對新型合作社立法現狀的思考

河南大學法學院03級 賈西穩

提要：  家庭聯產承包責任制解決了生產資料歸屬問題，而新型農民合作社（以下簡稱合作社）則把生產資料轉化為經營資本，很有可能它將成為繼家庭聯產承包責任制后我國農村經營制度的第二次飛躍。然而，在我國到目前為止尚沒有一部有關合作社的全國性立法，這大大制約了農村新型農民合作社的發展，甚至成為約束其健康運行的最大問題。本文結合“河南大學三農發展研究會”長期參與農村合作社建設的一些認識，簡述了有關合作社立法的現狀及一名普通大學生對合作社立法的一點思考。希望能夠影響更多的人對農民合作社的發展和對我國“三農”問題給予更大的關注和支持。

關鍵詞：合作社    立法    經濟組織    合作社法人  

“我們覺得合作社就象沒有人領養的孩子，摔倒了也不知道向誰喊疼！”蘭考縣賀村合作社社員在我們調研時無奈地說。據統計，河南省農民專業合作經濟組織8473個，擁有資產總額58.1億元。加入合作經濟組織的農戶達183萬戶，而作為國家級貧困縣的河南省蘭考縣也于2004年9月1日成立了第一個新型農民合作經濟組織——賀村合作社。賀村合作社作為新型農民合作經濟組織在中原地區普通農村的經濟合作組織有典型代表意義。

賀村合作社現有成員88戶，社員人口483人，占全村人口近15%。以“團結、合作、道德、誠信”為宗旨，以“團結合作、道德互助、改變自我、做家鄉主人”為口號，以“增加社員經濟收入和提高社員組織化程度，促進農村人與人，人與自然之間和諧發展”為目的。目前開展業務主要有：統購統銷、技能培訓、信息服務、社區教育、資金互助等。設有資金互助會、種植協會、養殖協會、信息服務中心、文藝隊等，為農村的經濟發展和精神文明建設提供比較全面的服務。但由于合作社尚無統一立法給其定位。賀村合作社性質，章程，組織、宗旨等得不到法律認可，沒有明確的法律地位和獨立的法人資格，導致其在法人登記、貸款、爭取支持、開展業務等方面遭遇嚴重阻礙，嚴重影響其正常的經營活動，發生侵權糾紛時無法可依，其合法權益難以保障，大大阻礙了賀村合作社的規范化運作。賀村合作社為了登記注冊查遍了所有相關法律，咨詢了許多部門，最后卻無奈發現“自己是沒有人疼的孩子”，他們不知道是到工商局注冊還是在民政局登記，更不用說農業局，農經貿委或當地政府。咨詢相關人士后卻發現合作社缺乏政策支持和應有的制度保護。類似賀村合作社的許多農民合作經濟組織迫切希望國家盡快出臺相應法律，給他們一個正當身份，從而使合作社發展取得有利支持。

新型農民合作社的誕生和發展從來都離不開國家相關政策的支持和保障，僅最近幾年從中央到底放地方都相應出臺了一系列政策法規支持合作社發展，十六大報告指出：“要積極推進農業多樣化經營，提高我國農民進入市場的組織化程度和農業綜合效益”。2003年10月14日，中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟若干問題的決定》明確提出要支持農民按照自愿、民主的原則發展多種形式的農村專業合作組織，充分肯定了農村專業合作組織在提高農民市場化組織程度，發展農村社會化服務等方面的作用。2004年《中共中央國務院促進農民增收的意見》明確提出要“積極推進有關農民專業合作組織的立法工作。”這是建國55年來中共首次就農民增收問題出臺文件并給予農村經濟合作組織充分肯定。2004年3月17日印發的《農民專業合作組織示范項目資金管理暫行辦法》進一步落實支持農民專業合作組織發展的一些優惠具體措施，保證發揮農民專業合作組織在推進農業專業化經營促進農民增收中的積極作用。2005年中央“一號文件”指出“支持農民專業合作組織發展，對專業合作組織及其所辦加工，流通實體適當減免有關稅費。”2005年5月20日，農業部發布《關于支持和促進農民專業合作組織發展的意見》充分肯定農民專業合作組織有利于挖掘農業內部增收潛力，是促進農業增收的有效途徑，并規定成立發展農民專業合作組織的基本條件和基本原則。隨著中央相關政策法規的頒布，河南省，山東省，浙江省，安徽省等許多地方省份也出臺了相關文件與法規，明確支持大力發展農民專業合作組織。

