試點(diǎn)一直是中國改革方法論的重要部分。沒有試點(diǎn)的改革是災(zāi)難性的改革。對于積極的改革探索，我們不應(yīng)過于苛刻，成功的改革需要呵護(hù)。但有了部分的經(jīng)驗(yàn)而不能正確地對待、合理地利用，成功就會成為失敗的誘因，把整體“成功”地帶入溝壑。

湖北咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可復(fù)制性調(diào)查

文/瑪 雅

4年前，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革在湖北省咸寧市咸安區(qū)悄然起始，這場改革的始作俑者、當(dāng)時(shí)45歲的區(qū)黨委書記宋亞平并沒有“非分之想”。

“咸安的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是2002年開始的。開始是悄悄進(jìn)行，不敢作聲，因?yàn)楦鞣N壓力特別大。我們想埋頭苦干，不受外界干擾。”宋亞平說。

然而，咸安改革的動(dòng)靜和影響很快超出了宋亞平的意料：

——2003年12月，宋亞平升任湖北省委研究室副主任，負(fù)責(zé)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的政策研究。也就在此時(shí)，輿論對他的關(guān)注達(dá)到高潮。宋亞平成為央視《焦點(diǎn)訪談》等多個(gè)欄目的座上賓，《南方周末》等報(bào)刊也對咸安改革競相報(bào)道。

——2004年1月，以咸安改革為模本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開。隨后，全國26個(gè)省、市政府考察團(tuán)先后訪問湖北和咸安。其中有些省、市已開始推行“咸安改革”。一些省份的有關(guān)文件，是湖北省2003年《關(guān)于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》的翻版。

盡管咸安改革正在呈現(xiàn)燎原之勢，作為它的設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者，宋亞平并沒有博得滿堂掌聲，卻從始至今遭到阻力——來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抵制、來自學(xué)界的質(zhì)疑、來自上級職能部門的壓力。即使是在湖北，盡管省委書記俞正聲鼎力支持，咸安改革也沒有得到百分之百的認(rèn)同。

“非常難的?！彼蝸喥秸f，“現(xiàn)在回過頭來看咸安，當(dāng)初所走的這條路非常正確，但是非常艱難?！?/p>

咸安走了一條什么路？這條路出了咸安走得通、走不通？俗話說，十里不同風(fēng)。如果其他省市的移花接木，意味著咸安改革已經(jīng)開花結(jié)果，那么，在如此廣大的中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這花、這果究竟能不能漫山綻放，遍野生根？

帶著這個(gè)問題，我對咸安改革以及它的可復(fù)制性進(jìn)行了調(diào)查。

“轉(zhuǎn)制”加“轉(zhuǎn)換”，“養(yǎng)人”變“養(yǎng)事”

咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，可以概括為“兩并兩轉(zhuǎn)”，即并鄉(xiāng)并村和轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)換。咸安改革的第一步先將21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦合并為12個(gè)，將262個(gè)行政村合并為132個(gè)。隨后開始“兩轉(zhuǎn)”——對管理體制和運(yùn)行機(jī)制實(shí)行轉(zhuǎn)制，對人員身份實(shí)行轉(zhuǎn)換。其中最具轟動(dòng)效應(yīng)的，是變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革。

所謂“以錢養(yǎng)事”，用一句話說，就是政府花錢，從社會上購買有資質(zhì)的服務(wù)組織或?qū)I(yè)人員的勞務(wù)，向農(nóng)民提供優(yōu)于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的服務(wù)。

改革前，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有農(nóng)機(jī)站、派出所等“七站八所”20多個(gè)。咸安除保留稅務(wù)、國土、公安、交通、林業(yè)等機(jī)構(gòu)外，其余的“摘牌、收章、改制、走人”，全部走向市場，轉(zhuǎn)制為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的服務(wù)組織。原來“七站八所”的人員，均進(jìn)入政府建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，按工作年限一次性領(lǐng)取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后轉(zhuǎn)換身份，由“公家人”變?yōu)椤白匀蝗恕薄τ陂L期性的“三農(nóng)”服務(wù)項(xiàng)目，如農(nóng)機(jī)農(nóng)技、畜禽防疫、計(jì)劃生育、文體事業(yè)等，政府采取“以錢養(yǎng)事”的方法：面向社會公開招標(biāo)，實(shí)行合同管理，考核由農(nóng)民簽字，結(jié)算由政府“買單”。

表面看來，這項(xiàng)改革似乎只是“瘦身”——精簡機(jī)構(gòu)、分流冗員。很多人因此認(rèn)為，咸安撤銷“七站八所”，無非是為了“甩包袱”，以擺脫農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政短缺的困局。宋亞平糾正這種誤解：“以錢養(yǎng)事”的改革，并不是為了應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難而被迫采取的行為，以達(dá)到“減人、減事、減支”的目標(biāo)。如果真是這樣，改革就只能是“止痛”，而不可能“治病”。

他用一連串的比喻，分析咸安改革的創(chuàng)新之處：自1990年代起，精簡機(jī)構(gòu)、分流人員的改革就像洪湖水浪打浪，一波接一波。這種被笑談為“習(xí)慣性飽嗝”的改革，終究逃不出“膨脹－精簡，再膨脹－再精簡，再膨脹”的怪圈。根源所在，就是沒有從體制上和機(jī)制上按照市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求實(shí)行改革。咸安改革堅(jiān)持市場取向，引入競爭機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)“花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”、適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新機(jī)制。

橫溝橋鎮(zhèn)印象之一：

政府“買單”，為農(nóng)民提供更好的服務(wù)

