一、“忙、累、空”的鄉鎮工作狀態

　　下半年到一月份，陸續到幾個地方調研，都是住在鄉鎮，訪談了多位鄉鎮干部，也近距離地觀察當前的鄉村工作。一個總的感受是，鄉鎮工作既忙累，又顯得空轉。

　　鄉鎮工作首先是忙。尤其是鄉鎮的領導干部，忙的是幾乎是團團轉。鄉鎮的科室站所負責人也比較忙。最忙的是鄉鎮黨委書記和鎮長，他們不僅是具體工作多，而且開會特別多。基層干部說，“不是開會，就是在開會的路上”。在鄉鎮調研期間，我們一般是提前幾天預約與鄉鎮黨委書記或鎮長訪談，很多時候是談了一會兒他們就得有緊急事情去處理。跟鄉鎮黨委書記坐下來談半天的情況不多。

　　其次，鄉鎮的工作比較累。除鄉鎮黨委書記和鎮長的事情多任務重之外，鄉鎮中的差不多上十位副職干部也很忙。這些副職干部各分管一部分工作，聯系幾個站所股室，是各個條線的具體責任人。

　　比如鄉鎮突然出現某群眾到省城或北京信訪，上面通知到鄉鎮后，由分管的副書記、主管的副鎮長和負責信訪工作的綜治辦主任一起解決。副書記和副鎮長要拿出具體的工作方案，還要立刻處理好這樣的突發事情。事后，如果引起上級問責督辦，主管和分管的領導一般得承擔責任。如果引發更加嚴重的負面后果，鄉鎮黨委書記可能也得受處分。

　　鄉鎮副職干部既是領導，也是業務員。在副科級干部之外，還有鄉鎮幾十號的一般干部。這些一般干部中除了少數年輕的股室站所負責人，比較積極之外，其他年齡較大的或是不追求職務晉升的一般干部，工作狀態一般。他們以完成本分工作為主，不承擔責任，也不容易被調動起來。還有一些剛入職的年輕干部，一方面業務不熟，另一方面，很多人計劃著考走，這些年輕干部也很難承擔重要工作。

　　在這種結構下，差不多十位的副職干部，以及少數幾位有望提拔為副科級干部的股室部門負責人，就變成了完成鄉鎮工作的“中堅”力量：重要的業務工作由他們完成，上級下達的中心工作也需要他們牽頭負責，村里出現了難題矛盾也需要他們解決。

　　所以，鄉鎮的副職干部也是比較累的。

　　鄉鎮雖然忙，也累，但是透過這些忙碌來看，似乎又在空轉。在某農業大鎮調查，全鎮有15萬畝多耕地，鄉鎮的農業農村條線只有4名人員。這4個干部主要的精力花在完成上級下派的各種報表工作中。以水利為例，這樣大的一個鄉鎮居然沒有一個專職水利員。當前鄉鎮雖然忙碌，但是很多工作又沒有沉到基層，沒有回應到“三農”的真實需求。

　　很多鄉鎮干部對村里和群眾也不熟悉，比如，大部分的鄉鎮黨委書記和鎮長，除了少數時候與信訪戶接觸之外，他們與其他普通群眾接觸的機會很少

　　鄉鎮工作忙且累，但是又顯得空轉，我們將這種狀態概括為“懸浮的內卷化”，就是鄉鎮工作中投入的大量人力物力消耗是浮在鄉村社會和農民需求之上的。打個比方，鄉鎮運轉變成了水面上的一層油花。

　　二、鄉鎮到底在忙什么？

　　無論如何，鄉鎮工作比過去要忙很多。一些鄉鎮干部說，現在的工作壓力比收農業稅時還大。鄉鎮到底在忙什么？

　　結合調查時看到的情況，第一點是“空忙”，也就是飽受詬病的各種形式主義問題：包括文件多、開會多、檢查多、大詞概念多、迎接調研多、創建造點多、APP多，等等。

　　形式主義占據了鄉鎮干部的大量精力。不僅鄉鎮的形式主義多，村級工作也是如此。各個領域、各個行業都被形式主義所困擾。

　　從一些地區的情況來看，鄉鎮黨政辦每天接到的各種文件和通知估計得有幾十份。這還不算各種工作群中的通知和表格下發。不僅鄉鎮干部，就是普通工作人手機上的各種工作群也讓人煩惱。隨意就拉個工作群，隨意在群里“@所有人”，真是討厭的很。

