對黑吉兩省社會養老保險試點評估結論的分歧，將直接影響試點擴大后實施方案的走向，其深層因素仍然是現實的財政壓力

　　到今年5月，黑龍江和吉林兩省社會保險制度改革試點啟動已近兩年。目前，財政部及勞動和社會保障部正在對兩省試點情況進行評估，但意見卻不能統一。這意味著兩部門對于養老保險做小做實個人賬戶試點進一步擴大將采取何種方案，亦無法達成一致意見。

　　今年年初，勞動和社會保障部宣布，繼遼寧、吉林和黑龍江之后，將做實個人賬戶的試點擴大到上海、天津、山西、山東、河南、湖北、湖南和新疆八個省、區、市。目前，八省市實施方案正陸續上報，但究竟按何種方案實施，還要等待國務院的審批。

　　2001年，遼寧成為中國首個做小做實個人賬戶養老保險體制改革的試點省份；其后兩年，即2004年，試點擴大到黑吉兩省。相比之下，遼寧方案和黑吉方案的整體思路是一致的，但具體操作模式大相徑庭。因此，試點擴大后，具體實施方案須在遼寧模式與黑吉模式之間進行權衡和選擇。也正因為如此，對兩省試點的評估備受關注。

　　2005年底，國務院試點工作小組的評估工作如期啟動。根據總體要求，評估應當涵蓋做實個人賬戶的主要做法，個人賬戶的記賬情況，做實個人賬戶基金的歸集、支付、管理、計息、轉移、保值增值等問題。

　　今年4月19日，國務院試點工作小組、勞動和社會保障部、財政部有關人士聽取了專家組的評估報告。據《財經》了解，評估報告對黑吉兩省試點提出了相當尖銳的意見，認為兩省個人賬戶并未真正做實。勞動和社會保障部傾向于這個結論，財政部則有不同意見。

　　對黑吉試點的評估若無定論，下一步試點方案的方向亦無從確定。對此，國務院作出批示，要求勞動和社會保障部與財政部共同出具一份報告，將各自意見和對試點實施方案的設想分別作出說明，由國務院最終定奪。

　補缺口還是補賬戶？

　　財政部與勞動和社會保障部的分歧焦點，集中于對做小做實個人賬戶的財政補貼方式和基金的管理模式。

　　目前，中國城鎮職工養老保險實行統賬結合的部分積累制，即養老保險基金由統籌賬戶和個人賬戶共同構成。統籌賬戶以當期職工部分繳費支付當期退休人員部分養老金；個人賬戶通過其個人繳費形成積累，未來按照賬戶積累資金總額向其支付養老金。這本是相當現實的制度設計，可是，由于老齡化趨勢導致退休職工人數逐年增加，加之以往制度體系下養老金欠賬無法厘清，致使統籌賬戶每年均存在巨大支付缺口，不得不挪用個人賬戶基金來填補統籌賬戶支付缺口，因此形成了巨額空賬。

　　做小做實個人賬戶就是為了填補空賬，杜絕未來支付隱患。因國家財力限制，賬戶只能做小，以小賬戶來做到做實。即降低個人賬戶中繳費工資比例，所繳費用與統籌賬戶繳費基金分賬管理，全部形成真實積累。

　　可是，一旦個人賬戶不再被挪用，統籌賬戶當期發放缺口必然重新顯現。改革的核心在于做小做實個人賬戶后，當期養老金發放缺口由各級財政給予巨額補助，以避免挪用個人賬戶基金。但是，各級財政補助究竟是補統籌基金發放缺口，還是直接補個人賬戶，財政部與勞動和社會保障部意見相持不下。

　　遼寧省和黑吉兩省分別代表了兩種補貼模式。遼寧模式按照“補缺口”的模式運作，具體實施時，根據收支兩條線的原則，將個人賬戶和財政補助“劃清界限”。先將市縣個人賬戶基金向省個人賬戶專戶歸集，由省社保經辦機構監督管理。個人賬戶完全記清，一方面做到賬人對應，另一方面要求與基金總數嚴格對應。與此同時，中央補助下放到省財政專戶，然后按照另一條線路，參照各地需求和地方財政補助同時下撥到市縣財政專戶，由地方社保部門負責劃撥，直接補充統籌賬戶的發放缺口。中央補貼額度如果少于統籌發放缺口，還需要地方政府自籌資金補足。

　　黑吉兩省模式的路徑與遼寧完全不同。具體而言，黑吉兩省個人賬戶基金并未由縣市向省社保部門歸集，而是留在地方，直接彌補當期統籌賬戶發放缺口，因此個人賬戶形式上仍為空賬。同時，中央給予黑吉兩省的財政補助，由上級國庫下撥至省國庫專戶獨立存放，每年登記一定的記賬利息，這便與仍為空賬的個人賬戶遙相對應，形成“補賬戶”模式。

