金融危機下的中國式財政

中國的積極財政政策是以“增收增支”為特征的，雖然在短期內是使得經濟復蘇的關鍵力量，但由于財政支出往往通過政府或國有企業之手進行分配和投資，因而國有部門掌握的資源越來越多，進一步扭曲市場化改革的方向。作為硬幣的另一面，企業稅負持續惡化，就業形勢嚴峻，社會穩定堪憂。

作者：甄靜慧  來源：南風窗 

根據財政部2009年12月公布的數據，2009年前11個月累計全國財政收入63393.1億元，同比增長9.2%，已相當接近年初預算確定的全年財政收入66230億元——2009年財政收入“保八”任務的完成已無懸念。
　　統計數字一出，各地方稅務部門和企業均松了一口氣。“總算熬過了一關。”有民營企業老板一邊向記者感嘆，一邊露出心有余悸的神色。在財政增收任務的壓力之下，過去兩個月他們過得實是戰戰兢兢。
　　
　　增收扭曲市場環境
　　將時間回溯到3個月前，直至2009年9月，無論是接受媒體采訪的官員還是財稅專家，都流露出同樣的擔憂：數據分析顯示2009年財政收支情況并不樂觀，上半年連續的財政收入負增長使得全年“保八爭十”任務的完成相當渺茫。
　　其時，廣州市地稅部門負責征管的張科長亦對記者抱怨，由于全省財稅系統總動員力爭保八，而珠三角那些過分依賴外向型經濟的城市如東莞等，在金融危機沖擊下倒閉了大批企業，實不能期望他們在當年財政收入上有太大增長，是以此消彼長，廣州、深圳等城市被攤派的任務更為沉重。
　　 “2009年下半年，廣州市地稅竟提出增收20%的目標，這根本是不可能完成的任務。”他曾憤憤咒罵。但當12月下旬記者再次見到張科長時，他已一掃臉上的陰霾，顯得頗為輕松：“上半月已確定完成任務，此刻無事煩心。”
　　僅僅一季度，就從“不可能完成的任務”到“提前輕松完成任務”，完全歸因于經濟的復蘇顯然難以令人信服，此間中國財稅部門驚人的突擊動員能力發揮得淋漓盡致。在中國，稅務系統都采用了一種商業化的公司運作模式和行政鼓勵模式相結合的稅收管理體制：將稅收額度與個人績效、升遷提拔相結合。與上級“敲定”的收入任務，自局長以下，人人都是“包稅人”，且征管績效與“提成”、晉級掛鉤，獎優罰劣，股室連坐，官身榮辱自在其中。