改革意味著利益調(diào)整。那么，對于咸安改革，它的受益者和受損者又如何評說？

在咸安區(qū)橫溝橋鎮(zhèn)的街上，陪同我采訪的鎮(zhèn)黨委委員劉瓊叫住一個(gè)騎摩托車的小伙子。

橫溝橋鎮(zhèn)曾經(jīng)是咸安改革的試點(diǎn)，是宋亞平拿“七站八所”開刀的地方。小伙子姓徐，原來是鎮(zhèn)農(nóng)技站的技術(shù)員。小徐告訴我，改革前，農(nóng)技站共有13人，他每月工資500－600元。改革后，鎮(zhèn)上通過公開競標(biāo)，從13人中聘用了4人，負(fù)責(zé)農(nóng)作物保護(hù)，聘用合同期為一年。鎮(zhèn)里將全鎮(zhèn)4萬畝農(nóng)地平均劃分為4片，4位農(nóng)技員每人承包1萬畝，勞務(wù)費(fèi)為每畝田1塊錢。小徐現(xiàn)在的“固定年薪”，就是這1萬元?jiǎng)趧?wù)費(fèi)，比改革前多了2000－3000元。

小徐畢業(yè)于咸寧地區(qū)的農(nóng)業(yè)學(xué)校，后通過自修取得了華中農(nóng)業(yè)大學(xué)的大專學(xué)歷。他說，取消“七站八所”，對真正靠技術(shù)吃飯的人沖擊并不大?！皩ξ覀兊暮锰幨牵杖胩岣吡恕！?/p>

除了給政府“打工”，小徐自己還開了個(gè)門面。因?yàn)橛小罢畵?dān)?！薄绘?zhèn)里聘用，他在農(nóng)民中的信任度比其他同行要高，在有償經(jīng)營的競爭中便占據(jù)優(yōu)勢。用他的話說，叫做“無償服務(wù)帶動(dòng)有償經(jīng)營”。

一輛銀灰色的面的停在我們近旁。司機(jī)姓周，原來是鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)站的農(nóng)機(jī)員。小周農(nóng)家出身，老實(shí)憨厚，沒什么背景，技術(shù)水平也不高。在農(nóng)機(jī)站時(shí)，每月600多元工資，一家三口只夠吃飯。用劉瓊的話說，他屬于“困難干部”一類。改革敲掉了小周的飯碗，卻讓他“置于死地而后生”。他改行開面的，收入好時(shí)，一個(gè)月2000多元。

“改革改變了我的生活，我的好多觀念都變了?！毙≈苷f，“當(dāng)個(gè)體戶，我覺得好自由，想怎么發(fā)展就怎么發(fā)展，對人生道路有了自己的主張?！辈贿^因?yàn)橄聧徣藛T多，出租車市場日漸飽和，小周不得不考慮另謀其他職業(yè)。

小徐同樣面對壓力。1萬元年薪并非旱澇保收，稍不留神就會“縮水”。鎮(zhèn)上每月只給承包人300－400元基礎(chǔ)工資，其余為考評工資，按照“農(nóng)民簽單，部門鑒證，政府買單”的要求，年終總算。如果一個(gè)承包人年終考評只得70分，不但1萬元?jiǎng)趧?wù)費(fèi)被減至7000元，下一年的聘用合同也可能告吹。

“我們的聘用期只一年，不穩(wěn)定。今年搞明年不知道還讓不讓你搞。”小徐說，“另外保險(xiǎn)也沒辦，養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會保險(xiǎn)都沒有。這些都應(yīng)該完善?！?/p>

將市場競爭機(jī)制引入三農(nóng)服務(wù)，“以錢養(yǎng)事”的結(jié)果是農(nóng)民受益。

“改革對老百姓的好處最大。”小徐介紹說，改革前，農(nóng)技站的人整日坐在“家”里，老百姓找上門，他們都不一定下去。“現(xiàn)在不同了。我們4個(gè)人，蟲季到了，不管有沒有人通知，都要下去，指導(dǎo)農(nóng)民防治病蟲害。這在以前根本不可能。”

春來水暖鴨先知。作為改革的受益者，橫溝橋鎮(zhèn)的老百姓對“以錢養(yǎng)事”是認(rèn)知的。

“當(dāng)然是改革后服務(wù)好。”在孫祠村，一位抱小孩的婦女對我說，“什么事都服務(wù)上門了。比如計(jì)劃生育，服務(wù)站的人上門免費(fèi)為我們做檢查。”

從三農(nóng)服務(wù)質(zhì)量的變化，橫溝橋的農(nóng)民看到了政府行為的轉(zhuǎn)變?！案母锴?，政府以行政方式指導(dǎo)工作，現(xiàn)在不同了?！睂O祠村農(nóng)民鐘俊國說，“以錢養(yǎng)事，政府出錢買服務(wù)，有技能的人競爭上崗，沒技能的都被淘汰了，深受老百姓的歡迎?！?/p>

“老百姓不但對服務(wù)的滿意度高了，對改革的滿意度也很高。”劉瓊介紹說，以前的“七站八所”，真正有專業(yè)技術(shù)的人并不多，成了干部安排子女、親戚的地方。這些人沒有技能有靠山，政府必須養(yǎng)著他，在買斷工齡中阻力最大?！袄习傩照f，改革改得好，改革就是改腐敗。這話說得挺在理?！?/p>

