層層加碼，是指一項政策在實行過程中，從上到下，每一級的標準越來越高，執行越來越嚴格，甚至于不顧現實情況地僵硬蠻干，結果是：一方面并沒有真正完成上面部署的任務，同時下面還“叫苦連天”，浪費嚴重。

　　為什么會層層加碼呢？看起來，無非是因為官僚主義。干部責任心不強，懶政怠政，做工作只為了應付上級領導，忘記了實事求是、為人民服務的初心。

　　這些解釋永遠不會錯，但未免大而化之，泛泛而談，沒有揭示出深層的、具體的原因，當然也就不可能找到解決對策，只是空發一通牢騷而已。

　　官僚主義古已有之，層層加碼卻是近年來逐漸嚴重。顯然是因為近年來行政體系的某些變化。那么，這些變化是什么？為什么這些變化會導致層層加碼現象？解釋這些問題，需要去深入觀察現實，而不能坐而論道、憑空想象。

　　《縣鄉中國——縣域治理現代化》就是一本深入觀察現實的書。書中描述和分析了中國基層政治近年來的許多重要變化，其中就包括造成層層加碼的原因。

　　有兩個因素直接影響甚至決定干部、官員的選擇和行為，一是包括財政資金在內的種種資源的多少，二是對官員的考核辦法。近年來，我國行政系統里，因為一些改革和調整，這兩個因素有了重大變化，干部、官員的行為方式也隨之有了變化。層層加碼現象的增加，就是變化之一。

　　這些改革和調整，包括以下方面：

　　第一，地方上權力集中程度提高了。

　　我國的行政體系，有“塊塊”和“條條”之分。“塊塊”是指某個地區的行政系統，比如某縣的縣委、縣政府及其所屬的財政人事辦公室等等。“條條”則是指從中央到地方自上而下的行政系統。

　　最典型的“條條”部門是四大銀行。四大銀行雖然在地方上有機構，但管理上獨立于地方，人事任免、編制、工資、考核等等，由四大行從總行到分行到基層機構的“條條”管理。其他類似的“條條”部門還有國稅、海關等等。

　　誰發工資獎金，誰有任免權，誰的話就好使。因此，“條條”和“塊塊”之間，就有一定的監督和制約機制。對“條條”部門來說，書記縣長的話，人家不太在乎。

　　比如，縣委書記想要開發一個工業園區，找銀行要貸款。銀行一看，縣里沒什么像樣的抵押品，開發區的風險也不小，就不會配合提供貸款。對銀行來說，不提供貸款，冒犯、得罪了書記，固然不好，但沒啥大事。相反，如果隨意發放貸款，形成壞賬，上級銀行卻會來問責，扣工資獎金，影響考核和日后的升職。對銀行來說，何去何從，當然不難選擇。

　　但是，“條條”和“塊塊”之間的互相制約，有個例外，那就是“政治任務”一來，大家就要一切服從大局，不得推諉扯皮。“政治任務”相當于尚方寶劍，所有人都得讓路和配合。也就是說，面對政治任務，“條條”也無力制衡“塊塊”。

　　過去，政治任務并不多，主要是計劃生育等少數一兩項。近些年基層政治的一大變化就是，政治任務的數量大大增加。精準扶貧、環境保護、黨建、基層鄉村建設、打黑除惡等等都被列為政治任務。

　　政治任務多了，“塊塊”也就是書記手里的尚方寶劍就多了。搞開發區找銀行要貸款，銀行可以不配合，但為了精準扶貧找銀行要貸款，銀行就必須合作了。

　　要知道，書記們都是很聰明的人。一見到這種情形，立刻順風使舵，除了堅決完成政治任務以外，還把很多自己想做的項目，包裝成政治任務。比如，原來想做某條街的改造拆遷，沒有錢，銀行也不給貸款?，F在把項目改成“黨建文化一條街”，錢就有了。