　　廣州南沙一家民營企業老板楊柳（化名）給記者看了兩份文件。一份是2009年9月23日由廣東省地稅局發出的《廣東省地方稅務局關于進一步推進和規范全省各地納稅自查工作的通知》（粵地稅發[2009]180號）；另一份是兩天后由廣州市地稅局下發的《廣州市地方稅務局關于全面開展納稅自查的通告》。
　　也就是說，9月起，廣東省包括國企與民營企業在內的所有企業都被主管稅務部門勒令對2006年1月1日至2009年6月30日的各項地方稅費款繳納情況進行自我審查，并主動補交過去3年里漏欠的稅款。
　　 “每個企業都心照不宣，自查是走過場，其實就是大家私底下掂量著，以自己的企業規模應該‘補繳’多少才能令稅務部門滿意。”楊柳說，自查結果會先遞交給稽查部門，稽查人員認為合理的，才轉交征管部門進行補稅。就在10月份，一位地稅局的副局長在稅局對企業財務人員的培訓會議上直接表示，如果企業自查補繳的稅額被認定不足，稅務人員就會親自上門稽查。
　　 一時間企業人人自危。大家都知道，如果稅局興師動眾上門稽查，后果肯定更嚴重，還不如乖乖出點血。但到底補繳多少才合適呢？稅務部門并沒有明示。
　　 “這個方法非常有效，往往不需要稽查人員上門，企業已紛紛自行補繳稅款，唯恐不夠。僅10月和11月兩個月的沖刺，此前看似不可能完成的任務已基本完成。”張科長說道。
　　而與稅務部門順利完成任務相對應的，是眾多民營企業心頭的愈加沉重。
　　 “對國企來說，補些稅其實無所謂的，短期內利潤減少，勒緊點腰帶就過去了，反正每年開春，幾家相熟銀行的信貸人員都在公司外排著隊拉貸款。”廣州一國有集團的子公司經理林先生坦然道。但對于民營企業來說，流動資金就是他們的命脈。
　　 剛剛極不情愿地補繳了十多萬稅費，又及年關將近，楊柳感覺流動資金更為吃緊了。雖然早知道像自己這樣的企業向來不被銀行待見，兩周前他還是厚著臉皮跑了兩三家銀行的信貸部，然而結果依然是被拒之門外。他有點擔心春節前公司會出亂子。
　　私底下，楊柳和其他民營企業老板把稅務部門慣用的年底罰繳增收手段稱之為“殺雞取卵”。
　　對此，中央財經大學稅務學院副院長劉桓亦表示：“為完成保八任務，2009年財稅部門大大加強了稅收稽查力度，無可否認這一年里對企業的征管比較嚴苛。一方面，正因為我們以往的稅收征管環節存在諸多漏洞，偷稅情況長期存在，稽查增收才能產生較大的效果；但另一方面，在往年經濟形勢尚可的環境下，征管反而沒有那么嚴，而2009年經濟環境惡劣、企業苦苦掙扎求存之際反而加強征管，對企業來說的確是雪上加霜。”

