城管隊員被殺只是社會潰瘍腐爛擴散先兆

何必

8月11日下午16時50分，海淀區(qū)城管大隊會同公安，交通等有關(guān)部門在中關(guān)村地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法時，海淀城管大隊海淀分隊副隊長李志強被無照商販用刀刺中脖子，經(jīng)搶救無效殉職，成為北京城管成立八年來因公殉職第一人。14日上午，在他曾經(jīng)工作的地方，同事們舉行了簡短的悼念活動。幾張哭泣的臉幾個挽聯(lián)幾個花籃——這是同事對同事最后的悼念。李志強的妻子：“不，不，……”——這是妻子對丈夫最后的挽留。李志強的父親：“我會把孫女撫養(yǎng)長大，我身體很健康，我會好好鍛煉身體。”——這是父親對兒子最后的保證。這是李志強殉職前兩天的工作畫面，在對中關(guān)村地區(qū)進行集中整治的過程中，他們被二三十名無證商販持刀圍困近兩個小時，一名城管隊員被圍毆致傷；畫面中戴眼鏡這位就是海淀城管大隊海淀分隊副隊長李志強，他懷中抱著的是剛剛被二三十個無照商販圍毆致傷的同事。沒想到，兩天之后，竟然是他最后一次執(zhí)法。2006年8月11日16時50分 執(zhí)法現(xiàn)場——“老宋，后面那人！”這是李志強留給我們最后的聲音。穿黑色上衣的就是李志強，他發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人的行兇企圖后，趕緊跑過去提醒同事，這時犯罪嫌疑人突然轉(zhuǎn)移目標，扭頭就將匕首朝李志強扎去，一個長11厘米寬2.5厘米的鋼刀折在了李志強的脖頸之中，搶救了一個多小時之后，一個三十七歲的生命還是這樣離開了我們。市民：“太可惜了，太可惜了。”“應該嚴懲。”城管隊員：“工作準備會更充分……”“挺心寒的，希望大家對我們的工作能夠理解……”11個小時后，犯罪嫌疑人在天津被抓捕歸案。這個二十三歲的年輕人來北京沒多久，做過幾個月的保安，辭職后就在街邊賣起了炸香腸。他說自己根本沒料到這一刀下去竟然有這么嚴重的后果。犯罪嫌疑人：“扎他一刀我真的沒有想，我舉起刀以為他得閃，沒想到他愣了，我就開始跑，腦袋里一片空白，我就希望不要讓我父母知道，他們身體都不好……”類似的暴力抗法的事件近期頻頻發(fā)生，且有不斷升級之勢。這是前幾天夜里崇文城管在查處一輛卡車遺灑時，六名城管隊員被圍困的畫面，直到十個小時以后的第二天上午9點，他們才在豐臺城管的幫助下才得解困；這是四月前被砍傷的宣武城管隊員；這是兩個月前被咬傷的海淀城管隊員；這是三天前殉職的李志強。據(jù)統(tǒng)計，截止到八月份，北京城管今年就遭遇暴力抗法事件76起，89人受傷。（2006年8月15日北京電視臺《首都經(jīng)濟報道》）

這是一個很凄慘的內(nèi)容。一個城管隊員在執(zhí)法過程中被不法分子用鋼刀刺中，搶救無效死亡。一個鮮活的生命轉(zhuǎn)瞬間就離我們而去，留下妻兒老小。親人們面對這突如其來的打擊很是無法承受，同事們也為這種血腥的暴力所導致的惡果憤慨不已。

生命是最應該得到尊重的。無論因為什么原因，不管是采用什么性質(zhì)的暴力，剝奪他人的生命都是值得譴責的。特別是，面對城管人員執(zhí)法時氣急敗壞喪失理智，動用兇器致人于死地，這注定要承擔法律責任。

這個事件出來以后，各界對此進行了連篇累牘的議論。

其實，此前幾天，北京媒體透露，8月9日，市城管部門按照剛剛出臺的《城市管理綜合行政執(zhí)法裝備技術(shù)規(guī)范》對全市城管執(zhí)法隊伍進行裝備，并將在2008年之前配備齊全。對城管執(zhí)法系統(tǒng)進行規(guī)范配備，在全國尚屬首次。《規(guī)范》對六大方面基礎(chǔ)裝備的配備標準進行了規(guī)范：1.特種服裝防暴力；2.掌上當年查黑檔；3.激光儀器測違建；4.籃黃頂燈能報警；5.GPS定位；6.測酒器督察執(zhí)法隊員。