而僅靠政策與相關文件的支持遠遠不能滿足農民合作組織的發展需要，制定合作社合作組織的法律法規是國際上各國通行的做法。合作社在當代社會生活中具有經濟角色，社區角色和社會角色“三重性”的特點，所以世界各國普遍重視合作社立法問題，以促使其獲得足夠的獨立地位，更有及大的發展空間，發揮更好的職能作用。1993年以來，在國際合作聯盟，國際勞工組織的積極倡導和具體幫助下，有22個國家新制定了合作社法，有數十個國家對現有的合作社法進行了重新修訂，從各國的情況看，合作社法決作了國家法律體系的有機組成部分，并突出表明了一下三個問題，即：合作社的重點是人而不是資本、應保證合作社使用者興趣大于投資者興趣、合作社法的內容必須簡易明確且得到全體合作社成員的認可與理解。而西方國家關于合作社立法主要有良種形式：一種是制定專門的合作社法，包括適用于各種類型合作社的合作社法，另一種是在其他同類企業法規中制定關于合作社的專門條款章節。合作社作為同類企業的特殊形式受到國家立法上的一些特殊規定。這樣就保護了合作社在社會經濟活動中的合法地位和相應權益，而在立法內容上主要是對合作社的法律地位、經營范圍、管理原則組織機構、分配標準等一般性問題作了明確規定。使得國家對合作社的支持采取了法律形式，具有極大的明確性和強制性，為合作社發展創造了必要的內部條件和外部環境。

目前，我國是亞洲除朝鮮以外唯一沒有合作社立法的國家，大多數農民專業合作組織在沒有法律保護的環境下運作。由于中國法制建設起步比較晚，在改革開放以后才逐步走向正規化，當前中國的立法機關總是面臨著緊迫的立法壓力，使中國的立法活動總是處于一種應對現實需要的狀態中。改革開放以來，我國農業經濟學界和政府部門對農業合作社的發展問題從理論到實踐進行了廣泛而深入的研究，但法學界對這一問題卻極少關注。因此也就不能從立法上對新型農民合作社作出明確的界定。

我國加入世界貿易組織后，為進一步健全社會主義法制，保障和促進改革開放后社會主義現代化建設的發展，建設社會主義法治國家，許多專家們建議應盡快制定合作社法，推動和加快農村合作經濟組織的發展。隨著農民合作經濟組織在農業發展、農民致富、農村繁榮中起到越來越重要的作用，及時賦予其清晰的法律地位，促進和規范其健康發展的呼聲也日益高漲。由楊紫煊主編的《經濟法》教材明確提出“應抓緊制定《合作經濟組織法》”。2004年11月11日浙江省第十屆人大常委會通過《浙江省農民專業合作社條例》，成為新中國第一部有關農民合作經濟組織的專門法規，這部法規在相當程度上反映了農民專業合作組織的性質、發展現狀以及國際合作社運動規律。目前《農民合作經濟組織法》已經列入十屆全國人大常委會立法規劃，相關立法工作正在積極的進行中，有望在不久的將來這部法律將正式出臺，起草這部法律草案的基本原則是：一是立足于促進。在促進中規范，在規范中發展。二是保護農民合作經濟組織及其成員的合法權益。三是不搞“大而全”，把農民合作經濟組織的最大基本原則確定下來，給合作社的改革發展留出空間。四是充分吸收和借鑒國外合作社發展的經驗和趨勢。

要提高中國農民的組織化程度，立法必須先行。有了合作社法的規范和保障，才能促進中國農民自我經濟組織化程度的真正提供，才能保證中國農民合作經濟組織健康、有序的運行。雖然合作社立法任務非常迫切，但必須認識到合作社立法工作是一個長期的過程，不能操之過急，不能違背農民自我組織化的基本原則，應遵循農民組織化的發展規律循序漸進，立法者當站在歷史的角度運用發展的眼光來看待《農民合作經濟組織法》的立法工作。其次要事實求是從實際出發，由于我國地域廣闊，農民人口占絕大多數，分布不夠集中，地方差異性比較大，尤其是東部沿海地區與中部地區經濟水平的懸殊導致了兩地區農業合作社在本質上和內容上有著很大的不同，《農民合作經濟組織法》作為一部全國性法律，其強制性和指導性必將產生巨大影響，這就要求立法者應該在充分調研的基礎上掌握大量的事實材料，并對其所占有大量的一手材料進行分析，站在解決三農問題和最廣大農民利益的基礎上，高度綜合考慮多種因素逐步穩定、有效開展合作社立法工作，并在立法過程中廣泛征集意見和建議，尤其是中部地區來自最基層最真實的聲音。可以發動大學生具體參與到合作社實際調研中去，從中獲得大量真實信息和一手資料。2004年2月26日《法制日報》認為《合作社法》主要內容應該包括（1）明確合作社是一個獨立的法人實體。（2）社員。社員分為正式社員和準社員。（3）合作社自我管理。每個社員不管股金多少，擁有平等的管理權力。（4）合作社聯社。

