要加大對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。

徐全紅 2006-3-19

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為世界絕大多數(shù)國家尤其是發(fā)達(dá)國家支持和保護(hù)本國農(nóng)業(yè)的一種基本政策,雖然補(bǔ)貼方式和結(jié)構(gòu)各有變化,但絕對(duì)數(shù)額都在上升。我國作為世界上少數(shù)幾個(gè)未給予農(nóng)民直接補(bǔ)貼的國家之一，建國后對(duì)農(nóng)業(yè)長期處于“負(fù)保護(hù)”狀態(tài)。近幾年我國也開始對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施保護(hù)，并加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，但理論界對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的問題仍然爭論不休，反對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的聲音越來越大。筆者是贊成對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼的，并在《要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼》（經(jīng)濟(jì)論壇 2000.4）一文中闡述了這一立場，本文愿就這一問題作進(jìn)一步的探討，一方面是和反對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的學(xué)者進(jìn)行商榷，更重要的事就農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的一些深層次問題談一些自己的看法。

1、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的含義和內(nèi)容。

一般意義上的補(bǔ)貼，指政府通過財(cái)政手段向某種產(chǎn)品的生產(chǎn)，流通，貿(mào)易活動(dòng)或某些居民提供的轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。WTO 農(nóng)業(yè)多邊協(xié)議框架下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有兩層含義：一種是廣義補(bǔ)貼即政府對(duì)農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持（ Support），其中較大部分如對(duì)科技，水利，環(huán)保等方面投資，由于不會(huì)對(duì)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而是農(nóng)業(yè)協(xié)議的“綠箱政策”所允許的。另一種是狹義補(bǔ)貼，如對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價(jià)格，出口或其它形式補(bǔ)貼；這類補(bǔ)貼又稱為保護(hù)（Protection）性補(bǔ)貼，通常會(huì)對(duì)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響。WTO 在理念上不贊同保護(hù)性補(bǔ)貼，并試圖通過多邊貿(mào)易協(xié)議框架加以限制和削減。

本文認(rèn)為，三農(nóng)問題雖有聯(lián)系，但卻是三個(gè)不同性質(zhì)的問題。農(nóng)業(yè)問題主要解決農(nóng)產(chǎn)品供給問題，其焦點(diǎn)是國家的糧食安全問題。農(nóng)民問題主要解決農(nóng)民的“國民待遇”問題，其焦點(diǎn)是農(nóng)民的收入和農(nóng)民的公民權(quán)的保障問題。農(nóng)村問題主要解決農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式問題，其焦點(diǎn)是農(nóng)村公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給問題。因此在對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的概念的理解上，更傾向于狹義補(bǔ)貼的概念。當(dāng)然，由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同時(shí)也是一種對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中，我們把這一概念擴(kuò)大化了。

2、 從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看我國的農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策。

 在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野里，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)是一種逆市場行為。那么政府要不要給農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，一是看農(nóng)業(yè)作為一個(gè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在完全市場條件下能否獨(dú)立存在，即在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營中是否存在著市場失靈，因?yàn)檎挥性谑袌鍪ъ`情況下才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。二是看農(nóng)業(yè)所提供的產(chǎn)品是否具有公共產(chǎn)品的屬性，因?yàn)檎诠财泛凸参锲返奶峁┥县?fù)有責(zé)任。