　　據記者了解，之所以形成這種格局，并非有意為之，還是由于資金緊缺所致。首先，由于中央財政補貼未能及時撥付到位，地方上不得不先拿個人賬戶應急，事后再補賬戶；其次，由于財政補貼按照做實前一年社會平均工資為基數進行測算，少于實際做實個人賬戶所需金額，因此個人賬戶資金一經征繳齊全，便被用于保證當期發放。有鑒于此，評估報告認為，黑吉試點沒有真正做實個人賬戶。

　等待破題

　　目前，在確定為擴大試點的八省市，補賬戶和補缺口之爭同樣在不同部門之間延續，意見亦難統一。比如曾經上報的方案，曾出現傾向于“補賬戶”模式的表述;而目前上報的方案中，有關表述則基本為原則性的表述，對于財政補貼的性質和途徑，以及最終試點方向的選擇和取舍，則等待高層決策者決定。

　　事實上，無論是補賬戶還是補缺口，兩種觀點皆反映了對于我國社會養老保障體系潛藏問題的深層憂慮。

　　中國養老保險體制自1993年從現收現付制向基金積累制轉軌。轉軌中的一個困難是，在實施基金積累制前已經退休的老職工（“老人”），以及新制度實施前參加工作的職工（“中人”），在過去的工作年限里沒有直接為自己進行養老金積累。他們的貢獻被轉化為當期政府收入并凝固在國有資產中，制度轉軌后這批“老人”和“中人”過去的養老金積累，事實上就形成了國家對他們的“隱性債務”。

　　隱性債務數額驚人。1995年勞動和社會保障部對隱性債務進行過測算，結果為28753億元；世界銀行于1996年的測算結果為19176億元；2000年，國務院體改辦有關專家以不同的假設條件為前提進行測算，得出十種不同的債務規模，從低計算亦接近2萬億元。

　　長時間內，“隱形債務”的大部分負擔，在現實操作中間接轉移到“中人”和“新人”頭上。這一方面造成我國社會養老保險繳費率偏高，另一方面使得個人賬戶形成空賬，同時社會保障體系年年仍出現巨額支付缺口。

　　按理，無論是當期支付缺口，還是未來個人賬戶空賬缺口，最終只能由國家財政兜底。目前，中央財政每年用于養老保障當期支付缺口的補助數量逐年上升，2004年已經達到522億元。據預測，我國2030年前后達到養老金支付高峰。隱性債務逐漸顯化，未來財政壓力只能盡早面對。對此，社保部門主張未來試點參照遼寧模式，真正做實個人賬戶，以免未來爆發支付危機造成國家的財政金融困境。

　　但是，另一方面，財政部門的主張亦有其現實考慮。客觀上，因為老齡化趨勢和退休人員增加，每年需要支付的養老金逐漸增長，而由于社會繳費工資增長、參保人數增加等原因，個人賬戶基金實際金額也在年年增長，財政補貼的增長很難與之步調一致。“補缺口”模式必然導致支付缺口擴大，財政補貼需求增加。更何況，一旦全國推開做實個人賬戶改革，每年所需財政補貼十分龐大，支付危機可能要提前顯現。

　　相反，以個人賬戶補貼當期支付相對容易得多。“補賬戶”模式的奧妙在于根據其操作方式，并不需要建立賬人相符的個人賬戶，而只需要以儲備基金對應名義賬戶。如此，財政補助的數額亦無須嚴格與個人賬戶數額相對應，當期財政補助壓力相應減小。

　　財政壓力如此巨大，是否會成為養老保障制度無法逾越的鴻溝？對此，社會保障部門認為，對于“補缺口”做實個人賬戶所產生的基金缺口，除了由中央財政補充，地方其實還可依靠動用歷年基金積累等方式力保發放。地方財政亦可調整支出結構，增加支持力度。如果按照“補賬戶”模式操作，財政補貼少于個人賬戶實際支付需求，未來支付隱患仍無法根除，且難免操作不規范之亂。

　　另有識者指出，對于巨額隱性債務和越來越大的支付缺口，徹底的解決辦法還是下決心一次性“還賬”，即以國有股劃轉社保基金的辦法來補償隱性債務。然而，由于牽涉方方面面的利益，這一決策遲遲不能實施，也使得養老保險制度改革進退失據，左右為難。這不能不說是一個巨大的遺憾。

　　根據國務院指示，財政部及勞動和社會保障部近日需再起草文件，將兩種思路和操作方案全面闡述，為國務院最終決策作參考。

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