“省直管縣”會不會又是一次“瞎折騰”？

西南財經大學  朱明熙

昨天財政部向社會公布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，其中明確提出，為了進一步理順省以下政府間事權劃分及財政分配關系，增強基層政府提供公共服務的能力，2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進“省直管縣”的財政改革。

但是推進“省直管縣”是否就是緩解基層財政財政困難的“葵花寶典”？未必！推行“省直管縣”，到頭來會不會像以前實行“市管縣”那樣又是一次“瞎折騰”？很可能！

眾所周知，最近幾年，針對基層財政困難，許多人提出 “省直管縣”的“扁平化”改革設想，實行中央－省（自治區）－縣的“三級財政架構”。試圖通過“省直管縣”的新體制來減少中間層次以及由此產生的克扣和耗損，壯大基層政府的財力，緩解其財政困難。目前這一設想已經得到中央有關部門的大力推行。其主要理由有二：一是，目前的中央－省（自治區）－市－縣－鄉鎮的“五級財政架構”，層次太多，鏈條太長，信息失真度大，監督控制難，政府層級多，行政成本高。而且，在“分稅制”體制下，現有的二十多個稅種根本不夠五級政府分，加之“分稅制”改革后，財力層層上收，事權層層下放，再加上中間層次的克扣和耗損，基層財政焉有不困難。二是，據說目前世界上大多數國家都是實行的“三級架構”的財政體制，而我國實行的“五級財政架構”不合世界潮流。

這些說法應當說有一些道理，但同時卻存在相當的片面性。

其一，目前世界上大多數國家并不都是實行的“三級架構”的財政體制。陳慶海博士在其博士論文《中國地方政府財政層級研究》中對此進行了專門的研究，他對2003年世界上的109個國家的財政層級進行了分析，盡管統計分析表明這109個國家中實行“三級架構”的財政體制的國家占43.12％，“四級架構”的占28.44％，“二級架構”的占21.1％，“五級架構”的占6.42％，“一級架構”的占0.92％，但這些不同架構的分布卻沒有表現出帶規律性的東西。比如，同為發達國家，為什么德國實行的是“五級架構”的財政層級，而法國、意大利、西班牙、韓國等國實行的卻是“四級架構”的財政層級，美國、英國、日本、比利時、荷蘭、瑞典、奧地利、丹麥、挪威等國實行的卻是“三級架構”的財政層級？同為發展中國家，為什么中國和伊朗實行的是“五級架構”的財政層級，泰國、馬來西亞等國實行的卻是“四級架構”的財政層級，印度、巴西、愛沙尼亞等國實行的卻是“三級架構”的財政層級？這到底是因為什么原因呢？但是如果放到每個國家的歷史長河中去觀察的話，就會發現這些不呈規律性的分布，其實還是有規律的，那就是，不同國家的政府層級所決定的財政層級，在很大程度上是受到歷史、傳統的影響而形成的。其實，就以“分權化”程度最高的美國為例，美國之所以實行“三級架構”的財政層級，實際上也是由建國以來的歷史、傳統的影響而形成的。此外，還應當注意的一點是，美國表面上是“三級架構”的財政層級，即聯邦－州－地方政府，但是地方政府一級相當復雜，它既包括3034個縣（恐怕應當翻譯為郡更為合適），19431個市，16506個鎮，13522個學區以及35356個專區，共計87849個各級地方政府（2002年），而且，尤其值得注意的是地方政府的數量在八十年代以來的“新公共管理運動”中不僅沒有減少，反而有所增加，從1972年的78218個上升到2002年的87900個。這說明了什么呢？這一趨勢難道不值得重視嗎？還有一點必須值得重視，那就是美國的“三級架構”，即聯邦－州－地方三級政府及其財政是建立在嚴格的法制基礎之上，憲法和法律直接規定了各級政府的權力邊界與活動范圍。雖然相對于其他國家而言，美國州和地方政府的財政具有較強的獨立性，但由于有嚴格的憲法和法制約束，大體上能夠保持“活而不亂”。如果考量中國歷史，則會發現大約可以以元朝為界，元朝前的秦、西漢、東漢、西晉、隋、唐六個朝代的地方政府大體為2級，而元朝以后的元、明、清的地方政府則大都為3級。如果這樣看來，解放以后到現在，我國的地方政府層級只不過增加了鄉鎮一級而已。而這按照歷史學家的說法，恰恰是現代化發展的必然。因為，過去在自然經濟狀態下，由于低下的技術手段和生產力發展水平的限制，對廣大農村國家只能實行“政權不下縣”，縣以下的鄉村只能依靠鄉紳來治理，即所謂的“鄉村自治”。其實，不是國家不想治理，而是國家沒有能力治理。黃仁宇先生對此曾經作過深入的研究。