　　鄉鎮一年收到的文件、工作通知、報表加起來，恐怕有大幾千上萬份。

　　這么多的形式主義任務，肯定是讓鄉鎮變成的空忙。

　　實際上，除了空忙和形式主義之外，鄉鎮承擔的實際工作和實質責任壓力，相比于過去，也是呈幾何級增長。當前，鄉鎮在做的具體工作有哪些？

　　結合年前年后的幾次觀察來看，各地鄉鎮都在忙的工作有以下幾件：

　　一是土地上的衛片整治。這個工作讓基層十分頭疼。上面衛片是如何比照的，鄉村干部都不清楚，土地涉及的問題又復雜，牽扯群眾廣泛利益，還存在“二調”“三調”的變動。

　　據基層干部反映，“三調”結果很多與實際情況差異巨大，比如將基本農田劃到了村莊內部，甚至是在兩戶之間的空閑宅基地上。這項工作要求十分嚴格，圖斑下發之后，限期整改。在南方某鎮調查，圖斑整治涉及多處農房拆除，這些房屋建設成本幾十萬元，工作十分難做，基層干部與群眾都不理解。中部地區的鄉鎮干部說，好幾次帶著圖斑去現場勘查，發現要么是一座舊墳，要么是一塊大石頭，有時還定位到了河道中間。讓人感到不可思議。

　　二是各種禁燒和環保督查。夏收秋收時節，鄉鎮干部在秸稈禁燒上嚴防死守，冬夜也要做好禁燒，一是防火，二是藍天衛士會拍到。

　　在某地調研，當地老百姓要通過“燒火糞”（制作農家肥的一種古老方式），來為油菜苗培肥。憑我的記憶和經驗，“燒火糞”是傳統油菜種植方法的必要環節。恰好我們調研的這個鄉鎮，上級下達了整治“冬閑田”任務，要求鄉鎮完成規定的油菜種植面積。鄉鎮禁止老百姓“燒火糞”，又要求老百姓種植油菜，再加上過了季節，老百姓當然不會種。政府就要求村里花錢租田種油菜。油菜理應9月份種植，下達任務時都到了12月份。地方政府說這種種了就不打算收的是“綠肥油菜”，這樣的任務下達，群眾怎么會接受？

　　三是非糧化整治和撂荒地整治。南方一些鄉鎮通過引入社會資本流轉土地來完成上級的任務下達。北方平原地區不存在耕地撂荒。耕地撂荒以山區為主，基礎條件不好，農民不愿意種，基層政府也沒多少辦法。

　　四是農村人居環境整治。這是基層重點工作。國家推動農村人居環境整治是要改善農民的日常生活條件，理念是適用、節儉、有效的。不少地方將農村人居環境整治抬高到“美麗”，甚至發展“美麗經濟”的標準，打造全域旅游示范帶，花錢進行立面改造。一些地區在搞人居環境整治示范點建設時采取排名觀摩辦法，花費很大，也給基層造成了負擔。

　　五是醫保收取。調查時正好到了醫保收取截止時間，各地鄉鎮都在沖刺。群眾繳納醫保的意愿降低，市縣將醫保收取變成了行政任務，層層壓到鄉鎮，對鄉鎮進行排名考核，落后的要被約談問責。

　　列幾個看到的數據：南方某鎮12日23日統計的醫保繳納完成率是73%。排名最高的村完成比例是95.8%，排名最低的村剛過60%。排名靠前的幾個村是有征地補償的集體存款，由集體代繳覆蓋一部分人口。北方某鎮12月1日的鄉鎮工作推進表顯示，全鎮完成比例為62.25%，排名第一的村完成率是76%，最低的村是48.72%。中部某鎮1月18日下發的“兩保一險”征繳任務進度表顯示，全鎮醫保收繳率為92.36%，排名第一的村為96.50%，排名最后的村為86.89%。

　　六是脫貧工作。2020年實現全面脫貧之后，鄉村工作進入到鞏固脫貧攻堅與鄉村振興的銜接階段，要重點做好扶貧監測。每年鄉鎮要迎接國家檢查和省級檢查，基層稱之為“國考”和“省考”。為了做好“國考”和“省考”，市縣得提前做幾輪自行考核。