這個制度創(chuàng)新甫一出籠，立即引起了舉國上下議論紛紛，媒體競相展開討伐，認為如此武裝到牙齒的制度設(shè)計，到底把矛頭沖著誰？不管怎么樣，城管執(zhí)法隊員所面對的被執(zhí)法對象或者行政相對人，都是些城市貧民，并都是因為生活無著才不得已采取違法經(jīng)營的方式給自己弄口飯吃以及養(yǎng)家活口。用如此全副武裝的裝備去對待納稅人，這種姿態(tài)及其背后的行政基本思路，顯然與仨代表新三民主義執(zhí)政為民和諧社會的基本取向相去甚遠乃至背道而馳。如此下去，只能造成官民關(guān)系進一步緊張甚至惡化，將暴力活動升級換代。

可沒兩天，北京就出現(xiàn)了這起城管人員在執(zhí)法過程中被殺害的事情。這似乎給上面那條加強城管執(zhí)法人員配備水平的政策做了最好的注解：看見了吧？城管執(zhí)法人員都工作在什么樣的危險當中？如果不加強對他們的保護，這個社會的秩序?qū)o以維系。

不過，這個事件發(fā)生的過程中，有一個細節(jié)卻被各界所忽視，那就是這次執(zhí)法是公安與城管的聯(lián)合執(zhí)法，在被害人執(zhí)法并遭到攻擊之際，在場有14名人民警察，卻整齊劃一地采取了無動于衷的態(tài)度。

事實上，現(xiàn)在城管執(zhí)法過程中，很少有單獨執(zhí)法的，基本上都是與警方共同行動。

姑且不說這種聯(lián)合執(zhí)法所帶來的執(zhí)法成本的增加給納稅人增加了什么樣的負擔，只是看，單純依靠城管執(zhí)法，已經(jīng)到了根本不足以震懾和管制“不法分子”的程度，必須要有警察在場，才能勉強控制局面。

即使如此，現(xiàn)在城管執(zhí)法人員被毆打甚至傷害的事件也愈演愈烈。

大概我們沒法說，警方在如此執(zhí)法過程中的無所作為是導致被害人死亡的直接或間接的因素，而施暴者大庭廣眾之下刺傷了人揚長而去，在場的警察卻沒有抓捕，這事不也很讓人匪夷所思？

現(xiàn)實的情況是，城管部門人員沒有多少，但他們現(xiàn)在承擔的工作卻總共涉及14部法規(guī)，共計300多項工作。查小廣告、查違建、打無照、治理黑車……

而城管執(zhí)法權(quán)的擴大，使得原來分散于比如公安、交管、衛(wèi)生、工商、市政等多個行政部門的執(zhí)法權(quán)得以集中并強化。

但如此集權(quán)，卻沒能完善城市管理職能質(zhì)量的提升，上述部門再加上例如稅務、消防、街道等衙門口，依然都行使著城市管理的部分權(quán)力，而且有為了本部門利益而擴充權(quán)力的沖動與策略；同時，責任體系的崩潰使得各部門在爭奪權(quán)力及其附加利益時爭先恐后，在承擔責任時卻競相退縮。

最典型的，就是這次事件中警察的袖手旁觀了。其他那些城管遭圍攻時，圍攻者都拿著刀具棍棒等等，形成了妨礙公務阻撓執(zhí)法，并且由于手持兇器（雖然不一定是管制器具但此時卻有了行兇的功能），警方完全應該出手，可最終卻是城管人員被打事件屢屢發(fā)生。如此聯(lián)合執(zhí)法的效力也昭然若揭。大概，以后再有什么聯(lián)合執(zhí)法，必須要加上武警甚至正規(guī)軍了。如此，人民軍隊的作用也就必須重新界定了。

雖然我們必須痛恨那個拔刀殺害城管執(zhí)法人員的歹徒。但這種基本立場之下，我們想想為什么他竟敢如此膽大妄為。他到北京幾年，購買了三輪車想自食其力，但卻被當作非法運營而由城管執(zhí)法人員扣留，要知道，城管執(zhí)法過程中的野蠻和慘無人道也是盡人皆知的，而采取各種合法性本身就很成問題的理由一而再再而三地扣留并銷毀城市貧民賴以謀生的家什，根本不顧及城市貧民的死活的行徑，也才是導致城管執(zhí)法人員形象非常惡劣的原因之一。