主張實行“省直管縣”，只建立中央－省－縣的“三級財政架構”的又一個理由是，這個經驗來自浙江，據說浙江實行這種體制后，效果不錯，既發展了縣域經濟，又壯大了基層財力，大大緩解了基層財政困難。我不否認“省直管縣”可能在浙江取得了成功，但是，必須注意的是，浙江的幅員面積只有10萬余平方公里，人口才4千多萬，而且，浙江的縣域經濟一直比較發達，而像四川這樣的大省，幅員面積就達48萬余平方公里，人口8千多萬，僅僅一個甘孜藏族自治州的幅員面積就達15.3萬余平方公里，而且，四川的縣域經濟一直不發達且發展又極不平衡，在相當部分的縣，尤其是邊遠的少數民族縣，甚至可以說基本上沒有工業。類似四川這種情況的還有新疆、內蒙、西藏、青海等地。像這樣的省（自治區），如果硬要推行“省直管縣”的話，馬上就會產生一個必須面對的問題，即，省（自治區）到底管不管得過來？如果管不過來的話，又會出現什么狀況呢？而且，如果撤消市和鄉鎮兩級政府的話，這些人員又往哪里安排呢？如果不能妥善的安排，又會產生什么后果呢？也許有人會說，為了解決一些省（自治區）管理半徑過大的問題，可以把省（自治區）“大卸八塊”，像美國那樣，搞50個省（自治區），但這些人想過沒有，這樣一來，行政機構和人員到底是會減少了，還是增加了？行政費用到底會是降低了，還是膨脹了？也許有人會說，撤消市和鄉鎮兩級政府以后，這些人員可以“下崗”，“自謀生路”，政府又可以減少行政費用，豈不美哉！而且，九十年代下半期國企改革，大量工人不是也“下崗”了嗎，為什么工人“下崗”就可以，行政人員就不能“下崗”呢？說這話的人可以說是太幼稚、太無知，太不負責任了。實踐證明，并將繼續證明，九十年代下半期的國企改革，讓6千萬工人“下崗”，說得輕一點，是當時的一大失策，說得重一點，是對國家和人民的犯罪！當時6千萬工人“下崗”，使多少家庭淪為貧困，使市場需求急劇萎縮，使生產過剩日益凸現，使社會矛盾日趨尖銳，直到今天我們都還在飽受苦果。試想一下，如果現在又讓行政人員也大量“下崗”的話，國家怎么保持社會安定和長治久安？