我們先看農(nóng)業(yè)本身的產(chǎn)業(yè)屬性。農(nóng)業(yè)作為一個(gè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)存在應(yīng)該沒有什么異議，但農(nóng)業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)能否完全市場化還存在著較大爭議。在我看來，農(nóng)業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)在完全市場條件下是不能獨(dú)立存在的，或者說沒有存在的經(jīng)濟(jì)合理性。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)要受自然條件的約束（季節(jié)、氣候、地理位置、土壤結(jié)構(gòu)等），并且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程具有“生命”特質(zhì)（莊稼、家禽、牲畜等是有生命的），這就決定了其經(jīng)營的巨大風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)中國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營成本、科技轉(zhuǎn)化水平以及商品化程度等諸多限制使其不僅在國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中處于弱勢地位，即使在國內(nèi)市場也很難實(shí)現(xiàn)平均的利潤率。一個(gè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，卻不能獲得平均的利潤水平，在完全市場經(jīng)濟(jì)條件下肯定是要被淘汰的。但問題是，這個(gè)產(chǎn)業(yè)還必須存在，因?yàn)槠浯嬖诘母＠麚p失遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其給社會(huì)帶來的福利收益。這恐怕就是我們說說的市場失靈問題了。很顯然，解決市場失靈需要政府出面解決，給農(nóng)業(yè)以補(bǔ)貼并提供其它的政策保護(hù)就順理成章了。

下面我們再看看農(nóng)產(chǎn)品的情況。我不敢說農(nóng)產(chǎn)品是公共物品，但我敢說某些農(nóng)業(yè)產(chǎn)品具有某些公共產(chǎn)品的屬性。農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食的供給問題很復(fù)雜，既不能“高產(chǎn)”，因?yàn)椤案弋a(chǎn)”必將“傷農(nóng)”；也不能“減產(chǎn)”，因?yàn)椤皽p產(chǎn)”會(huì)危及國家的糧食安全；因此只能是“穩(wěn)產(chǎn)”，即隨著國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品的供需狀況的變化使農(nóng)作物的產(chǎn)量保持適度、穩(wěn)定的增加。更復(fù)雜的是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的內(nèi)部矛盾，即糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)以及農(nóng)村其它經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的矛盾越來越突出，強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)勢必犧牲農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢，影響農(nóng)民的收入；強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢，則無法保障國家的糧食安全。這種很符合公共需要（社會(huì)安定和糧食安全），私人又不愿單獨(dú)提供（沒有經(jīng)營上的比較優(yōu)勢，從而減少提供者的預(yù)期收益）的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)說具有了公共品的某些屬性。從這個(gè)角度說，對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼是符合常理的。

因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的本質(zhì)是政府向農(nóng)民購買公共農(nóng)產(chǎn)品的行為。因此，就這個(gè)意義看，補(bǔ)貼的字面含義有問題，它容易導(dǎo)致對(duì)其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的誤解。似乎補(bǔ)貼是政府對(duì)比較貧困的農(nóng)民的同情或轉(zhuǎn)移支付。這種誤解使得政府和媒體容易從道義、感情、政治的角度去詮釋補(bǔ)貼行為，而忽視了其經(jīng)濟(jì)必然性。但實(shí)際上補(bǔ)貼內(nèi)含必然的經(jīng)濟(jì)邏輯，它是政府與農(nóng)民之間的交易行為。這是其不可能被取消的根本原因。如果政府不愿意補(bǔ)貼農(nóng)民，實(shí)際上就是政府不愿意購買由農(nóng)民創(chuàng)造或控制的公共品意義上的農(nóng)產(chǎn)品，那么作為市場"理性人"的農(nóng)民也就沒有必要生產(chǎn)它們，這完全正常。但問題是政府不愿意購買，不等于社會(huì)就沒有需求。正是由于存在公共農(nóng)產(chǎn)品的社會(huì)需求，而市場機(jī)制又不能自動(dòng)充分供給，所以政府才不得不出面以"補(bǔ)貼"的形式向農(nóng)民購買公共品。（胡靖，2003）

這里進(jìn)一步討論一下反對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的聲音，有利于我們更好的理解農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的合理性。

