不足1%上升到55.35%。

　　“招拍掛”出讓面積占同期出讓總面積的29.2%，而“招拍掛”出讓金額卻占到了同期出讓金總額的55.35%。我們經簡單的數學運算，就可知道，“招拍掛”平均單位面積的土地價格是“協議出讓”平均單位面積的土地價格的3倍多！單價就相差這么大，那么總額呢？我們再深入一步，應該是不難算出的。

　　這種工業用地與住宅用地出讓方式的二元政策，所導致的后果是嚴重的。由于工業用地獲得的低成本性，一方面，往往會造成低水平的重復投資建設，粗放型經濟增長方式進一步發展，投資隨時有可能反彈；另一方面，容易造成工業用地被長期圈占、撂荒閑置，坐等發土地增值財的現象；同時，也極易滋生土地腐敗，出現以工業用地的名義申請用地，暗地里搞的卻是房地產開發的現象。這些問題雖然很嚴重，但是，更嚴重的是，這種土地供應的二元政策還會導致國民財富的大量流失。

　　“吃飯靠財政，建設靠土地”，這是許多地方，尤其是那些房地產熱點城市的真實寫照。我們前面已經說過，由于各地招商引資惡性競爭的愈演愈烈，許多地方對工業用地實行的，往往是虧本的超低地價，甚至是零地價的供地政策。這種虧本的、甚至是零地價的，招商引資供地“虧空”所需的資金從何而來？就是從“經營城市”、“以地生財”中而來；而這“經營城市”、“以地生財”的核心內容，就是從“往高抬”的“土地招拍掛”中，收取源源不斷的土地出讓金。

　　而據國土資源部第11號令《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，經營性用地是指商業、旅游、娛樂和商品住宅等。這其中，大家知道，用地數量占大頭的主要是商品住宅，這就是說，這種招商引資的供地“虧空”所需的資金，其實主要就是直接掏自于老百姓的口袋。

　　而眾所周知的一個事實是，在招商引資中，對外資企業，尤其是所謂的世界幾百強企業，一些地政府所給予的優惠力度往往是最大的，虧本的超低地價、甚至是零地價的供地方式，有些就是專門為它們而設立的（這也是民企普遍出現“外資化”的重要原因之一，當然，另外還有稅收等其他方面的原因）。在這種情況下，土地有償使用的二元政策，實際上是起到了將我國老百姓口袋中的“錢”直接搬運到外資企業腰包里去的“搬運器”的作用。

　　當然，并不是所有“往低壓”的“協議出讓”的工業用地，都是出讓給外資企業的，但是，土地有償使用的二元政策，同樣會起到的“搬運器”的作用，只是這種作用，沒有上面所說的那樣直接和明顯罷了，而往往是表現得隱晦多了，以至長期以來，有許多人甚至更本沒有覺察到。

　　國家發改委主任馬凱總結現階段中國經濟增長方式存在的主要問題是“高投入、高消耗、高排放、不協調、難循環、低效率。”應當說，這個總結是一針見血，實事就是的。其實，許多地方為了單純追求GDP的數量增長，采取工業用地“往低壓”的“協議出讓”方式，所進行的招商引資，其本質“拼”的就是不計成本、不計效率的“高消耗”，透支的就是我國的土地資源。而且，更令人警惕的是，由前面的分析，我們已經知道，為這種透支買單的，恰恰是我國最廣大的普通民眾。

　　中國社科院劉建昌博士提供的數據表明，中國許多大城市的居民家庭債務比率已經接近或者超過100％，在2003年，上海的家庭負債比例達到155%，北京為122%，已經迅速超越美國同期115%的水平。而大城市的家庭高負債的罪魁禍首，主要就是高房價。

　　現在，在那些房地產熱點城市，房價收入比早已經超過12：1，二代人六口人（小倆夫妻再加男、女雙方的父母親）買一套住房，已成普遍的現象。一般的方式通常是由男、女雙方的父母為小倆夫妻付首付和裝修，而由小倆夫妻自己承擔住房的按揭貸款。而且，這種二代人、六口人能夠買得起一套住房的，往往還算是條件比較好的。