坊間認為，東部許多城市在打造“現(xiàn)代城市”等理由下，把一些行業(yè)管理標準抬得非常高，使每個城市都有幾十萬跨不過門檻的“非法經(jīng)營者”，催生出大量的地下經(jīng)濟。城市行業(yè)管理由此陷入惡性循環(huán)：某一行業(yè)市場混亂——政府抬高準入門檻——許多人轉(zhuǎn)入地下——整體市場更加混亂。這種“高標準”繞過法律對權(quán)力的約束，把許多人逼成“非法經(jīng)營者”，從而實施控制，實際上是行政權(quán)力對法制的一種僭越。

這次城管執(zhí)法人員被殺害后，媒體評論卻不是一邊倒地為失去的生命惋惜和對加害者的聲討，而紛紛透過這個事件涉及到了背后的成因。“暴力抗法源于法律儀式淡漠”，這種議論不過是停留在眾所周知的層面上；“‘以暴制暴’不是城市管理和諧之道”、“‘小販殺城管’慘劇為何屢屢上演”、“城管打人和被打損害的都是政府形象”、“令人心酸的‘防城管作戰(zhàn)圖’”等等，則紛紛或者對城管執(zhí)法的合法性本身提出質(zhì)疑，或者對城市居民生存與城市管理二者之間存在著的巨大而深刻的制度斷層提出批評。

坊間認為，中國已進入黑社會犯罪高發(fā)期。在黑惡勢力發(fā)展的各個階段，都存在弱勢人群由“弱”轉(zhuǎn)“黑”的現(xiàn)象。在河北省林潤良黑惡團伙20余名涉案人員中，近一半為無業(yè)人員，其余包括下崗職工、農(nóng)民等。在吉林省展文波涉黑案件中，被檢查機關(guān)起訴的19名犯罪嫌疑人中，無業(yè)者、農(nóng)民、單位司機等人員占了2/3。當前中國打掉的涉黑犯罪團伙中，無業(yè)人員、兩勞釋解人員等社會閑散人員占較大比例。失業(yè)、收入分配差距等問題，使黑惡勢力的產(chǎn)生有了社會基礎(chǔ)。

此前，我也曾寫過“或者廢了城管或者廢了黑社會”，認為城管與黑社會形成之間有著必然而且不可或缺的連帶關(guān)系，正是城管所體現(xiàn)的官方社會治理立場傾向，與和諧社會的基本要求相背離，才導致了社會矛盾、沖突乃至暴力日漸激烈和擴大的制度原因。

可以說，城管執(zhí)法過程中所面對的，恰恰是這個社會公共政策領(lǐng)域里飽受摧殘的群體，而政策中社會政策的凋零敗落，正是他們?yōu)榱嘶蠲贿z余力甚至鋌而走險的制度背景。如此，我們該譴責這些“不法分子”，還是應該譴責這不法當中的“法”的缺德，抑或其制定者的缺乏正義與良知？

這種公共政策斷裂當中，最主要的是社會政策的缺失。

我的朋友，北京師范大學社會發(fā)展與公共政策研究所教授徐月賓博士在為北京市民政局、北京師范大學聯(lián)合課題組撰寫的《構(gòu)建和諧社會與民政工作改革發(fā)展問題研究報告》一文中指出，“首先，社會政策不僅是減緩貧困和縮小收入差距的必要手段，而且可以促進市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。其次，社會政策是生產(chǎn)力。三是社會政策可以起到預防風險和管理風險的作用。”“缺少社會政策將會帶來什么樣的經(jīng)濟社會代價？毫無疑問，代價將是廣泛而深遠的。（1）形成貧困陷阱。人們不僅會由于缺少有效的風險保護機制而經(jīng)常陷入困境，一旦陷入貧困則很難脫貧，造成所謂的貧困陷阱。而對于貧困的事后補償?shù)某杀緦摺＃?）人力資本的損失。缺少社會政策即意味著政府對公共福利和社會服務的投資不足，相當一部分社會成員的生活質(zhì)量、健康、教育水平和技能等都將會受到直接的影響，特別是對青少年的投資不足，不僅會導致國家當前的人力資本損失，更會使未來的人力資本受到影響。（3）社會資本的損失。在方面的損失包括兩個層面的內(nèi)容：一是對家庭功能的影響。政府對公共福利和社會服務投資不足的直接結(jié)果是，家庭將承擔更多的責任、面臨更大的壓力；在缺乏必要支持的情況下，家庭的很多功能和責任包括養(yǎng)老育幼等都將受到負面的影響。二是對社會價值、社會凝聚力和社會穩(wěn)定的代價。社會政策不僅是政府關(guān)注人民生活疾苦的象征，更是形成社會共同利益和社會凝聚力的工具；反之，缺少社會政策必然會導致貧富差距和社會不公平的加大，人們將失去一些基本的社會價值如誠信和互助等，進而導致社會凝聚力削弱以及暴力和社會動蕩等。（4）人民對政府信任的減少。缺少社會政策意味著使人們的價值和命運完全交給市場來決定，因此必然會導致人民對政府信任的減少。”