橫溝橋鎮(zhèn)印象之二：

兩票推選，鎮(zhèn)官的“烏紗”掌握在農(nóng)民手中

咸安改革的另一大舉措，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制及干部選用制度的改革。

咸安將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一歸并為“三辦”：黨政綜合辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦和社會事務(wù)辦；又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)四大家班子——黨委、政府、人大、政協(xié)——的成員交叉任職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員定編9名，由黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，3名副書記分別兼任常務(wù)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、人大主席團(tuán)主席和紀(jì)委書記。全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員由改革前的247人減少到108人，精簡61.2％。全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)定編433人，比改革前的808人精簡了48％。

在橫溝橋鎮(zhèn)辦公樓前廳的墻壁上，懸掛著“橫溝橋鎮(zhèn)政務(wù)公開欄”。欄內(nèi)張貼著鎮(zhèn)黨政班子9名成員的照片，照片下方寫著他們的姓名、職務(wù)和職責(zé)。公開欄還包括鎮(zhèn)黨政“三辦”的工作職責(zé)和人員分工，來訪的老百姓看上一眼，便對“麻雀的五臟”一目了然。

分工明確、責(zé)任到人的前提是競編競崗。咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員的產(chǎn)生，一律通過“兩票推選、競爭擇優(yōu)”方式。參與“第一票”推選的選民為全鎮(zhèn)的黨員、團(tuán)員、市（縣）級人大代表、市級政協(xié)委員、勞動(dòng)模范和由“每10戶推舉一名”的農(nóng)民代表。“第二票”選舉為鎮(zhèn)黨代會和人代會的選舉。

橫溝橋鎮(zhèn)定編37人。為了防止干部高枕無憂、不思進(jìn)取，鎮(zhèn)里每年在編制內(nèi)安排6名干部外出打工。鎮(zhèn)里通過雙向選擇、民主投票、末位淘汰方式，將不稱職者“送”出去自謀職業(yè)，每月只發(fā)150元生活費(fèi)；一年后回來如果還是不被認(rèn)可，繼續(xù)在外打工；3年還不能上崗者，即被視為不符合公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)，自動(dòng)與單位脫離關(guān)系。

“人員精簡后，我們干部的危機(jī)意識和競爭意識比以前強(qiáng)多了，各方面的工作都不敢馬虎?！眲傉f，“因?yàn)槟切呗贰娜艘呀?jīng)走在前頭，如果你工作沒做好，下一次很可能就輪到你了。這不單純是工資的問題，還有自尊心的問題?！?/p>

劉瓊今年30歲，原來是鎮(zhèn)計(jì)生辦主任，2002年公開競選，當(dāng)選黨委宣傳委員。我們見面時(shí)，她的鞋跟上沾著泥。她告訴我，頭一天在村里，幫助一位上年紀(jì)的農(nóng)民種了一天油菜，是鎮(zhèn)上打電話叫她回來“接待”我。我問她，是不是經(jīng)常下鄉(xiāng)幫農(nóng)民干活？她說，趕上了就幫著干。我在孫祠村采訪時(shí)，劉瓊在一旁和幾位農(nóng)民聊天。她跟那些農(nóng)民很熟，叫得出他們每個(gè)人的名字。

“以前拿著工資，大家怎么干我就怎么干?！辈稍L回來的路上，劉瓊對我說，“現(xiàn)在不光要把政府的工作干好，還要經(jīng)常下鄉(xiāng)接觸群眾?，F(xiàn)在是農(nóng)民選鎮(zhèn)官，我們的選票握在農(nóng)民的手上。改革后，一是體現(xiàn)民主，二是干部競爭，這兩樣結(jié)合到一點(diǎn)，就是我們怎么樣來改變工作作風(fēng)，實(shí)實(shí)在在為老百姓辦事?！?/p>

當(dāng)晚，我們在鎮(zhèn)機(jī)關(guān)吃食堂：米飯、大鍋熬菜和菜湯。劉瓊要了兩個(gè)煎雞蛋，算是給我“開小灶”。

“今天就讓你吃食堂了。”她直率地說，讓我感到挺親近。

眼前這個(gè)干練的年輕女子、這餐簡單的粗茶淡飯，印證了我在以往采訪中的一個(gè)體會：真正做事的地方，企業(yè)也好機(jī)關(guān)也好，反而不興講排場。

劉瓊胸前戴著一個(gè)紅色徽章，上面有“共產(chǎn)黨員”4個(gè)金字。我問她是不是規(guī)定要戴，其他黨員戴不戴？她說沒有規(guī)定，但是提倡，其他同事也有戴。她告訴我，有一次搭公交車，她給一位老人讓座位，老人看著她那枚徽章笑道：“你是共產(chǎn)黨員?！?/p>

走訪橫溝橋，我有一個(gè)感受：橫溝橋改革的成功，與當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民情和共產(chǎn)黨組織的作用不無相關(guān)。這里民風(fēng)比較和諧，西祠村的農(nóng)民告訴我，他們村在改革中與一個(gè)鄰村合并，兩村村民之間并不互相排斥。去年村委會選舉也沒出現(xiàn)矛盾，選出來的人兩村都有，村民對他們也都能接受。

橫溝橋的共產(chǎn)黨組織也比較強(qiáng)。鎮(zhèn)干部自愿佩戴“共產(chǎn)黨員”徽章，表現(xiàn)出一種榮譽(yù)感。西祠村的農(nóng)民提起改革，流露出對政府的認(rèn)同和感激。咸安改革，一方面通過有農(nóng)民參與的“兩票推選”實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)四委合一；另一方面，又在村級推行“兩委”交叉任職，由黨支部書記兼任村委會主任。

