當前農村土地承包政策應當略作調整

周紹金

內容簡介：文章對當前的農村土地承包政策的執(zhí)行情況調查后認為：如果農村繼續(xù)執(zhí)行三十年“生不補，死不退”的土地承包政策，會導致農地資源分配顯失公正、農村貧困人口增多、農村社會不穩(wěn)定的不良后果。文章結合當前的農村工作實際，提出了合理的政策建議。

關鍵詞：土地承包政策  資源分配  調整

作  者：四川省宜賓市長寧縣雙河鎮(zhèn)黨委書記

郵政編碼：644307

    自《中華人民共和國土地承包法》對農村土地承包關系相對固定后，中央又連續(xù)兩年以一號文件的形式對農村土地承包政策進行了強調和重申，形成了自二輪土地延包后農村土地“生不補，死不退”的基本政策。這對于調動農民的種糧積極性，增加農民收入起了很大的作用。但是，也存在一些不容忽視的問題。筆者根據農村工作了解的實際情況，深入到雙河鎮(zhèn)鳳凰村進行了實地走訪，認為當前農村土地承包政策應當略作調整。

一、目前農村土地承包政策執(zhí)行后會導致的不良后果

在二輪土地延包政策實施過程中，地方政策在強調三十年不變的基礎上約定了五年小調整的政策。然而在《中華人民共和國土地承包法》和中央連續(xù)兩年一號文件出臺后，“五年小調整”的政策被取消，一些矛盾和問題逐步顯現，從這未作任何調整的五年可以推導當前的農村土地承包政策連續(xù)執(zhí)行三十年后會出現如下不良后果：

（一）農村土地資源分配將顯失公平。

當目前的“生不補，死不退”的農村土地承包政策執(zhí)行三十年后，有的農戶由于人口的減少，人均耕地面積將增多，反之，有的農戶由于人口的增加，人均耕地面積將減少，就會逐步形成“有人無地種”和“有地無人種”的局面。土地這種重要的公共資源分配將顯失公正。筆者調查發(fā)現，（見表一）

表一：雙河鎮(zhèn)鳳凰村二社農村土地承包情況調查表

備注：

1、戶人均耕地面積，指以一個家庭為單位，計算該農戶人均占有的耕地面積。

2、社人均耕地面積，指以一個生產社為單位，以生產社耕地面積之和除以生產社人口總數。

在這五年的時間里，鳳凰村二社總人口因出生、遷進等原因增加了12.94%，無地人口卻增加了80.48%，戶人均耕地面積低于社人均耕地面積的農戶增加了18戶，增加了94.73%，占總戶數的比例也從27%增加到53%，土地資源的分配明顯不公。究其原因，在于那些死亡、遷出的人沒有退出土地，從而出現了一戶農民3口人種8份地和8口人種3份地的情況。

（二）農村貧困人口將逐漸增多。

溫鐵軍先生曾經指出，農村土地在中國目前基本的功能是社會保障功能。土地是農民的安身立命之本，是農民的社會保障。試想，那些一家人僅有一份田土的農民將怎樣生活？農村貧困人口增多將成為必然。筆者對鳳凰村二社戶人均耕地面積低于社人均耕地面積的農戶的收入情況進行了調查走訪（見表二），在1999年至2004年這五年間，鳳凰村二社戶人均耕地面積低于社人均耕地面積的農戶增加了18戶，增加了94.73%,戶均純收入低于社戶均純收入的農戶占生產社總戶數的比例也從20%增加到40%。從這組數據可以發(fā)現，由于失去了基本的土地保障，農民的收入狀況發(fā)生了深刻的變化：在戶人均耕地面積低于社人均耕地面積的農戶群體中，相對貧困人口在逐步增多。如果當前的農村土地承包政策不作任何調整，這個比例還將逐漸擴大。原因在于，隨著國家支農政策力度的進一步加大，有地農民將享受到更多的實惠。比方說，現在的糧食直補政策是按土地面積進行補貼的，有地農民不僅要享受土地給他帶來的收益，同時還要享受國家的糧食補貼，他就比無地農民增加了收入。因此，有地農民和無地農民之間的收入差距將進一步擴大，相對貧困人口將進一步增多。