政府主導下的財富再分配
　　有人將中國在全球金融危機下的財政政策與西方國家相比。從標準上來說，積極的財政政策特點應該是增加財政支出，同時減少財政收入，還富于民——這是歐美國家在金融危機下的普遍做法。截至2009年9月30日的財政年度里，美國聯邦政府收入同比下降達17%，財政赤字達到1.42萬億，創50年來的新高。
　　然而反觀中國，金融危機爆發后的財政政策卻是頗具中國特色的。劉桓解釋道，西方國家“減收增支”的積極財政政策必會引起財政收支不平衡，需以赤字解決。但歐美的財政赤字是軟赤字，通常可以通過發行國債堵住，其僅為對現行購買力的凍結和推遲，對經濟整體影響不大。但中國多年以來的經驗證明，一旦財政產生巨額赤字，僅靠發行國債依然會有缺口，將會形成硬赤字并導致通貨膨脹。“我國80年代到90年代初出現過較為嚴重的通貨膨脹，深層原因就是一兩年前采取過這種激烈的財政政策。”
　　 因此，在經濟低迷期，中國采取的是以“增收增支”為代表的非典型積極財政政策。一方面，通過財政增支，推動以政府為主導的投資。而與此同時，并不能過分地減稅。經濟危機下中國百姓有著諸如房子、教育、醫療福利等許多后顧之憂，減了稅，他們也不愿花錢；同樣，企業如果找不到好的項目，也沒法增加投資。唯一的辦法只有同時把實現財政收支的平衡作為財政政策的目標，一邊不遺余力地出臺新稅種及掀起稅收稽查風暴，以實現經濟下行階段的稅收增長，一邊把錢繼續投入公共設施建設，以期拉動經濟。
　　 “所以，中國今年的經濟運行模式是在特定環境下產生的一種特定方式，對政府來說也屬無奈之舉。然而這種方式注定不能持久。”劉桓很擔心積極財政政策的退出問題。
　　2009年10月4日，在世界銀行/國際貨幣基金組織年會前夕，財政部部長謝旭人被評為由“歐洲貨幣機構投資公司”創辦的《新興市場》雜志年度“亞洲最佳財長”，原因在于過去一年中，中國及時采取積極的財政政策，有效地促進了經濟快速增長，也為世界經濟復蘇做出了貢獻。
　　無可否認，“增收增支”的財政政策在短期內確是促進中國經濟復蘇的關鍵力量，但這并不能掩蓋其亦正在進一步加大中國社會長期存在的財富分配不公現象，并給市場經濟的可持續性發展帶來了諸多副作用。
　　首先，財政在眾多基建項目上的“增支”及其所帶動的巨額銀行貸款，無疑是本輪經濟復蘇最重要的因素。
　　然而同時也要看到，在中國經濟的可持續發展因素中，民營企業的生存環境占有重要地位，中國的中小企業占了全部企業的90%以上，而它們所養活的人口又占社會人口的80%，上繳利稅占利稅總額50%。2008年金融危機爆發，受打擊最沉重的就是民營企業尤其是當中的中小企業，因而今年大家尤其關注民營企業的生存困境。
　　但2009年在政府主導的“增支”過程中，受惠最甚的卻是大中型國有企業。國企錢多得沒處花，有些一哄而上搶項目，建成的高速公路沒車跑、新建的港口利用率不足，使中國產能過剩的狀況進一步加劇；有些則高價投標買地王，以致房地產市場出現一個怪現象——地王、樓王背后都是國有背景，然而這些以最高價格買得土地使用權的企業和部門卻從不曾在百姓心中有足夠的房地產資質。
　　反觀此時真正最需要資金幫助的中小企業，卻屢屢被銀行拒之于門外。當緊崩的資金鏈正把他們勒得喘不過氣來時，從國家到省級、地市級的稅收稽查風暴又席卷而來了。
　　如果說在廣東省稅務機關的自查壓力下，企業是在還以往征管寬松年度所欠下的“債”，于情可憫，但道理上也還說得過去；那么在這場保增長大戰中，某些稅務部門不惜“寅吃卯糧”的手段則更令人心寒。
　　據報道，2009年3月份始，河南省林州市國稅局就陸續派員到轄區內的各企業游說，稱稅收任務太重，要求得到企業的“幫助”。企業不敢得罪稅務部門，不得不按授意每個月提前預繳下個月的稅金，一直持續到2009年12月末。
　　劉桓將此稱為稅收的“寅吃卯糧”現象，與此相似的手段是與核定征收的企業商定，對他們大幅調高核定稅額，先填補了稅務部門當年的稅收任務差額，再在第二年調減定額，彌補企業的損失。“去年這種現象不敢說非常普遍，但確實大量存在。”
　　可以說，整個2009年里，許多民營企業不但不曾從財政“增支”中獲得絲毫救助，且已被財政“增收”的種種手段扼緊了咽喉。