我提出一個(gè)問題：如果換一個(gè)地方，咸安改革可能不會推行得這么順利，或者效果不會這么好。

“很有可能?！眲傉f，“我們這里群眾也好干部也好，精神狀態(tài)還是很好的。”

宋亞平則認(rèn)為，是改革帶來了風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變。“咸安在改革前的局面和其他地方?jīng)]什么差別，這是改革的結(jié)果。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)“海選”起了重要的作用，讓老百姓把他們信得過的干部推選到第一線。

咸安區(qū)委2005年6月一份總結(jié)稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的推進(jìn)，達(dá)到了“兩提高”——執(zhí)政能力的提高和工作效率的提高。

誰來支付改革的成本？

對橫溝橋的良好印象，并沒有解答我的疑問：在“十里不同風(fēng)”的中國廣大鄉(xiāng)村，一項(xiàng)改革在某個(gè)地區(qū)取得成功，究竟有多大的可復(fù)制性？一哄而上跟風(fēng)效仿，究竟有多大的可成功率？現(xiàn)實(shí)是，即使是揭開中國農(nóng)村改革帷幕的“土地家庭承包經(jīng)營”，在出現(xiàn)短期的繁榮后，今天已證明并不成功——“包產(chǎn)到戶”只能解決農(nóng)民的吃飯問題，卻無助于農(nóng)民闖市場。當(dāng)獨(dú)自耕種、提籃小賣的小農(nóng)在谷賤傷農(nóng)、圈地毀農(nóng)的激烈甚至殘酷的市場競爭中，不可避免地遭受貧窮和衰敗，華西、南街、大寨這些走集體經(jīng)濟(jì)道路的村莊，再度成為中國新農(nóng)村建設(shè)的明星。

對于咸安改革的可復(fù)制性，宋亞平樂觀認(rèn)為：“咸安改革的經(jīng)驗(yàn)在中西部地區(qū)具有普遍意義。中西部各地雖然有不同的實(shí)際情況，但是帶有共性。咸安的改革能搞成，其他地方也能搞成。”

我何嘗不希望宋亞平的推論是對的。無疑，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要改革，咸安做出了有益的探索。然而，一個(gè)不容忽視的觀察是：橫溝橋是咸安改革搞得最好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。橫溝橋的成績并不能說明整個(gè)咸安，咸安也不能說明整個(gè)湖北，而湖北更不能說明全國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

據(jù)湖北省南漳縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)一位副鎮(zhèn)長介紹，雖然“以錢養(yǎng)事”的改革，把傳統(tǒng)“七站八所”的包袱甩掉了，但新的機(jī)制并沒有真正建立起來。該鎮(zhèn)地處山區(qū)，那里農(nóng)村公益性服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)沒有了，農(nóng)民的要求很迫切，反映很強(qiáng)烈。

“看起來是改革，但農(nóng)民沒有得到真正的實(shí)惠?！边@位副鎮(zhèn)長說，“完全靠市場化的方法，由服務(wù)中心提供服務(wù)，非常傷害農(nóng)民的利益。市場化把這些人推向牟利的目標(biāo)和手段，他們首先想到的是養(yǎng)活自己，而不是為農(nóng)民服務(wù)。雖然聘用制對他們有一定的壓力，但并不令人滿意。這個(gè)事，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代也沒解決好，這是一個(gè)矛盾?！?/p>

這位副鎮(zhèn)長認(rèn)為，農(nóng)村公益性服務(wù)缺乏，主要是國家轉(zhuǎn)移支付不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有足夠的錢買服務(wù)，尤其是買高質(zhì)量的服務(wù)。在山區(qū)，山高路遠(yuǎn)，人戶稀散，為農(nóng)民提供一項(xiàng)服務(wù)的代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在平原。比如打防預(yù)針，如果在平原一天可以服務(wù)100個(gè)農(nóng)戶，在山區(qū)就只能服務(wù)10－20戶。由于工作苦、效率低、收入差，山區(qū)農(nóng)村服務(wù)人員中，年輕有活力、知識結(jié)構(gòu)新、真正能夠下鄉(xiāng)為農(nóng)民服務(wù)的人很少。有能力、有門路的都改行了，或者去了外地。

“政府應(yīng)當(dāng)加大投入，把農(nóng)民所需要的服務(wù)用足夠的錢買下來?！备辨?zhèn)長說，“還要采取政策措施解決農(nóng)村人才問題。”

這位副鎮(zhèn)長還反映，有些改革措施給山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作帶來了實(shí)際困難，比如實(shí)行消費(fèi)貨幣化，取消“三大員”——打字員、駕駛員和炊事員。改革后，該鎮(zhèn)沒有汽車和司機(jī)，干部每人每月200元交通費(fèi)。從鎮(zhèn)上到海拔1000多米的山村，天氣好時(shí)租車100元，雨雪天150元。交通費(fèi)不夠用，干部就只有少下鄉(xiāng)。很多時(shí)候不去不行，就自己貼錢，或者走路去。

“說了別人都不信，我去年租車費(fèi)4500塊，真的是自己貼錢在做工作?！备辨?zhèn)長說，“各地經(jīng)濟(jì)狀況、地理環(huán)境、工作生活的難易程度不一樣，應(yīng)該區(qū)別對待。改革的路要走，但不一定大轟大嗡學(xué)習(xí)一種方式，應(yīng)該探索適合本地區(qū)的新路子。”