表二：雙河鎮(zhèn)鳳凰村二社戶人均耕地面積低于社人均耕地面積的

農戶收入情況調查表

備注：

1、農民戶均純收入，指以戶人均耕地面積低于社人均耕地面積的農戶為計算范圍，計算平均每戶農民一年的家庭純收入。

2、社戶均純收入，指以一個生產社為計算范圍，計算平均每戶農民一年的家庭純收入。

（三）農村社會穩(wěn)定問題將逐漸尖銳。

何新先生在《中國歷史中的人口規(guī)律與社會治亂》一文中指出，人均耕地呈現遞減的歷史趨勢，人口呈現隔代倍增的規(guī)律，因此要考慮人口規(guī)模與社會安全的關系，必須注重社會重要資源分配的公正性。如果當前的農村土地承包政策連續(xù)執(zhí)行三十年不變，如果農村土地這種具有農民社會保障功能的重要的公共資源分配顯失公正,在造成農村貧困人口劇增的情況下,農村的社會穩(wěn)定問題將非常尖銳。我們不應該忘記，歷代農民革命的核心都是土地革命，大多都是以“打土豪,分田地”為革命目標，都是以土地為核心的財富的重新洗牌。當前，有的村社干部向政府提出辭職，原因在于他無法平息農民對于農村土地平均分配的強烈要求，這也是當前農村土地承包政策應該略作調整的強烈信號。

二、較為合理的農村土地政策設計

（一）繼續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產承包責任制。

農村土地家庭聯(lián)聯(lián)產承包責任制是符合中國農業(yè)發(fā)展實際的,是有利于農民增收和農村穩(wěn)定的,應該予以維護。

（二）允許在一定時間一定范圍內對農村土地承包關系有所調整，摒棄三十年“生不補，死不退”的土地承包政策。

為了確保土地資源的公平分配，應該允許各地在每隔五年對農村土地承包關系進行微調。為了確保農民的利益，防止村社干部借機損傷農民的利益，可考慮以下條款：

1、允許由各村或生產社村民討論，決定是否需要五年進行一次調整；

2、對于下列情況之一的，可以要求退出承包土地：

① 死亡的；

② 大中專畢業(yè)參加工作，且參加了養(yǎng)老保險的；

③ 外出打工經商造成土地荒蕪，經勸告不予糾正的；

④ 因結婚或其他原因遷出本村或本社，不在本村或本社生活的。

3、對于按照計劃生育政策應該分配土地的和從本村或本社以外遷入的在本村或本社生活的農村人口可以分配土地；

4、如果在二輪土地延包后每隔五年，各村或生產社集體討論需要調整土地的。對于應該退出的應要求退出承包地，進退土地必須整份進退，不允許打亂重來搞平均分配。如果應該承包土地的人多于應退的，按時間先后順序承包。

5、各社設立農地保障費。所謂農地保障費，是指根據農地的社會保障功能，由各生產社村民討論決定，每份田地可以折合的現金數。

6、如果應退農戶需要繼續(xù)承包應退土地的，應該向應進農戶支付農地保障費。

（三）對社會保障功能弱、且由于承包期短可能導致掠奪性經營的森林、草原等應該執(zhí)行“生不補，死不退”的承包政策。

（四）大力發(fā)展農村工商業(yè)，轉移農村剩余勞動力，抓好計劃生育，緩解人地矛盾。

總的說來，農村人口增長和農地的減少這個趨勢是無法避免的。上述政策只能緩解當前農村的一些矛盾，要從根本上解決這個問題，只有堅定不移的抓好計劃生育，大力發(fā)展農村工商業(yè)，轉移農村剩余勞動力。

參考資料：

1、  何新：《論中國歷史與國民意識》

2、  畢泗生：《中國農業(yè)、農村、農民前沿問題報告》

3、  李昌平：《我向百姓說實話》

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