在具體立法上，筆者在對中部地區農民合作社進行簡單把握基礎之上，認為應該注意以下幾點：

1、   給予類似賀村合作社的農民合經濟組織以合作社法人資格。

《浙江省農民專業合作社條例》在既定的法律框架下間接的確定了合作社的企業性質和企業法人地位。但并未具體指出合作社是哪類法人，雖然合作社不是針對貧者的慈善機構也不是服務大眾的公益組織，雖然國際上普遍認可合作社是一定范圍內人們為滿足其共同需要而組建的企業。但就我國許多專業合作組織本身來講并不是企業，有的甚至連起碼的活動場所都沒有，更不具備企業經營所需要的一定的財產，賀村合作社剛剛成立時便是如此。如果做為企業法人登記，必然要具備企業的法人資格并承擔相應的責任和與義務。這對公益性、社區服務性強有別于真正意義上企業法人的農民合作社來講是不公正的，對其發展是不利的。世界上大多數國家對農民合作組織通常是以合作社法人對待，并在注冊稅收政策上給予一定的優惠。由于缺乏必要的法律保障，在我國既定的制度框架下農民經濟合作組織往往會需求政府或其他社會力量的庇護。這樣其獨立性就必然受到影響因此在我國應當賦予農民合作社以合作社法人獨立的法人資格，保障其健康發展。而《民法通則》中規定的法人類型僅有企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人。新型農民合作社無論采用以上四種法人任何一種進行注冊和登記都不能在法律上很好適用。也就不能取得獨立的經營自主權。因此《農民合作經濟組織法》賦予合作社法人資格也就顯得十分必要。作為一種獨立法人，合作社在發展的初級階段可能偏重于社團性，當其逐步完善和成熟以后可能偏重與企業性，那么應當如何給合作社法人定性也就必須全面考慮各種可能性。美國合作社立法將合作社分為法人合作社與非法人合作社，并強調所有合作社的一個共同點即不以盈利為目的。我國研究農民合作社的專家張曉山認為“合作社首先是企業但它是由成員共同所有和民主控制的一種特殊的企業組織形式。”潘勁則進一步強調“合作社是介于協會與公司之間具有特殊性質的組織，一方面它具有社會團體的性質，是一個團體，另一方面它具有經濟組織性質，是一個合作企業。”但在我國很多合作社從對外經營活動中與公司沒有區別，但從其內部機制看則與公司截然不同。合作社在追求自身利益的同時還要兼顧公平并給予其所在社區以人文關懷提供社區無償服務，以促進其所在社區可持續發展。因此，合作社法人更應該偏重于社團性是一種特殊的社團法人。由魏振瀛教授主編的《民法》法學教材認為各種協會、學會、合作社都是社團法人，而其對社團法人的定義為：以社員權利為基礎的人的集合體。強調社團法人以人為基礎有自己的組織成員，可以營利，也可以為公益。并將社團法人分為營利法人，公益法人，中間法人。因為合作社不只是單純性營利或公益或營利后分配給其社員為全部內容的營利法人、公益法人或者中間法人，而往往是同時包含類似這三種法人的多種功能，因此合作社法人應是一種特殊的社團法人。

2、   強調法律規制但更要注重合作社自我規制。

由于農民合作社相對來講還是一種新生事物。目前，其發展的各種條件尚不完善。合作社內部機制不健全，組織形式混亂。各級農民合作社性質、功能、名稱等均不規范，因此為保障農民合作社更加良性的發展更好的服務于“三農”，必須強調法律規制，明確合作社章程原則、制度和組織建設。強調民主管理保障社員權利，建立明晰的產權機制和科學的管理辦法以及靈活的利益分配機制。由法律的統一規定及其巨大的強制力去影響農民合作社逐步走向規范化穩健化。但結社權是憲法賦予每個公民的基本權利，合作社是農民按照一定的原則自發自愿聯合組成的經濟性互助組織，立法必須尊重農民的智慧和首創精神，尊重農民的創造力，更應該強調合作社內部的自我規矩制，給合作社生存和發展留出足夠大的空間，當然更注重合作社自我規制的前提是法律的一般規制。