事實(shí)上，國家轉(zhuǎn)移支付中的公益性服務(wù)資金，如果都能用于“養(yǎng)事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)民買服務(wù)的錢并不會像現(xiàn)在這么短缺。問題是，所謂在站所改革中 “買斷”工齡的人，很大一部分都拿著70－80％的退休工資在外打工?！耙藻X養(yǎng)事”的錢不夠用，是因?yàn)橄喈?dāng)一部分支出還在繼續(xù)“養(yǎng)人”。結(jié)果，看起來是減了人，實(shí)際上卻沒有減支。

“這是政府一個(gè)緩兵之計(jì)，因?yàn)闆]有那么多錢一次性買斷?！备辨?zhèn)長說，“改革中，想把這些人都安置好，不想全部推向社會。因?yàn)橥瞥鋈ヒ粋€(gè)，可能就是黨組織、基層政府的一個(gè)對立面。”

據(jù)了解，湖北實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，需要支付的成本主要有3項(xiàng)：補(bǔ)繳保費(fèi)、分流獎(jiǎng)勵(lì)和置換身份補(bǔ)償。一個(gè)在編人員約合3萬元。湖北有50多萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，如果一半買斷，就要支付75億元。湖北2004年的財(cái)政收入達(dá)到800多億元。咸安在改革中敲掉了3000多人的鐵飯碗，為了“減震”，咸安建立了“五保合一”（養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育）的社會保險(xiǎn)制度，并通過壓縮開支、向省財(cái)政借款和分5年延期支付等辦法，籌措資金，保證繳費(fèi)到位。

我問宋亞平，一個(gè)人置換身份需要3萬元，如此龐大的下崗分流人員群體，要多少錢才能妥善安置，從而確保農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定？這樣的成本，在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)如何承受？那么咸安改革，在湖北全省乃至其他20多個(gè)省、市推行，難道沒有實(shí)際問題？

 “當(dāng)然有問題?！彼蝸喥匠姓J(rèn)，“江漢平原‘七所八站’的人員包袱特別重，監(jiān)利縣9000人，洪湖縣7000人，仙桃、天門一帶也都幾千上萬人。這些人置換身份，變成自然人，難度特別大?！?/p>

這就意味著一個(gè)實(shí)事——改革是需要成本的。那么，這種成本由誰來付？

“誰來付？很明確，就是國家來付。”南漳縣那位副鎮(zhèn)長說，“一點(diǎn)代價(jià)都不想付出，一腳把人踹出去，國家真是太不心疼鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部了！跟著共產(chǎn)黨干了這么多年，一無錢，二無地，三無房，不給他買養(yǎng)老保險(xiǎn)，也不給他其他保障，他能痛痛快快地出去嗎？”

禽流感“拷問”咸安改革

詬病不止于此。2006年2月，北京大學(xué)中國與世界研究中心和華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心聯(lián)合舉辦“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”研討會上。會上，華中科技大學(xué)的賀雪峰教授與宋亞平公開辯論。

賀雪峰指出：“取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由汲取型政府轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府，可卻在這時(shí)將‘七站八所’推向社會，使政府失去了腿。如此精簡機(jī)構(gòu)、減少人員的后果是，鄉(xiāng)村組織逐步退出農(nóng)村社會，留下了極大的隱患。尤其在中國進(jìn)入改革的深水區(qū)后，不可預(yù)料的事情很多，如果基層政府沒有深入農(nóng)村社區(qū)的能力，沒有應(yīng)對突發(fā)事件的能力，這是非常危險(xiǎn)的。2005年發(fā)生禽流感，如果死了10萬人，比平時(shí)多養(yǎng)100萬人的代價(jià)要大得多。”

據(jù)華中師大研究生申端鋒介紹，日漸弱化的鄉(xiāng)村組織，在社會危機(jī)面前十分被動(dòng)無力。2005年11月，湖北京山縣發(fā)生禽流感疫情，申端鋒剛巧在京山鄰縣某村調(diào)研。該村一名干部在不做調(diào)查的情況下，每天按時(shí)向鎮(zhèn)上報(bào)告：“無異常情況?！币蝗?，村邊出現(xiàn)了一只死雞，這位干部卻知情不報(bào)，說報(bào)了會挨批，因?yàn)闆]辦法知道是誰扔的。他解釋說，該村在合村并組后方圓5公里，只剩下4名村干部，管理著13個(gè)村民小組、3000多口人。如果他去全村檢查，從早跑到晚也轉(zhuǎn)不完一圈。別說是死了雞，就是死了人，也無法在短時(shí)間內(nèi)得到消息。即使疫情蔓延，村干部也是“放牛娃賠不起牯?！?，鎮(zhèn)里拿他沒辦法。

“對于防治禽流感，鄉(xiāng)鎮(zhèn)迫于上級壓力，態(tài)度是非常鮮明和強(qiáng)硬的，但在行動(dòng)上卻沒有采取到位的措施。”申端鋒分析認(rèn)為，這主要是因?yàn)?，稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源枯竭、權(quán)力弱化，沒有能力開展工作，對于禽流感這么大的事情，也只能采取形式化的應(yīng)對方式?，F(xiàn)在的社會是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的社會，需要政府具有相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)對能力，在廣大的鄉(xiāng)村社會則需要一個(gè)強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村組織體系，而目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和合村并組，則無疑與這一要求背道而馳。
    對于這些批評意見，宋亞平回應(yīng)：“為了防預(yù)禽流感，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站所保留幾十個(gè)人，如果真正暴發(fā)禽流感，那幾十個(gè)人是不夠用的。那是全黨全國全民的一場戰(zhàn)爭，大家都要上。多養(yǎng)100萬人，又能管得住候鳥嗎？”