　　這樣一來，原有的“條條”“塊塊”之間的制約、制衡，就大大減少了。地方上的權力，向“塊塊”集中了。

　　過去，在“條條”的制約之下，書記要想做個項目，往往很費勁，要辛辛苦苦說服、協調各相關部門，很多時候書記要親自出面拜訪、開會、商談，包括吃飯喝酒。書記一天只有24小時，分身乏術，所以真正能做成的項目，也就那么幾個。

　　現在有了尚方寶劍，書記能做的項目就多了。書記們都是想多做工作多出政績的，于是，基層接受的任務就大大增加了。財政資金雖然也有增長，但跟不上項目的增加，客觀上，就是包括財政資金在內的各種資源都緊張了。

　　第二個重要變化是，考核干部從結果考核變為過程考核。

　　結果考核，是指任務完成了就可以，至于到底是怎么完成的，只要不違反法律法規，上級不做過多干涉。

　　結果考核的好處是，基層可以充分發揮主動性積極性，結合當時當地的具體情況，多快好省地完成任務。但也有壞處，那就是基層有些做法會不規范，打擦邊球。并且，久而久之，基層會有“漸漸失控”的趨勢。

　　為了糾正這方面的問題，前些年，政府把結果考核改為過程考核?；鶎硬坏瓿扇蝿?，還要嚴格按照規范一步一步地完成任務。上級的考核，不但要看結果，還要看過程。為了便于考核，進而又提出“工作留痕跡”的要求，也就是要把各項工作落實在文字上，寫成完整的文檔，以供上級領導監督和考核。

　　在實踐中，過程考核大大改變了基層的工作方式。一方面，基層的工作確實規范了，上級對基層的控制力度也大大加強了，但另一方面，基層不得不花費大量時間去撰寫、制作各種工作文檔。而且，因為是過程考核，上級的規定很詳細，基層發揮主動性積極性的空間，不大了。

　　更重要的是，這樣一來，勢必在實事求是方面有所損失。各地基層的情況，千差萬別。同一個任務，各地的具體完成過程，本應大不相同?？墒?，在過程管理之下，上級不可能充分考慮到各地具體情況，只能籠而統之。如果各地不能結合現實情況發揮主動性積極性，執行中勢必有很多偏差和不合理之處。

　　政治問題很多都沒有完美的解決方案，都是按下葫蘆浮起瓢。結果考核，時間長了，基層有漸漸失控的趨勢。改成過程考核，對基層的控制力大幅增加，但又有了執行偏差、不合理的問題。

　　比如，某省的美麗鄉村建設標準中規定，各地都要有亭臺樓閣、廊橋水榭。有的鄉鎮根本沒有河流，甚至是缺水地區，怎能做到“廊橋水榭”？可是，驗收時管不了那么多，就是按照標準清單一一核對，缺了一項，就不能通過，就算沒完成，鄉鎮領導就要負責。

　　說到負責，這是近年來官員考核中的又一大變化。

　　以前，雖然也有追責、問責，但針對的是單位而不是個人。近年來的一大改變就是，追責、問責的對象指向了個人。這種改變，當然讓追責、問責的力度更大，威懾性更強，但是，也有負面影響。

　　如果問責的對象是單位，是集體，那么，集體內部就會形成“共謀”，一起應付上級。這并不全是壞事。因為，雖然問責不針對個人，但單位被問責，也不是光彩事。大家還是想要盡量避免。因此，在工作中就會盡量合作、配合，互相彌補漏洞，盡量確保單位不出事情。

　　問責的對象改為個人，單位內部的“共謀”就被“卸責”取代了。單位是否出事不重要，重要的是不要落到個人頭上。所以，即使是同一單位的同事之間，也互相防備，時刻準備“甩鍋”。

　　“工作留痕跡”、事事寫文檔，讓卸責更加流行和可操作。在這方面，很多跨國公司早有這種現象。電子郵件滿天飛，事無巨細，都有存檔。看上去仿佛工作很規范，其實主要是為了個人卸責。現在，基層政府也出現了類似情況。

　　總結一下，近年來，基層行政系統發生了很大變化，其中重要的三項是：工作內容大幅增加，財政資金等資源相對緊張；對干部官員的考核，從結果考核變為過程考核；追責問責從原來對單位，改為針對個人。