3、不應該忽視立法對合作社人文功能的引導。

賀村合作社發展的終極目標是“自然環境與人的生命循環，地方自給自足的本地生產消費社會文化多元的融合，民主主義，國際交流。”和賀村合作社一樣很多合作社的追求經濟利益的同時也特別注重合作社的文化導向功能，社區服務功能和教育功能。只有這樣才能在發展農村經濟的同時促進農村精神文化生活水平的提高。給予社區以人文關懷，如此反過來又會大大促進合作社經濟發展，因此，合作社的經濟發展和文化進步相互融合互相補充不能分割，合作社立法在為合作社經濟發展服務的同時也應該積極倡導“團結、互助、合作、奉獻、民主、自治”的人文理念，如此農民合作社法將會是一部非常優秀的法律。

4、 允許合作社功能多樣化，鼓勵合作社聯合，甚至可以引導合作社參與政府涉農政策決策。

黨的十六大以來“三農”問題被擺在一個特別突出的位置，有關農村發展，農業發達，農民幸福的各種探索逐漸表明提高農民經濟組織化程度已成為一種必然趨勢。黨和政府也出臺了一系列優惠政策，保證這種“農民組織化運動”良性發展。就我國農村現狀而言農民組織起來不僅是可能的，而且是不可回避的，是解決農村問題的當務之急。允許合作社功能多樣化可以在合作社發展的初級階段保障廣大社員參與，促進合作社健康生存和發展。當合作社發展到一定層次時其獨立發展勢必不能滿足合作社成熟運作的需求，合作社之間聯合也就成為一種必然趨勢。否則將會阻礙農村生產力水平提高。當我國綜合國力提高以后，經濟水平有了很大的進步，全民的文化教育得到了大量的滿足，農民合作化運動普及時，整個社會的文明程度得到了進一步提高，政府引導合作社參與政府涉農政策決策必將成為政府的需要，也符合最廣大農民的利益。毋庸諱言，當下還是有一些人擔心農民通過合作社形成利益集團，成為一種強有力的對抗于政策制定者的政治力量。這些潛在的顧慮客觀上產生著和產生了微妙但很重要的影響。

5、《農民合作經濟組織法》應具備宣傳并普及合作社基本知識功能。

法不為人知則空法廢法也！《農民合作經濟組織法》頒布后應當在全國范圍內利用多種途徑進行宣傳，使各地合作社能夠知法、懂法、依法守法，同時還要普及合作社基本知識。甚至可以考慮進行全民合作社知識普及運動，宣傳合作社知識，解決農村問題。可以在各高校和中、小學校教材中深入合作社的相關知識，開展“合作社知識競賽”等。目前農民以及廣大社會成員（包括一些政府人士）對新型合作社知識實際上缺乏基本的了解和認識，這也要求《農民合作經濟組織法》應在具體內容中普及合作社知識的強制性條款，使這部法律承載宣傳合作社知識的傳播功能。

《農民合作組織法》作為基本法律，應包容農民合作組織的多樣化形式，認同其在經濟、社會、文化、諸多方面的功能，強調合作社的人文情懷，以及對合作社基本原則的尊重和弘揚合作社自我規制的理念，并希望合作社是面向市場的社員的有競爭力和生命力的經濟組織實體。中國農民是世界上最大的一個社會群體，約占中國人口的20%，世界人口的15%，世界農民總數的35%。但中國農民作為世界上最大的社會群體卻是全世界組織化程度很地的一個社會群體。熱心于新農村建設的鄉村建設精英們探索出的經驗表明“以農民為主體，提高農民的 經濟組織化程度”是當今緩解我國“三農”問題的最有效途徑之一，《農民合作組織法》的頒布必將大大促進農民的經濟組織化活動，為逐步解決中國的“三農”問題作出巨大貢獻。

參考資料：

（1）程同順《中國農民組織化研究初探》，天津人民出版社2003年。

（2）王名、劉培峰等著《民間組織通論》，時事出版社出版2004年9月。

（3）劉老石等編《農村經濟發展合作社培訓交流會資料》，2004年8月。

（4）徐旭初《農民專業合作組織立法的制度導向辨析——以“浙江省農民

專業合作社條例”為例》。

（5）應瑞瑤、何軍《中國農民專業合作社立法若干理論研究》，《農業經濟問題》2002年第7期。

（6）潘勁《農村專業合作組織存在的問題及政策建議》。

（7）中國會議交易中心《美國農業合作社立法及運行現狀》，2005年6月8日。

（8）河南大學三農發展研究會《支農通訊》，2004年8月。

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