對咸安式改革的批評還來自上級職能部門?！捌咚苏尽辈粌H在縣里有娘家，一直到中央都有靠山，改革中撤銷的每一個(gè)站所，在北京都能聽到強(qiáng)烈反映。有關(guān)意見認(rèn)為，盡管傳統(tǒng)的“七所八站”沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，但其人、財(cái)、物掌控在政府手中，容易做到指揮有力、保障服務(wù)，是基層政府提供農(nóng)村公益性服務(wù)的最好載體。應(yīng)當(dāng)通過改革將其整體轉(zhuǎn)制，以縣級職能部門延伸或派出機(jī)構(gòu)的形式運(yùn)作，真正承擔(dān)起“三農(nóng)”服務(wù)的責(zé)任。

宋亞平對此不以為然：“從多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，如果采取這種‘金蟬脫殼’的辦法，不從根本上改變傳統(tǒng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，恐怕時(shí)間一長，風(fēng)頭一過，耗費(fèi)巨大成本的改革成果就會被各種傳統(tǒng)力量逐步‘蠶食’。‘以錢養(yǎng)人’的格局就可能‘死灰復(fù)燃’，明天的延伸或派駐機(jī)構(gòu)又會演變成今天的‘七所八站’。”

或許，宋亞平可以忽視學(xué)界的批評和上級職能部門的意見，然而對于中央政策，湖北卻不能置若罔聞。2005年底，中央15號文件要求，各地將畜牧站作為國家事業(yè)單位管理。接著，國務(wù)院27號文件規(guī)定，鄉(xiāng)村文化站是社會主義文化的重要陣地，必須納入公務(wù)員管理體系。

“禽流感的出現(xiàn)，救活了全國幾百萬畜牧站的人員?，F(xiàn)在每個(gè)部門都在打通環(huán)節(jié)，希望中央下發(fā)類似的文件。這樣搞來搞去，不又回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代了嗎？”宋亞平感到困惑。

官權(quán)退了，民的事還辦不辦

宋亞平的困惑似乎是難免的。咸安改革的思路是縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，這與當(dāng)前國家要投入資源和力量，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的思路是有出入的。這種出入并非咸安改革所致，而是政府“三農(nóng)”政策的思路發(fā)生了變化，從前幾年附和主流“妖魔化”鄉(xiāng)鎮(zhèn)的話語，盡可能限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國家權(quán)力從農(nóng)村社會退出，到現(xiàn)在國家權(quán)力要有效進(jìn)入，并且主導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)。

我問宋亞平，以咸安為模本的湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是否因此而陷入困境？他表示：“湖北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，不是削弱黨和政府在農(nóng)村的政權(quán)組織力量，而是按照市場經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)換政府職能，把政府權(quán)力從它不應(yīng)該深入的領(lǐng)域退出來?！哒景怂谂f體制下沒有起到應(yīng)有的作用，改革將其轉(zhuǎn)制為社會服務(wù)組織，通過政府購買服務(wù)的形式，使農(nóng)民得到比原來更好、更有效的服務(wù)。這不就達(dá)到了我們黨所追求的根本目標(biāo)嗎？”

宋亞平的話，似乎并非自我辯解的一己之見。據(jù)咸安區(qū)委辦公室介紹，咸安改革堅(jiān)持不減政府任務(wù)和公益性支出的原則，通過購買服務(wù)，來落實(shí)政府服務(wù)“三農(nóng)”的責(zé)任。改革后，咸安用于農(nóng)村服務(wù)的經(jīng)費(fèi)有增無減。2004年區(qū)財(cái)政用于“以錢養(yǎng)事”的資金達(dá)211萬元，比改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位養(yǎng)人的經(jīng)費(fèi)多43萬元。2005年又增70多萬元，達(dá)到280多萬元。

宋亞平改革思路背后的邏輯是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，官權(quán)應(yīng)該退，民權(quán)應(yīng)該進(jìn)，即所謂的“官退民進(jìn)”?！罢畯倪@個(gè)領(lǐng)域中退出，是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，也是政府按照市場規(guī)律辦事的具體形式。”

 然而，一個(gè)接踵而來的問題是：官權(quán)退了，民權(quán)能不能進(jìn)得了？官責(zé)失了，民的事還辦不辦？

“在市場經(jīng)濟(jì)條件下，官退是很容易的，但民進(jìn)是非常難的?！辟R雪峰指出，官退民進(jìn)，官退是以民能進(jìn)為前提的?，F(xiàn)在農(nóng)村所有的人財(cái)物都在外流，組織起來的資源沒有了，這種情況下，民怎么進(jìn)得了？

賀雪峰所在的華中科大鄉(xiāng)村治理研究中心，在湖北荊州有個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。該中心的師生調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)鄉(xiāng)村組織變得消極，農(nóng)村的公共品供給成為難題時(shí)，農(nóng)民為此付出的代價(jià)比改革前更沉重。比如，由于鄉(xiāng)村不再提供農(nóng)田灌溉，農(nóng)民靠自家打井澆田。30米井不出水打40米，40米井不出水打50米……如此“深挖洞”，造成有的農(nóng)戶一年打井的錢，比10年交納的灌溉費(fèi)還要高；而集體灌溉時(shí)尚好的農(nóng)田水利設(shè)施，卻被閑置一旁日漸損毀。