顯然，這種通過政府或國有企業之手進行分配和投資的財政支出大幅增長，結果是使國有部門掌握的資源越來越多，進一步壓縮了民營經濟的生存空間。而政府對財政資源的過量獲取和支配，以及金融資源分配的不公平，正是這兩年“國進民退”重新抬頭的重要原因。
　　而投資的流向不同，又會進一步在全社會造成不同的財富分配結果。
　　大量資金進入國有企業尤其是壟斷性企業，這部分資金產生增值后，隨之而來的是其員工工資的提高。有統計數字顯示，目前國內壟斷性企業員工的工資早已超出一般企業員工工資的兩倍以上。
　　可見，政府支持項目產生的效益并沒有被全民所占有，且這種差異在投資不斷向大型國有企業傾斜的情況下正在被不斷加大。最近，國資委不得不下達文件對大型國企老總工資進行限制和陽光化，并對壟斷企業職工工資進行封頂，以控制這種愈演愈烈的趨勢。
　　有學者認為，這樣下去，目前財政“增支”促進經濟增長的功效，也會被“增收”的緊縮效應部分抵消，從而使積極財政政策喪失其政策本意，中國必須盡快放棄“增收增支”的財政策略，或可向“減收減支”的方向轉變。
　　中央政府目前以轉移支付形式來安撫資源輸出省，但是稅收本身就存在成本的問題。根據中國人民大學毛壽龍教授的測算，從征稅到轉移支付這條完整循環鏈條中，不計算轉移支付過程中的層層截流，每100元的轉移支付實際成本也在20元以上，何況財權集中到中央部委手中，也固化部門利益化趨勢，增大尋租空間。現有的轉移支付體系應出現結構性調整，在過去“先收－集中統籌－再分配”的模式外，將增加“地方收取－地方分配”的模式，在財政上給資源輸出地擴權。否則，即使中央加大財政轉移的力度，在目前部門和地方利益化如此突出的情形下，區域差異和貧富差異只會加大。如果照此發展下去，區域差異將導致十分嚴重的社會穩定問題。
　　
　　減收還是調結構？
　　然而對此，劉桓并不抱以樂觀的態度。
　　 “作為一個發展中國家，中國的經濟環境和其他標準市場經濟國家不一樣。雖然從長遠來看，我們也要充分發揮市場的作用，但當目前市場仍處于扭曲狀態的情況下，政府主導的經濟模式將長期存在。”唯一能夠重振經濟的手段，就是切實拉動內需；而拉動內需的出發點，只能是改善民生，加大社會保障性開支、削減不適當的各類稅費、大幅提高勞動者收入水平，才是“可持續”的。
　　目前國內初次分配的不合理和勞動力價格被長期壓在低位，其中重要的一點是各種生產資料的利潤增長構成，沒有進入分配體系，都被各類特殊利益集團瓜分掉了。老百姓也不敢消費，近十幾年改革的邏輯之一就是政府將教育、醫療、住房等方面義務推向市場，這種不可能完成的任務，擠壓了老百姓在其中的支出；種種社會矛盾，現在已經完全被暴露出來了，現有的循環是惡性的：老百姓沒錢消費——總需求不足——企業開工不足——居民收入增長緩慢；老百姓因為保障不足而不敢消費——高儲蓄——高投資（非民生方向）——民生供給進一步被擠壓——老百姓更不消費。“這些年我們在經濟發展過程中，對民生的欠賬欠得很多。目前中國百廢待興，政府不但要致力于投資，還要努力解決民生問題。”劉桓表示。稅制和財政這些“二次分配”的調節工具顯然沒有發揮正確的功效。
　　一方面，政府為主導的經濟投資不能免的，中國目前人口多，民間經濟的發展狀況卻不理想，很多大項目如建機場、修高鐵等，要靠民間投資很有困難，但這些又是改善民生所必須的。另一方面，民生保證的資金更不能免，如增加醫療救助體系資金，改善養老環節，對教育的投入等。如果政府對民生疾苦繼續不聞不問，社會將發生很大的問題。
　　“對經濟危機的現狀要緩解，對社會欠賬所造成的社會動蕩因素也要克服，政府正處于一個資金消耗量極大的狀況，我覺得至少在三兩年內，財政支出大規模下調的可能性不大——絕對下降是不可能的，增幅下降一點點都不容易。”劉桓表示。
　　既然財政不能“減支”，如果過分減收，硬著陸的結果顯而易見。顯然，短期之內，期望財政“增收增支”模式的徹底扭轉并不現實。
　　 “但是我們可以調結構。”劉桓表示，“一是合理調整投資結構，投資大不怕，關鍵是要產生效益；第二是調整收入結構。”

目前中國稅收模式存在的最大問題不是“增收”的傾向，而是主要把收入針對企業，尤其是中小企業，他們得到國家資金的救助很少，但承受的稅負很重。
　　“所以，首先最需要的是給民營企業尤其是中小企業減負，另外要向壟斷企業征收暴利稅。這不是一個稅種，而是一種稅收現象，比如說我國曾經征收過的石油特別收益金；我們還可以調整資源稅、污染稅；又如明年我們準備開征碳稅。這些在某種意義上都是暴利稅。”劉桓表示，稅種設置上必須打破現在既得利益集團的窠臼，“同時對居民的稅收也需要調整，現在大家認為工薪階層的稅重，財富階層的稅輕。需要改變這種現象，在總收入不減的情況下，該減的減，該征的征，讓財富分配更趨于公平。

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