　　扶貧監測和相關考核要求十分嚴格，基層投入了大量的精力。很多考核是由“第三方”完成的，考核過程很機械，鄉鎮必須對照幾十上百項的考核標準，逐項準備工作。由于“第三方”抽檢包括脫貧戶、監測戶和普通農戶，基層就不止要做好脫貧戶和監測戶的工作，還要做好全部普通農戶的工作。這個工作量有多大就可想而知了。

　　某鄉鎮2萬多人口，建檔立卡的脫貧戶1200人左右，2023年確定監測戶60多戶、200人左右。為了做好脫貧監測，鄉村至少得付出十分之一的精力。比如每年要進行兩次全域大排查，全鎮所有農戶都要走到，要對每家算收入，填表格，然后排查出哪些農戶有可能出現困難。2023年鄉鎮花了兩個月時間，排查出5戶納入監測戶。

　　就脫貧監測這項工作來說，200個監測人口、1200個脫貧人口，在全鎮2萬人中分別占比百分之一和二十分之一，他們在享受各項政策之后，還花去超過鄉鎮十分之一的精力。百分之一的人口與十分之一的精力，這是完全不成比例的。

　　鄉鎮還有其他幾十項重要工作，如糧食生產、針對全體農民的公共服務供給、化解社會矛盾等，這些也都是重要工作。鄉鎮人力物力總是有限的，一個地方被擠占，必然是另外一個地方的投入減少。

　　七是創新創建。創新創建已經變成了基層常規工作，似乎一個鄉鎮如果拿不出創新創建的亮點，就代表工作做的不好。創新創建不僅是為了考核爭優，也幾乎變成了考核中的達標要求。基層工作哪有那么多新經驗新方法，創新創建很多時候變成了沒有必要的消耗。

　　八是各種應急。僅最近一點時間，各地都在搞消防安全檢查排查，各種通知層層下來，鄉村干部要制定方案、要宣傳、要入戶、還要貼標牌告示。還包括森林防火、煙花爆竹管理、信訪維穩等。

　　九是迎接檢查考核。年終縣鄉工作要結賬，各種考核多，包括部門考核、專項考核、綜合考核等。現在的考核越來越復雜，考核表格越來越長，指標越來越多。鄉鎮年終都在忙著迎接考核任務。

　　這是結合幾個地方調研觀察到的鄉鎮工作，有些工作是貫穿全年，有些是階段性的。還有一些上半年的工作，比如防洪防汛防臺，沒有列入。鄉鎮的工作遠不止上面幾項。

　　上面九項都是一件也馬虎不得的重要工作，并且每一件做起來都不容易。這些實際工作本身就不容易做，再疊加上各種形式主義要求，那就更難做。所以鄉鎮很忙碌。

　　三、條線部門憑什么下指令？

　　觀察這些工作時，發現一個突出的現象。我們調查的幾個鄉鎮雖然分布在南中北不同的省份，各地經濟社會情況和民風民情差異極大，但是鄉鎮工作狀態和工作內容卻高度相似。也就是說，上面歸納的九方面工作，在南中北不同省份的不同鄉鎮都存在。

　　鄉鎮本來是最基層的行政組織，直接面對群眾和鄉村，鄉鎮工作理應最具有地方特色。鄉鎮工作形態與工作內容的同一性，反映當前基層工作邏輯的變化。

　　就這些重要工作的內容來看，鄉鎮要完成的工作幾乎都是縣里條線部門下達的。比如縣里國土部門下達的衛片圖斑、縣扶貧部門下達的監測任務與檢查要求、縣農業部門下達的鄉村振興示范和人居環境整治任務、縣應急管理部門下達的安全排查工作、縣環保部門下達的各種禁燒任務，等等。

　　鄉鎮工作狀態表明，條線工作越來越實現了下沉下壓。

　　這背后是條線部門權力的變化。正如基層干部感嘆的：鄉鎮工作徹底從“上邊千條線，下邊一根針”變為“上邊千把錘，下邊一根釘”。

　　從“上邊千條線”變成“上邊千把錘”，反映縣鄉治理體系的變化。具體來說，是條塊關系的變化。

　　站在縣級組織架構來看，縣一級作為塊塊，除了黨政機關之外，還有幾十個局委辦。這些局委辦是針對具體業務工作設置的，可稱之為業務部門。業務工作的開展要服務于塊塊的總體安排。