再如，2005年當(dāng)?shù)氐叵铝喜史簽E。有5個(gè)村莊，高峰時(shí)每天流出資金達(dá)10萬元，短短幾個(gè)月就賭去數(shù)百萬元。農(nóng)民說，因?yàn)榱喜剩钏揭幌伦拥雇肆?0年，到了春節(jié)不再有過年的味兒。而當(dāng)?shù)馗刹亢凸哺删送ㄟ^抓賭收罰款外，不再有作為。他們說，六合彩是抓不了的，農(nóng)民的錢賭完了，自然也就不賭了。

“現(xiàn)在要是農(nóng)民造反，我們連個(gè)報(bào)信的人都沒有，根本不知道?！焙币晃秽l(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說——合村并組、取消村民小組長后，國家權(quán)力從熟人社會退出。以前鄉(xiāng)村組織與草根社會“雞犬之聲相聞”，現(xiàn)在卻是“老死不相往來”了。

對于這種狀況，華中科大的師生認(rèn)為，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，政府在資金方面可能節(jié)省了一些成本，但在社會其他方面卻付出更大的成本。這些社會成本現(xiàn)在還“不可見”，卻在更多地?fù)p害著農(nóng)民的權(quán)益。改革后，農(nóng)民感到自由了，但是當(dāng)自由帶來路沒人修、水沒人供，土地調(diào)整沒人管等難題，帶來農(nóng)村社會失序、黑惡勢力泛起、世風(fēng)日漸敗壞的惡果時(shí)，農(nóng)民只有抱怨政府。改革帶來的“可見的好處”很快被“不可見的壞處”所覆蓋。

“對于鄉(xiāng)村組織，很多人看到它剝削農(nóng)民的一面，卻沒有看到，離開了強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村組織，農(nóng)民無法應(yīng)對生產(chǎn)和生活中的難題，所承受的損失更大。”賀雪峰說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村社會的失序會越來越嚴(yán)重，國家只有通過鄉(xiāng)村組織，才能靈活有效地維護(hù)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會的穩(wěn)定，才有建設(shè)社會主義新農(nóng)村的指導(dǎo)者。以前國家依靠鄉(xiāng)村組織收稅，現(xiàn)在是國家轉(zhuǎn)移支付，這個(gè)時(shí)候約束它就比較容易了。鄉(xiāng)村政權(quán)不再是“提取體制”，正常有效的組織體制就可能建立起來。現(xiàn)在正是建立這種體制的時(shí)候，卻把它撤得七零八落。這么健全的基層組織不利用，國家有何能力面對2億多戶小農(nóng)？新農(nóng)村建設(shè)的組織依托何在？

 “所謂‘官退民進(jìn)’，給農(nóng)民自由的思路是小農(nóng)式的，而且是反現(xiàn)代社會的?！北本┐髮W(xué)教授潘維指出，現(xiàn)代社會是嚴(yán)密組織起來的“社會”。在今天的西方，沒有歸屬某個(gè)社會組織的人，一般被視為社會垃圾。中國有2000多年自由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)——各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜——中國農(nóng)民并不缺少“自由”，他們?nèi)鄙俚氖墙M織。如果不組織起來從事生產(chǎn)，改善生活，自私散漫的小農(nóng)就必然貧窮。自私散漫的小農(nóng)不可能自己組織起來，只能靠黨和政府來組織。這是被中國近現(xiàn)代史反復(fù)證明了的，而且被改革以來農(nóng)村的衰敗再次證明。現(xiàn)在，國家對新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政投入天然具有“社會主義”性質(zhì)，但是沒有農(nóng)村社區(qū)的社會主義合作精神，就不可能有“社會主義新農(nóng)村”。只有改善、支持植根于鄉(xiāng)村的黨政基層組織，依靠基層政權(quán)來組織農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)、改善生活，才能“對接”國家的社會主義援助和鄉(xiāng)村社區(qū)的社會主義自助，才有“社會主義新農(nóng)村”的建立。

咸安改革的啟示意義

在同宋亞平的4次交談中，我得出一個(gè)印象：咸安改革的發(fā)生和順利發(fā)展，具有頗大的偶然性。正是這種偶然性，成為我探討咸安改革可復(fù)制性的緣由。

一位長期關(guān)注咸安改革的年輕研究人員向我表示：咸安改革，作為一項(xiàng)具體實(shí)驗(yàn)，在周圍體制沒有變化的情況下，能做到目前這種程度已經(jīng)不錯(cuò)了；作為一種模式性的經(jīng)驗(yàn)，可能還有很多東西還要分析總結(jié)?；蛟S，正因?yàn)樗堑湫?，所以才保證了“成功”。因?yàn)樽鳛榈湫停@場改革是花費(fèi)了很多資源的，包括宋亞平個(gè)人的努力。

這話應(yīng)該說是公允的。

整個(gè)咸安改革，從調(diào)查研究到制定方案，再到實(shí)際操作，宋亞平都親歷親為。直到橫溝橋鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)站面向社會公開招標(biāo)的那天，他都一直在現(xiàn)場。“我怕別人抵制改革，又怕改革走過場被別人抓住把柄來反對，所以我一直在后面督陣?！彼蝸喥秸f。

身為改革者，宋亞平具有極強(qiáng)的保護(hù)意識。一個(gè)“經(jīng)典”事例是，家里沒人時(shí)，他將來訪的女士擋在門外，隔著門與人交談。為此，有媒體形容他“滑頭”。

“其實(shí)我這個(gè)人從不滑頭，我不得不保護(hù)自己?！彼蝸喥浇忉屨f，“咸安改革搞得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，我成了公眾人物。別人不是看我，而是看我領(lǐng)導(dǎo)的這場改革。所以我不能出事，我出事，別人說改革出了問題。”