徐月賓在其“政府的社會福利角色”一文中的認為：“新右派（New Right）批判福利國家的理論依據(jù)即是：龐大的福利開支浪費了社會資源，降低了經(jīng)濟投資能力和生產(chǎn)力，最終拖垮了經(jīng)濟。現(xiàn)在，這一觀點早已被人們拋棄，而社會政策是生產(chǎn)力要素的觀點已經(jīng)被越來越多的學者和政府所接受。”“近年來，很多學者和政府開始認識到，一些非經(jīng)濟因素，如社會穩(wěn)定、社會凝聚力、和諧的社區(qū)生活以及功能完整的家庭等，對經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，因而正在形成這樣一些認識：社會政策的作用不再只是再分配，而是具有社會投資作用的一種資源配置手段；社會政策的作用不只是促進社會公平，對經(jīng)濟效率也有重要貢獻；相反，缺少社會政策不僅會帶來社會成本，更會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生廣泛和長遠的負面影響。”“社會政策必須以增強貧困者的經(jīng)濟和社會功能為原則，使他們?nèi)谌氲缴鐣闹髁魃钪衼恚鴮崿F(xiàn)社會包容的先決條件則是勞動者必須進入勞動力市場并且有一定的競爭能力。也就是社會政策的重點從創(chuàng)造就業(yè)機會的需方為主導轉(zhuǎn)為以提升社會成員就業(yè)能力的供方為主導。”

而談到“公民社會”時，他談到，“正像市場經(jīng)濟不能自動生成一樣，公民社會的形成也不是一個自發(fā)的過程。在我國，培育公民社會組織的核心是政府要承擔起支持者和規(guī)范者的角色。這是政府轉(zhuǎn)型的首要任務和前提條件。”

如果政府動用比如城管這樣的執(zhí)法隊伍來對付人民，而且還利用人民交納的稅款采購高規(guī)格的裝備武裝這些執(zhí)法隊伍，使之在對付納稅人時更加高效而兇殘，問題就不止是對政府信任的減少了。最直接的結(jié)果，是對城管施暴事件的頻仍，以及城管執(zhí)法人員的暴斃。

可以看出，當今中國社會的存續(xù)面臨著前所未有的危機，其重要表現(xiàn)就是公共政策的斷裂、扭曲、偽劣、愚蠢。包括制度在內(nèi)的公共品供應遠遠不能達到一個正常社會所應該具備的起碼水平和要求，制度以及公共品供給的嚴重匱乏，形成了非常廣泛而深廣的社會關(guān)系危機。這種社會關(guān)系危機盡管散亂分布在社會的各個角落，但是卻在場城市管理的具體執(zhí)法過程中與城市居民發(fā)生了直接的對抗，造成了在其他場合也許很難出現(xiàn)的直截了當劍拔弩張勢不兩立不共戴天。

也就是說，城管執(zhí)法過程中，成就了所有社會矛盾在一個片刻和一個犄角旮旯當中的集中展現(xiàn)與爆發(fā)，這個執(zhí)法活動揭開了社會潰瘍的冰山一角，形成了社會系統(tǒng)中最薄弱最敏感最多事的區(qū)域的血腥展現(xiàn)。

城管執(zhí)法人員屢遭暴力侵害，以及與此相對應的行政相對人日趨悲慘的生活狀況和為了維持如此惡劣狀況展開的殊死抗爭，只不過是社會潰瘍腐爛擴散的一個顯著而確切的先兆，對此，我們也許更可以理解為具有導火索的意義。

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