其二，之所以造成當前基層財政困難，我認為主要不是因為目前的“五級財政架構”，財政層級過多，而是“分稅制”改革的不完善所導致的各級政府追求“利益最大化”的機會主義的泛濫，以及目前一些政府部門的劣化和部分官員的腐化。眾所周知，九四年的“分稅制”改革，由于受到當時各種因素和條件的制約，遇到的阻力也非常之大，因此，盡管當時的動作相當大，但這一改革不能不帶有相當的妥協、折衷、探索和“權變”的色彩，也因此，它必然是一個不很完善、不太徹底的改革。比如，政府與市場之間的邊界就不太明晰，以及省以下的“分稅制”改革尚未進行，等等。尤其是政府與市場之間的邊界不清，由此必然導致中央和地方以及各級地方之間事權劃分的不明晰，由此又必然影響它們之間財權和財力的劃分。因為，財權和財力的劃分缺乏明確的依據，而且正是由于這一帶根本性的依據的缺失，在中央和地方以及各級地方之間利益的逐漸分化和“硬化”的情景下，各級政府之間在財權、財力的分配上，必然出現為了各自利益最大化的相互博弈，也難免出現為了各自利益最大化的機會主義，并由此出現財權、財力的層層上收和事權的層層下放，以及由此引起的基層財政困難。但另一方面也要看到，雖然“分稅制”改革后，中央、省、市政府的財力占整個政府財力的比重是在上升，但從絕對額看，縣、鄉等基層政府的自有財力部分仍是增長的，而且，中央和省的轉移支付也是在不斷增加的，即基層政府所掌握的財力還是在不斷增長的。那么，為什么基層政府還是普遍感到財政困難呢？這里面應當還有隱藏的深層次的原因。我認為這個原因就是目前部分政府部門的劣化和部分政府官員的腐化。這一劣化和腐化集中表現在一些政府部門的“官僚衙門化”、“奢侈浪費化”、“機構和人員臃腫化”、“部門和私人利益最大化”、“貪污受賄成風化”。三十年來，我國的行政費用占財政支出的比重由百分之四左右大幅度上升到百分之二十左右，就是明證！這還是顯性的。如果再加上許多并沒有擺在桌面上的各種預算外、制度外的資金，甚至貪污受賄的收入，那么，這個數字恐怕是相當驚人的。不然，全社會千夫所指的一年一萬多億的“三公消費”（公車消費、公款吃喝、公款旅游）又如何解釋？近年來，頻頻爆發的“群體性事件”又如何解釋？由此看來，此種“毒瘤”不除，要想根本解決基層財政困難，乃至整個國家的財政問題，難矣哉！

古人說得好，“慶父不死魯難未已”。如果這些問題不能得到有效的解決，你即便是把“五級財政架構”改為“三級”、甚至“兩級”，實際上又能解決多大問題呢？到頭來，會不會又是一次“隔靴搔癢”的“瞎折騰”呢？

至于說在“五級財政架構”下，目前的二十多種稅不夠劃分，如果改成“三級財政架構”似乎就夠分了的說法，其實是一種對“分稅制”體制的誤解。君不見，目前世界上的國家，尤其是大國，又有哪個國家的稅種是像“小蔥拌豆腐，一清二白”似的在各級政府之間劃分得干干凈凈，明明白白的呢？即便是“分稅制”比較徹底、比較完善的美國，屬于聯邦政府的主體稅種的個人所得稅、公司所得稅，不是州和地方政府也同樣在征收嗎？屬于州政府的主體稅種的銷售稅，不是地方政府也在分享嗎？屬于地方政府的主體稅種的財產稅，不是州政府也同樣在分享嗎？（見下表） 而且，自二戰以來，聯邦政府對州和地方政府的轉移支付無論是絕對額還是相對數，均呈現增長態勢。如，聯邦對州、地方政府的轉移支付支出占聯邦政府總支出的比例，1950年為5.5%，1980年為15.6%，2005年為17.2%；到了1993年，聯邦補助金占州政府收入達到了20%，占地方政府收入的36%；2005年，聯邦政府提供的補助金占州與地方政府收入的比重基本上維持在1/3左右[1]。可以說，在某種程度上，轉移支付已經成為州與地方財政的財力支柱。“分權化”程度很高的美國都尚且如此，那么，其他國家的情況就可想而知了。

2001年美國不同稅種在各級政府稅收中的分配    單位：%

注：表中數據專引自《美國地方稅制度及對我國的借鑒》一文，http://tax.sf.gov.cn/admin

綜上所述，可以說目前提出的在我國實行“省直管縣”的中央－省－縣的“三級架構”的政府和財政層級，既缺乏歷史根據和理論依據，也缺乏當今世界其他國家經驗的支持，因此，推行“省直管縣”的改革必須慎之又慎。不然的話，很可能是又一次“瞎折騰”。（至于目前普遍推行的“鄉財縣管”，撤消鄉鎮一級政府，改鄉鎮為縣政府的派出機構，也是同樣值得商榷的。由于篇幅所限，對此我們不在這里討論。）

2009.7.10.

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