　　鄉鎮屬于塊塊組織，鄉鎮受縣級領導。過去鄉鎮工作圍繞縣級黨委政府安排的中心工作展開，局委辦等幾十個條線部門也圍繞著這些中心工作來開展業務工作。

　　從條線部門與鄉鎮的關系來說，縣級條線部門的業務工作開展，要指導、服務和支持鄉鎮工作，條線部門負責的很多業務工作要下沉到村莊和群眾那里去，需要鄉鎮的配合。

　　這是以塊塊為本位的條塊關系。

　　而當前的縣級各個條線部門與鄉鎮的關系發生了根本變化：條線部門從業務部門紛紛變成了下發指令的權力部門。

　　基層干部總結這個現象說：“原來的運動員都變成了裁判員，（縣里的）信訪局變成了信訪統計局、招商局變成了招商統計局、經濟發展局變成了經濟發展考核局、環保局變成了環保督辦局，業務部門都變成了督查考核部門，變得都不做實事，都很忙，都在忙著下命令、寫文件。”

　　問題在于，這些局委辦本身就是圍繞著業務工作、技術工作和專業工作而設置的，當這些業務部門變成了權力部門和指令部門，業務工作卻沒有人去做。

　　通過指令、考核下達，原本屬于條線部門的業務工作，轉嫁到了鄉鎮。但是鄉鎮并沒有能力完成這些工作。

　　舉個例子。前幾年某地發生了一起自建房倒塌，造成重大事故。之后，有的地方至少進行了兩輪房屋排查，縣住建部門要求對全鎮幾萬棟建筑物進行全面排查，并給于鑒定結論。兩次填報的系統還不一樣。

　　縣住建部門下達的這個任務鄉鎮必須完成。問題在于，鄉鎮只有幾十個工作人員，且鄉鎮干部不是建筑師，連泥瓦匠都算上，鄉村干部憑啥對農戶的幾萬棟房屋進行鑒定。

　　縣里的住建部門只下發工作要求，具體怎么完成卻不管。

　　假設這是一份真正重要的工作，不做不行，那么縣住建部門就要給出具體的工作方案：如何鑒定、人員怎么配備、流程是什么、資金從哪里來、特殊情況如何處理，等等。然而，這些涉及具體工作如何完成的部分，住建部門并不過問。他們作為主管部門，只定任務和做好督辦。

　　任務到了鄉鎮，鄉鎮干部必須完成，要對每棟房屋做出定性，是否為危房，以及危房等級等。鄉鎮卻不具備這個能力。不具備能力也得完成，要簽字，錄入系統，還要終身負責。

　　可是，鄉鎮真的有能力兜得住這么大責任嗎？

　　這樣的例子幾乎成了基層工作的常態，縣里的國土、環保、扶貧、應急、農業，都按照這個方式在做工作。

　　幾乎所有的縣里條線部門都學會了向鄉鎮下指令。條線部門憑什么能夠向鄉鎮下指令？有兩個原因：

　　一是縣鄉考核方式發生了變化。過去縣對鄉的考核是綜合考核，圍繞主要工作展開，由“兩辦”負責。現在縣對鄉的考核是匯總考核，每個條線部門都對鄉鎮具有考核權，所有條線考核結果匯總到縣委縣政府，構成鄉鎮年終考核排名的關鍵。各個條線部門掌握了考核權，將考核權變成了部門權力，實現自身從業務部門向權力指令部門的身份轉換。

　　二是縣鄉工作機制。調查中問鄉鎮干部：“縣級條線部門也是科級單位，鄉鎮也是科級單位，為啥條線部門指揮鄉鎮？”鄉鎮干部回答的很直接：“鄉鎮可以不聽部門的，不過每個部門都有聯系領導，鄉鎮能不聽從聯系部門的副縣長嗎？”

　　這種領導分管機制提升了部門的權力。反過來，部門在推行所有工作時都試圖將分管領導拉上。最典型的是縣一級各種工作領導小組特別多。每個部門都希望推動成立推進本業務工作的領導小組，條線部門負責人和局長擔任領導小組辦公室主任。這樣一來，條線部門就變成了協調領導機關，條線部門就具有了調動全縣資源的能力。