　　資源緊張的結果是，基層不可能面面俱到地完成各種任務，即使把這些任務列為必須完成的政治任務，但資源的硬約束在那里，依然不能真正完成。結果就是各種形式主義大量出現。不能真正完成任務，就只好表面上完成，湊齊各種指標。

　　政治任務很重要，必須完成。基層要向上級顯示出自己的高度重視和圓滿完成，以博得領導的好印象。而層層加碼就是好辦法。

　　因為是過程考核，所以，即使有些規定不符合本地具體情況，基層也必須遵守和落實，無法根據現實情況做出機動靈活的調整。同時，為了確保完成，以及全過程合規，每一級向下布置任務時，會預先留出“冗余”“富余量”，只有這樣，才能確保百分百地完成任務。這就造成了層層加碼。

　　因為問責的對象是個人，所以“卸責”成為干部、官員最關心、最重視的事情。而卸責的最好辦法，就是一絲不茍地按照規定辦事，為了保險，最好主動加碼，這樣，才能確保上級不會問責，才能確保個人不會承擔責任。至于是否真正完成任務，達到目的，反而成為不重要的事情。

　　這就是層層加碼現象越來越多的原因。而且，政治任務越重大，上級越重視，層層加碼的現象就會越嚴重。即使上級三令五申，反對層層加碼，但只要上述三個基本條件不變，層層加碼就不會改變。

　　分析了原因，接下來的問題就是：怎么看待層層加碼這種現象。

　　看了上面的分析，很多人可能會有“改革”“糾偏”的沖動。但且慢，事情并非那么簡單。

　　近幾年之所以在行政系統推行上述改革，并非一時興起，而是為了糾正此前的偏差。此前，由于相關的管理不嚴格，基層黨組織和政府有渙散之勢。地方上的黑惡勢力、掠奪性資本集團、官商勾結等黑暗面，有抬頭之勢。

　　糾正這種不良傾向的辦法，當然是加強對基層黨組織和政府的管理。強化政治任務、全過程管理、問責到個人等等改革，就是為了強化對基層的管理。強化對基層的管理，有正面效果，也難免有負面效果。

　　正面效果是，近幾年來腐敗、黑惡勢力等等受到很大打擊。社會風氣和黨風政風都有很大改善。這種變化從根本上符合我國目前的社會大形勢，也就是經濟長足發展以后的利益多元化、復雜化格局。但另一方面，嚴格管理，也難免會造成活力減少、管制過多等負面影響。層層加碼，正是這種負面影響之一。

　　那么，有沒有不偏不倚、不左不右，既能有效管理，又能避免管制過嚴的辦法呢？理論上可以說有，將在現實中恐怕很難做到。現實中可行的，就是發現問題及時糾偏，過左了，就往右調整；過右，就往左調整，整個過程中，盡量不出現大的、不可逆的偏差。能做到這些，就很不容易了。

　　給人挑毛病，容易，但提出整體上更好的解決方案，那可就難了。

　　“縣官”如何治縣？縣鄉政府是如何運作的？國家的各項政策如何在縣域社會落地？縣級黨委政府與鄉鎮黨委政府如何互動？縣級黨委政府如何調動鄉鎮的工作積極性？縣域領導干部如何樹立權威？鄉鎮如何利用現有資源做工作？縣域中的基層干部的狀況和發展前景如何？

　　本書深描中國政治的實際運行，對上述問題做了抽絲剝繭、入木三分的剖析。本書是武漢大學社會學系楊華教授的新作，是一本展現縣鄉政治生態的寫實白描書。書中真實再現、集中探討了縣鄉政治運行中出現的新問題、新情況、新經驗，涉及中央與地方、頂層與一線、領導與干部、政治與治理、屬事與屬地、跨級與上級、監督與自主等基層治理的基本主題。書中講述了大量人們耳熟能詳又耐人尋味的真實案例，揭示了縣鄉政治運作的深層邏輯和機理，是“田野的靈感、野性的思維、直白的文風”的范本。

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