作為一名改革者，宋亞平是出色的。這位華中師大畢業(yè)的歷史學(xué)博士，有著中國絕大多數(shù)縣委書記所不具備的學(xué)識和膽識。這不僅使他具有洞察中國社會發(fā)展趨勢的眼光，也賦予他駕馭改革實(shí)踐的能力。在他頗具傳奇色彩的經(jīng)歷中，宋亞平種過田，做過工，經(jīng)過商，當(dāng)過官。在3年下海打工生涯中，他更是飽償人生——扛過大包，賣過報(bào)紙，送過盒飯，販過蔬菜……這些都對他后來的改革觀念和思路產(chǎn)生了重要的影響。

“生活在社會最底層，誰都可以欺負(fù)你，那時(shí)候?qū)ι鐣吹米钔笍?，感覺到中國社會的問題在哪里。所以我在打工的時(shí)候就想，要是有一天我能主政一方，我知道該怎么做。怎么去愛護(hù)老百姓，調(diào)動(dòng)他們的積極性和創(chuàng)造性，怎么去嚴(yán)加管束手下的官員，讓他們?yōu)槔习傩辗?wù)而不是欺負(fù)老百姓?！?/p>

改革人物多受挫。宋亞平至今仍是一個(gè)幸運(yùn)者，除了他本人的素質(zhì)外，還得益于天時(shí)地利。天時(shí)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的大勢所趨，地利則是省委書記俞正聲的大力支持——橫溝橋鎮(zhèn)的站所改革，一開始就“撞上了槍口”，面臨上級職能部門的嚴(yán)厲處罰，是俞書記肯定了咸安的實(shí)驗(yàn)，使得改革一路遠(yuǎn)行。

我問宋亞平，如果他不是咸安的一把手，如果沒有省委一把手的扶持，咸安改革能不能搞成？

“搞不成。”宋亞平肯定地回答，“第一把手至關(guān)重要。”

這就意味著一個(gè)事實(shí)：作為改革的典型，咸安成功的關(guān)鍵是改革者的膽識、扶持者的開明，以及包括省財(cái)政借貸在內(nèi)的資金投入。那么作為一個(gè)模本，這種成功典型的可復(fù)制性是非常有限的。因?yàn)?，“窗口”和它以外的世界通常是不可能以同樣的功夫裝點(diǎn)的。如此，咸安改革的真正價(jià)值并非在于它的“窗口”效應(yīng)，而在于它對中國改革和新農(nóng)村建設(shè)的啟示意義：

試點(diǎn)一直是中國改革方法論的重要部分。沒有試點(diǎn)的改革是災(zāi)難性的改革。對于積極的改革探索，我們不應(yīng)過于苛刻，成功的改革需要呵護(hù)。但有了部分的經(jīng)驗(yàn)而不能正確地對待、合理地利用，成功就會成為失敗的誘因，把整體“成功”地帶入溝壑。中國農(nóng)村的問題，產(chǎn)生于眾多變量所構(gòu)成的復(fù)雜互動(dòng)之中——各地的情況不同，甚至說，鄉(xiāng)情鎮(zhèn)情都有不同，一哄而上跟風(fēng)效仿某種模式，其結(jié)果必然使改革的實(shí)績大打折扣。而這種折扣，即是引發(fā)“咸安改革爭論”的各種負(fù)面效應(yīng)。這是反思改革時(shí)所要特別注意的一個(gè)方面。

任何改革都涉及很多客觀現(xiàn)實(shí)條件。事實(shí)上，圍繞咸安式改革的種種爭論，最終都指向一個(gè)深層次的問題——中國國情。過于龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，給“三農(nóng)”造成沉重負(fù)擔(dān)。但是，基層政權(quán)一撤銷，農(nóng)民是否就能“民主地自組織”并高效地管理自己，也不是想當(dāng)然的易事。事實(shí)證明，離開了強(qiáng)有力的基層政權(quán)，組織農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村的任務(wù)無法實(shí)現(xiàn)。這是一個(gè)悖論。這種悖論是農(nóng)村社會現(xiàn)實(shí)和發(fā)展程度使然，不可簡單歸結(jié)為制度性原因，甚至簡化為一清二白的官－民矛盾。或許，實(shí)現(xiàn)政權(quán)存在與鄉(xiāng)民自治的有效結(jié)合，是未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)，也是“宋亞平”們應(yīng)當(dāng)探索的課題。

發(fā)端于2002年的咸安改革，似乎與執(zhí)政黨近期確立的“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的整體思路有所出入，那樣的話，其前景就在預(yù)料之中。這又提醒我們注意問題的另一個(gè)方面：建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是否僅僅意味著恢復(fù)或加固原有的基層政權(quán)組織，而抹殺中國改革對于公共管理市場化的探索？這樣會不會導(dǎo)致另一種偏頗？從某種角度說，咸安改革揭示了落實(shí)新的戰(zhàn)略思路的一個(gè)具體途徑：國家對建設(shè)新農(nóng)村的投入，除了用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施外，還應(yīng)重點(diǎn)覆蓋兩個(gè)方面：第一，支撐農(nóng)村基層組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)；第二，為市場化的農(nóng)村公共服務(wù)買單。前者可以破解上述體制與國情的悖論，后者可以將市場競爭機(jī)制引入公共領(lǐng)域，讓農(nóng)民享受到更好的公益性服務(wù)。

中國改革所積累的正反經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)允許我們對改革的方法論做出辯證的反思，希望咸安改革實(shí)驗(yàn)的成也好敗也好，能夠?yàn)榇颂峁┮粋€(gè)具體而微的契機(jī)。

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