一種聲音認(rèn)為，農(nóng)民只有離開農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)到工、商業(yè)上去，才有出路。而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼會(huì)使農(nóng)民留于農(nóng)業(yè)，這會(huì)害了農(nóng)民。（張五常，2006）其實(shí)政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的主要就是為了解決農(nóng)業(yè)問題，尤其是農(nóng)產(chǎn)品供給問題。給農(nóng)民點(diǎn)好處就是為了讓一部分農(nóng)民留在農(nóng)業(yè)。你讓人家在這個(gè)不賺錢的行業(yè)生存，當(dāng)然得給一點(diǎn)補(bǔ)償，即使這一點(diǎn)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民增收的效果十分有限。中國不是日本，也不是法國，更不是美國，中國城市化水平即便非常發(fā)達(dá)，也很難容納這么多農(nóng)村人口，九億農(nóng)民的出路在哪里？發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家在上個(gè)世紀(jì)中葉就告訴我們，要向城市轉(zhuǎn)移，要向工商業(yè)轉(zhuǎn)移。問題是，這是個(gè)歷史過程，是個(gè)城鄉(xiāng)互動(dòng)的過程，絕非一個(gè)單向的由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市的過程，一個(gè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工、商業(yè)的過程。城市化越發(fā)展，工商業(yè)越發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)的重要性越突出，農(nóng)業(yè)的重要程度不會(huì)因其在經(jīng)濟(jì)中所占份額的降低而降低。我想這正是西方發(fā)達(dá)國家現(xiàn)在仍加大對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)，其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)量仍在增加的主要原因之一。總要有一部分人留在農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就要存在。至于說給農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，會(huì)使農(nóng)民留連于農(nóng)業(yè)，我想這也沒有什么不好的，總比在城市當(dāng)“包身工”要好。我有一種認(rèn)識(shí)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，實(shí)際上是在哺育自己；城市支援鄉(xiāng)村，實(shí)際上是在支持自己。城鄉(xiāng)互動(dòng)，和諧共榮才能共同受益。現(xiàn)在農(nóng)村的貧弱，農(nóng)業(yè)的脆弱不僅影響農(nóng)村的發(fā)展，也已經(jīng)成為制約城市發(fā)展的瓶頸，成為阻止中國工、商業(yè)進(jìn)一步繁榮的一道門檻。給農(nóng)民補(bǔ)貼一點(diǎn)，讓農(nóng)民富一點(diǎn)，中國的市場就會(huì)統(tǒng)一一些，為工、商業(yè)提供勞動(dòng)力的素質(zhì)也會(huì)高一點(diǎn)，在沒有能力解決全部農(nóng)村剩余勞動(dòng)力之前，讓一部分農(nóng)民留連于農(nóng)業(yè)對(duì)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定是有利的。

另一種主張減少甚至取消對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)的聲音認(rèn)為，要建立“這樣一種改革的目標(biāo)模式，也就是市場經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策形態(tài)，是以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的，以發(fā)揮農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的目標(biāo)的一整套制度安排”（蔡昉，1994）。主張利用國際貿(mào)易來解決中國的糧食問題，以解決我國農(nóng)業(yè)中的比較優(yōu)勢下降的問題。應(yīng)當(dāng)說，在理論上這種設(shè)想成立。問題是，它必須符合三個(gè)前提條件：第一，國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易是在公平與自由貿(mào)易的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，這是中國除糧食外的其他農(nóng)產(chǎn)品獲得比較利益的前提。很顯然，在目前的國際貿(mào)易秩序下，中國的農(nóng)產(chǎn)品要實(shí)現(xiàn)比較優(yōu)勢所帶來的利益，是相當(dāng)困難的，讓農(nóng)民不要種糧食，發(fā)展具有比較優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)品種，政府就可以放棄保護(hù)，這顯然是幼稚的認(rèn)識(shí)。第二，國際市場能滿足十三億人口的糧食供需缺口。目前世界糧食貿(mào)易的總交易量是2億噸左右，中國大陸改變立足糧食自給的政策下，以這個(gè)交易量恐怕很難滿足中國大陸的糧食供需缺口。有人說某國家有土地儲(chǔ)備，他們有提高糧食產(chǎn)量的潛力。人家有土地儲(chǔ)備就一定會(huì)滿足中國的糧食需求，這恐怕沒有道理吧。第三，糧食出口國愿意穩(wěn)定地滿足中國對(duì)糧食的需求，或者說，國際經(jīng)濟(jì)、政治格局保持穩(wěn)定，并有利于中國大陸。目前的國際政治、軍事格局對(duì)中國而言，變數(shù)越來越大。臺(tái)獨(dú)勢力的步步進(jìn)逼使臺(tái)海局勢隨時(shí)可能發(fā)生意想不到的事情。到了緊急關(guān)頭，糧食就成了很有殺傷力的武器。這個(gè)時(shí)候你再來看保護(hù)糧食的福利損失和所帶來的福利收益，就會(huì)明白西方發(fā)達(dá)國家用比我們大得多的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼保留的土地儲(chǔ)備并不單單是為了維護(hù)糧食價(jià)格的穩(wěn)定和保障農(nóng)民的合理收益。