　　上海團市委2005年4月編寫的《上海青年調查報告》披露：住房問題已經上升為上海青年心目中最為關心的問題。而其他諸如就業，社會治安等歷年排名靠前的問題都已退居其后。對于那些尚未購房的青年來說，尤其是對于那些來自農村和來自城市普通工薪階層的高校畢業生來說，狂飆的房價無疑是一場難以承受的災難。我們可以看到，隨著來自農村的高校畢業生在城市的就業，有無數的毛細血管，正從相對貧窮的農村源源不斷地抽取資金，輸往那相對富裕的城市，去支撐那越吹越大的泡沫。

　　一套住房，需要二代人、三戶人家勒緊褲腰帶，這種住房消費模式，對其他消費的擠占，自然是極為嚴重的。更何況，由于教育產業化，醫療產業化，不斷上漲的教育、醫療費用也在同樣擠占著其他消費。在這種情況下，我國內需不振還不是順理成章的事情？如果這種情況不加以改變，內需不振的頑疾豈能醫治得好？

　　2004年3月，兩會期間，有關專家就曾指出：去年，我國投資率接近47. 5％，消費率不到40％，與美國等發達國家不到20％的投資率和超過70％的消費率相比形成鮮明反差，今后擴大內需的重點應當逐步轉到擴大消費需求，特別是擴大城市中低收入家庭和農民的消費需求上來。但是，遺憾的是，直至2005年，我國擴大內需的任務，依然沒有得到明顯改觀。許多專家都認為，今年經濟運行中存在的兩個突出問題，依然是“投資過快增長、投資消費比例失調和出口增長過快、順差太大”。

　　消費、投資、出口是拉動經濟增長的三駕馬車，在消費不振的情況下，經濟增長就不得不倚重于投資、出口的拉動。在這種情況下，一方面，許多地方以投資求發展的沖動和欲望非常強烈，這就造成了宏觀經濟的過熱；另一方面，許多地方為了單純地追求GDP增長，對外出口數量大增，相互間展開惡性競爭，最終陷入增產不增收乃至賠本賺吆喝的“悲慘式增長”中。

　　據摩根士丹利公司統計，從1996年到2003年，中國的廉價商品為美國消費者節省了6000多億美元。而今年5月9日英國的《金融時報》載文指出，中國貿易順差使得貿易逆差的美國更加富裕。中國的國民財富在進出口貿易中，就這樣無形地轉移到了國外。

　　記者手記：

　　對工業用地采取“壓低地價”的“協議出讓”，而對住宅用地實行“價高者得”的“招拍掛”。在許多地方，這種存在已久的土地有償使用的二元政策，造成的危害是深遠而廣泛的。它不但容易造成土地腐敗的發生，導致國有土地資產的大量流失；還會促使住房價格的飆升，直接損害到民眾的切身利益，導致我國內需不振；而且它還會威脅到我國國民經濟的健康穩定運行，造成我國國民財富的大量流失。對此，我們必須引起高度的警惕。

　　中央經濟工作會議提出明年經濟工作有八項主要任務，其中頭一項任務就是穩定宏觀經濟政策，保持經濟平穩較快增長的良好勢頭。要實現這一點，“關鍵是要努力擴大國內需求，堅持實施穩健的財政政策和貨幣政策，繼續加強和改善宏觀調控。”并著重指出“擴大內需是我國經濟發展的長期戰略方針和基本立足點。”同時，中央經濟工作會議提出，明年經濟工作重在解決民生問題，要“著力解決關系人民群眾切身利益的問題。”

　　土地是保障社會經濟全面協調可持續發展的重要物質基礎，在土地管理領域將科學發展觀落到實處，其意義自不待言。令人欣喜的是，對于全國一些地方土地有償使用中存在的二元政策問題，國土資源部現在已經引起了高度的重視，并正在采取切實有效的措施。而寧波市政府更是作出了有益的探索和嘗試，而且這種嘗試“已經在全省，甚至全國引起廣泛關注，西安、青島、大連、南京、杭州等許多城市都已派了政府和企業組成的考察團前往取經。”我們相信，在科學發展觀的指導下，“土地作為財富之母“，在加強和改善宏觀調控，保障經濟平穩較快增長，著力改善民生方面，今后必將發揮越來越重要的作用。