　　通過考核、聯席制度和領導分管機制，條線部門變成能夠指揮鄉鎮鄉鎮工作的權力部門。

　　四、當業務部門都變成了權力部門

　　業務部門變成權力部門，打破了條塊關系，也打破了長期以來形成的縣鄉平衡結構，這對基層工作帶來了深刻的影響：

　　第一，出現了部門的擴張和部門的行政攬權。條線為了增加本部門的分量，會千方百計提升業務工作的重要性，其本質是盡可能多地擠占基層治理資源。每個縣級部門都將自身工作變成了中心工作，基層出現了“中心工作泛化”。結果是，事事中心，事事都失去了中心，就啥也做不好了。另外，部門盡可能多地下文件、下指令，也是要做到避責。條線部門規定所有工作由鄉村兩級簽字蓋章，很大程度上是在轉移責任。

　　第二，業務能力降低。鄉鎮本質不是業務部門，鄉鎮是接觸群眾和組織動員群眾的機構。在所有的基層工作中，群眾工作最重要。條線部門通過數不清的指令下達，消耗鄉鎮有限的人力物力，使得鄉鎮沒有精力沉入到群眾工作中。另一方面，條線部門將業務工作轉嫁到鄉鎮，而鄉鎮又不具備這個能力，最終就造成了業務工作的落空。

　　第三，形式主義。各個條線部門都下達工作，鄉鎮沒有能力真正完成，又不得不做，必然出現應付，有些工作光應付還不夠，還得認真應付，要搞創建創新，結果就變成了形式主義加倍。

　　第四，業務部門成了官僚機構。業務部門不愿意下鄉，這是因為深入田間地頭肯定不如坐在辦公室發文件和“@所有人”方便，那些原本定位為進行土地勘查、水利觀測、農業技術推廣的條線部門，從群眾和一線中退出，工作都在辦公室完成，成了官僚機構。

　　第五，群眾不滿意。縣里的很多條線部門下發的指令不合理，比如各種“一刀切”的禁燒、禁養、拆除，名義是“為群眾好”，問題是群眾并未體會到好在哪里。條線部門下發指令，要求鄉村干部必須完成，就出現了各種蠻干硬上，帶來群眾的不理解不滿意。

　　其他，等等。

　　五、從部門工作來看基層減負

　　如何為基層減負？僅從縣級條線部門與鄉鎮的關系來看，可做如下工作：

　　第一，回歸條線部門的業務性質。所有的條線工作都要經過縣委縣政府的統籌，條線太強，會造成塊塊權力的碎片化。條線部門不能單獨考核，鄉鎮考核由縣委縣政府統一主持完成。

　　第二，推動條線部門自己下沉工作。條線部門承擔業務工作，“三定”方案本身就是這么設置的，很多業務工作要由條線部門自己下沉到鄉村完成，或尋求鄉村配合完成，不能單純下指令。

　　第三，打破部門利益和部門本位主義。當前的工作很多，不可能所有工作都齊步推進，要區分先后次序。站在鄉村的角度看，群眾工作、農業生產和增加群眾滿意度與社會穩定根基的工作才是第一位的。有些部門工作雖然重要，但屬于長線工作，要慢慢抓，不能急于一時。

　　第四，反思綜合執法下沉。觀察了幾個鄉鎮的綜合執法改革，鄉鎮表面上是獲得了執法權，實際上卻承擔了更大的責任，以及實際工作的很難開展。

　　簡單來說，成立鄉鎮綜合執法機構之后，縣一級的國土、農業、環保、住建等條線部門不用再下鄉接觸實際情況了，這進一步讓業務部門變成了權力部門。而鄉鎮最主要的工作方式做群眾工作，有了綜合執法機構之后，所有涉及管理的工作，都要依法按照繁瑣程序展開，傳統的以說服教育為主的群眾工作方式消失了，鄉鎮干部在執法過程中與群眾變成了“硬碰硬”，再碰到干部做工作，群眾也會問“法律依據呢？程序呢？”“硬碰硬”執法所帶來的干群關系變化，會重塑基層治理基礎。

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