3、從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。

盡管在我國，國家對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，目標(biāo)是解決農(nóng)產(chǎn)品的供給問題和國家的糧食安全問題，但補(bǔ)貼的對(duì)象卻是農(nóng)民。從這個(gè)角度說，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)際上可以理解為對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼。在西方發(fā)達(dá)國家，其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要是基于“農(nóng)民收入平價(jià)”原則，試圖通過大規(guī)模補(bǔ)貼把農(nóng)民收入提高到與城市居民大體相等的水平。那么在農(nóng)產(chǎn)品供給問題基本能解決之后，還要不要像西方發(fā)達(dá)國家一樣給農(nóng)民補(bǔ)貼，爭議很大。在我國，要不要給農(nóng)民補(bǔ)貼，也存在較大爭議。讓我們看看福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是怎樣說的。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父庇古提出了兩個(gè)社會(huì)福利最大的基本命題：第一，國民收入越大，社會(huì)福利就越大。要使社會(huì)福利達(dá)到最大，就必須是社會(huì)國民收入達(dá)到最大。必須是社會(huì)資源的配置達(dá)到最優(yōu)。第二，國民收入分配越均等，社會(huì)福利就越大。在邊際效用遞減規(guī)律的作用下，同樣的貨幣量對(duì)窮人的效用要大于對(duì)富人的效用。因此國家應(yīng)采用收入轉(zhuǎn)移的方式，把高收入者的部分收入直接或間接地轉(zhuǎn)移給低收入者，直到他們的邊際效用相等為止。

按照庇古的第一個(gè)基本命題，只要國民收入是增長的，在中國工業(yè)化過程中，資本積累過程犧牲點(diǎn)農(nóng)民的利益是合理的。也就是說只要改革使得工業(yè)化產(chǎn)生的綜合收益大于農(nóng)民的犧牲，這種改革就是成功的。這就是改革開放以來我們在對(duì)待農(nóng)民問題上的一系列做法直接理論依據(jù)之一。在這一理論的指導(dǎo)下，1950到1978年的29年中，政府通過剪刀差大約從農(nóng)民手里去走5100億元，1979年到1994年，的16年間，通過剪刀差從農(nóng)民那里取走大約15000億元。同期農(nóng)業(yè)稅收入1755億元，各項(xiàng)支農(nóng)支出3769億元，政府通過農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度提取剩余約12986億元。農(nóng)民平均每年的總負(fù)擔(dān)高達(dá)811億元。其實(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)是不講良心的，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)講的“福利”更多地是從總量出發(fā)，來實(shí)現(xiàn)帕累托效率的。從這個(gè)角度說，中國的工業(yè)化過程中農(nóng)民做出的巨大貢獻(xiàn)也是值得的。因?yàn)檫@樣就實(shí)現(xiàn)了效率優(yōu)先的原則。

然而情況變得非常糟糕，由于農(nóng)村的貧窮和基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后造成的農(nóng)村消費(fèi)能力下降使得本來就被分割的國內(nèi)消費(fèi)市場更加支離破碎，中國經(jīng)濟(jì)增長的引擎（投資和消費(fèi)和國際貿(mào)易）因消費(fèi)不足而變得動(dòng)力不足。更直接的嚴(yán)重后果是，由于城鄉(xiāng)收入急劇擴(kuò)大，農(nóng)民增收困難，再加上農(nóng)民的醫(yī)療、教育等方面無法享受到一個(gè)公民應(yīng)當(dāng)享受的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使得社會(huì)矛盾變得非常突出，公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚已影響到改革的前景。也就是說，再用剝奪農(nóng)民的方法實(shí)現(xiàn)工業(yè)化已不能增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利，并可能帶來非常巨大的福利損失，這讓我們不得不認(rèn)真思考一個(gè)問題，收入分配均等化，即屁古先生的第二個(gè)社會(huì)福利最大的基本命題該起作用了。

人們開始對(duì)二十幾年的改革進(jìn)行反思，并形成一種共識(shí)：國民收入的增長并不一定意味著實(shí)現(xiàn)了社會(huì)福利最大化，還必須滿足收入分配的均等化這一充分條件，國家應(yīng)采用收入轉(zhuǎn)移的方式，把高收入者的部分收入直接或間接地轉(zhuǎn)移給低收入者，從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距、東西部農(nóng)民收入差距和城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)福利最大化。

當(dāng)然，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)還認(rèn)為，在滿足帕累托最優(yōu)條件下，要提高一部分人的效用水平，就必須降低另一部分人的效用水平，如果不是這樣，則總可以通過某種重新安排，使一部分人變好而不使另一部分人的狀況變壞。其實(shí)這正是一部分既得利益群體的擔(dān)心所在，擔(dān)心對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼和對(duì)其他窮人的救助會(huì)使他們的福利受到影響。好在我國經(jīng)濟(jì)中存在帕累托改進(jìn)的可能，即中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入的較快增長可以保障在維護(hù)既得利益的前提下改善貧窮者的福利水平。在這種情況下，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼和對(duì)其他弱勢群體的經(jīng)濟(jì)支援會(huì)增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利水平，并最終使得既得利益者取得更大的、更長久的利益。

爭論總會(huì)有的，我們不要試圖找到一條對(duì)各方都有利的改革方案，因?yàn)槟鞘遣豢赡艿摹＿@一點(diǎn)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿羅早在1951年就證明過，即著名的“不可能性定理”。我們不必對(duì)以前的做法心存疑慮，全盤否定改革的成果更是一種不明智的做法，中國經(jīng)濟(jì)的騰飛和綜合國力的增強(qiáng)是無法否認(rèn)的，也就是說，綜合評(píng)價(jià)起來，將近三十年的改革，盡管農(nóng)民和工人等弱勢群體受到了不公正待遇，但中國經(jīng)濟(jì)體的總體福利收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于福利損失。但現(xiàn)在某些利益群體反對(duì)給農(nóng)民以補(bǔ)貼也是要不得的。因?yàn)楝F(xiàn)在的情況是不這樣做就會(huì)葬送改革，只要保護(hù)農(nóng)民收入的政策的收益大于其所造成的社會(huì)成本，并有利于中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速的發(fā)展，則改革措施就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決實(shí)施。當(dāng)然，現(xiàn)階段我們?nèi)匀灰獔?jiān)持效率優(yōu)先，兼顧公平的原則。對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼和對(duì)其他弱勢群體的經(jīng)濟(jì)支援，決不意味著讓他們獲得和其他社會(huì)階層同樣的收入，而是讓貧富差距縮小在一個(gè)窮人和富人多可以接受的水平，以化解社會(huì)矛盾和由此造成的風(fēng)險(xiǎn)，并有利于中國統(tǒng)一消費(fèi)市場的形成和完善，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，增進(jìn)全體中國人的總體福利水平。

4、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野里的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

現(xiàn)在，讓我們站在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的高度，再審視一下中國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，會(huì)發(fā)現(xiàn)中國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并非有效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。 

拋開農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼理論上的概念，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是由于農(nóng)民作為個(gè)人的偏好（利益取向）和國家作為公共利益代言人的公共偏好發(fā)生沖突時(shí)，雙方通過妥協(xié)談判簽訂的給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議。

很顯然，農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承包經(jīng)營者（農(nóng)民是集體土地的承包經(jīng)營者），其利益偏好應(yīng)該是經(jīng)營收益最大化（如果忽略現(xiàn)在貧困地區(qū)仍存在以生存為主要目標(biāo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的話），就要考慮各自的比較經(jīng)營優(yōu)勢，宜糧則糧，宜經(jīng)則經(jīng)（濟(jì)），宜工則工，宜商則商，只要農(nóng)民經(jīng)營土地的經(jīng)濟(jì)效益好，農(nóng)民可隨時(shí)改變土地的用途，農(nóng)民也可隨時(shí)改變自己的經(jīng)濟(jì)身份，甚至將這種經(jīng)營權(quán)租售給工商業(yè)資本。但問題是，在當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)格局下，糧食仍然是一種戰(zhàn)略物資，無糧不穩(wěn)不僅是幾千年來中國統(tǒng)治階層的口頭禪，也成為當(dāng)今世界最發(fā)達(dá)國家遵守的一條戒律。不管這個(gè)國家多么發(fā)達(dá)，一定要有土地用于農(nóng)業(yè)，尤其是用于糧食生產(chǎn)，一定要有一定數(shù)量的公民滯留于土地。很顯然，農(nóng)民在這個(gè)問題上是利益的受損者，會(huì)強(qiáng)烈要求政府做出一種制度安排，保障經(jīng)營農(nóng)業(yè)能獲得社會(huì)平均的利潤率，保障自己獲得和城里人相同的收入水平，這就需要談判，需要妥協(xié)。此時(shí)，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的三點(diǎn)表述已十分明晰：第一，農(nóng)業(yè)的比較收益低，并非僅僅因?yàn)檗r(nóng)業(yè)有自然風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是政府限制了農(nóng)業(yè)要素的流動(dòng)。第二，提高農(nóng)業(yè)比較收益，必須放開農(nóng)村要素市場；政府若考慮糧食安全而限制要素流動(dòng)，那么就得給農(nóng)業(yè)予以補(bǔ)貼。第三，補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)不是政府的單向支出，而且一種互利的交換。既然是交換，補(bǔ)多補(bǔ)少就不可全由政府說了算，應(yīng)該和農(nóng)民商量著定。不然，有錢多補(bǔ)，沒錢少補(bǔ)或者不補(bǔ)，就算不上是公平的交換了。（王東京 2005）

既然農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的過程是政府與農(nóng)民的博弈過程，以西方發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的歷史看，農(nóng)民獲得和政府“對(duì)等”的談判權(quán)利，有兩個(gè)條件是必備的：其一是土地私人所有，對(duì)于政府的決策，農(nóng)民有用“腳”投票的自由；其二是農(nóng)民有選舉權(quán)，任何政治家，不管是議員還是總統(tǒng)，均不能忽視農(nóng)民用手投票的權(quán)利。在對(duì)等談判條件下，才能形成有效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制。因此說，有效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策將是政府與農(nóng)民（或相關(guān)企業(yè)）共同選擇的結(jié)果。在這一框架下，政府與農(nóng)民將在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上構(gòu)成一種多次重復(fù)博弈機(jī)制，形成一個(gè)新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架，雙方在這個(gè)規(guī)則下獲取各自的行動(dòng)信息，并決定其合作態(tài)度，當(dāng)特定環(huán)境發(fā)生改變時(shí)，雙方可以成功地采取策略加以應(yīng)對(duì)，及時(shí)獲得競爭優(yōu)勢。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，中國大陸農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演化是由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，政府壟斷性供給農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，由于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和獨(dú)立人格沒有完全確立，政府與農(nóng)民在補(bǔ)貼及其他福利上的博弈是一次性的，農(nóng)民處于劣勢，也就注定其政策效率的低下。我國農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼始于20世紀(jì)50年代末，最早以國營拖拉機(jī)站的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴(kuò)展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等方面。如1979至1980年間財(cái)政用于農(nóng)用塑料薄膜的補(bǔ)貼就達(dá)16億多元，（謝陽 2005）對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收起到重要作用，但農(nóng)民并未從中享受到多少好處。20世紀(jì)90年代高價(jià)收購糧、棉農(nóng)產(chǎn)品政策，固然兼有提高農(nóng)民收入意圖，但根本目標(biāo)是控制1994～1995年發(fā)生的嚴(yán)重通貨膨脹。因而，我國90年代發(fā)生的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，本質(zhì)上不是一個(gè)長期性部門政策目標(biāo)，而是特定環(huán)境下短期宏觀穩(wěn)定政策的一個(gè)構(gòu)成部分。在通貨膨脹不再是主要宏觀問題之后，糧食價(jià)格干預(yù)雖仍保留“保護(hù)價(jià)”名稱，但實(shí)際收購價(jià)水平不斷降低，目前已基本失去經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的保護(hù)含義。這類流通干預(yù)政策確實(shí)在一定程度上具有保護(hù)性補(bǔ)貼效果。但結(jié)果是糧棉國有部門虧損掛賬高達(dá)數(shù)千億元，農(nóng)民仍沒有得到多少實(shí)惠。

政府制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策基于宏觀經(jīng)濟(jì)考慮和防范公共風(fēng)險(xiǎn)的選擇，農(nóng)民在很長一個(gè)時(shí)期內(nèi)不可能居于談判桌的重要位置。在這種情況下，盡管政府在“支農(nóng)”，農(nóng)民往往并不領(lǐng)情。因此，最引人注目的結(jié)果是：一方面政府投入大量的資金補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，“支援”農(nóng)業(yè)，另一方面農(nóng)民種糧的積極性并未實(shí)質(zhì)性的提高，農(nóng)產(chǎn)品的供量給時(shí)高時(shí)低，很難穩(wěn)定在一個(gè)合理的區(qū)間。一方面國有糧、棉部門的掛帳虧損達(dá)數(shù)千億元，另一方面還有諸多部門在爭取把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資金直接補(bǔ)貼在其經(jīng)營過程中。（最近召開的政協(xié)會(huì)上不是有委員主張政府補(bǔ)貼商業(yè)性保險(xiǎn)公司，以使其從事涉農(nóng)保險(xiǎn)，并且海南省的官員表示在該省開始試點(diǎn)嘛！）一方面談耕地保護(hù)的重要性，另一方面在農(nóng)村土地集體所有制條件下土地所有權(quán)非人格化，從而在目前的土地法律框架內(nèi)，耕地急劇減少。政府進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，不是和農(nóng)民談判，而是和糧食、棉花購銷企業(yè)談，和生產(chǎn)資料的生產(chǎn)企業(yè)談，和保險(xiǎn)公司談，和政府自己談，甚至和房地產(chǎn)開發(fā)商談，這恐怕很難保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的效率吧！

當(dāng)然，中國不是美國，也不是日本，中國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目前還不可能基于西方的“農(nóng)民收入平價(jià)”原則，即通過大規(guī)模補(bǔ)貼把農(nóng)民收入提高到與城市居民大體相等的水平。在目前的體制框架內(nèi)，我們只能寄希望于某些政府部門能充分認(rèn)識(shí)到，政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，絕不是政府對(duì)農(nóng)業(yè)的政策傾斜，而是政府花錢向農(nóng)民購買糧食安全。把更多的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接補(bǔ)給農(nóng)民，不僅僅是一種技術(shù)選擇，更是一種政府責(zé)任。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的直接目標(biāo)是農(nóng)產(chǎn)品供給的穩(wěn)定增長和國家的糧食安全，但是否有效率則取決于農(nóng)民是否滿意。從這個(gè)角度上說，“農(nóng)民收入平價(jià)”目標(biāo)也應(yīng)成為我們農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的長遠(yuǎn)目標(biāo)。很顯然，要建立具有中國特色的、有效率的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度任重而道遠(yuǎn)。

× 烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM

您的打賞將用于網(wǎng)站日常運(yùn)行與維護(hù)。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號(hào)