國有企業和私有企業面臨的問題非常類似。如果政府沒有能力經營好國有企業，也不會有能力實施一個好的私有化

　　政府公共投資和國有企業在經濟發展中應該發揮什么樣的作用？國有企業有無存在的必要？私有化是否國有企業改革的當然出路？從世界范圍來看，有哪些成功的國有企業改革經驗和可行的操作方案？

　　響應2005聯合國世界峰會協助世界各國制定國家發展戰略的號召，聯合國經濟社會事務部(UNDESA)組織各個領域的專家起草了包括“國有企業改革”在內的一系列國家發展戰略政策建議。這些政策建議自2007年以來陸續推出，建議的嚴謹和權威性也越來越受到各界人士的關注。

　　應《瞭望》新聞周刊之邀，國家發展戰略“國有企業改革”篇的政策建議起草人、英國劍橋大學張夏準教授和聯合國主管經濟社會事務的助理秘書長喬莫桑德蘭姆博士日前接受了專訪，闡述了相關見解。

　　公共投資能發揮關鍵作用

　　周建軍：作為聯合國經濟社會事務部的政策建議起草人，請你總體上談一談公共投資和國有企業在經濟發展中的作用。有一種意見認為，公共投資會擠出私人投資，您對此有何評價？

　　張夏準：公共投資必須在任何扶貧經濟發展戰略中發揮關鍵作用，市場是促進經濟發展的有力機制，但是市場也常常不能產生可持續經濟發展所需的經濟推動力和社會正義。例如，法律和秩序、基本的基礎設施、初級保健、基礎教育以及科學研究之類的公共品，是不可能由個人完全按照市場激勵提供的。

　　為了糾正市場的缺陷，公共投資能發揮也應該發揮關鍵作用，在涉及長期發展方面尤其如此。長期發展需要做大量的人力物力投資。通過“擠入”效應，公共投資也是促進私營經濟活動的關鍵措施。尤其在一些領域，諸如為出口大宗農產品而修建的道路設施、對新開發產業工程師的訓練進行投資、那些對私營部門風險太大的基礎投入產業。

　　盡管有很多潛在收益，公共投資在很多發展中國家還是下降了。發展中國家公共投資占國內生產總值的比重，從1980年代10%的峰值，下降到了2000年的僅僅5%多。這個下降在拉丁美洲表現得特別劇烈，從1970年代末期的8%～9%下降到了2000年的不足3%。這種下降很大程度上是因為國際貨幣基金組織要求的條件約束所致。

　　在許多發展中國家，對公共投資的糟糕管理也是一個嚴重的問題，改進公共投資管理的方式也是需要的。

　　周建軍：你提到了公共投資(包括國有企業)的管理問題。如何看待當下圍繞國有企業改革問題的種種爭論？

　　張夏準：首先，沒有一個明確的理論例子去支持或反對國有企業。薩平頓-斯蒂格利茨基本私有化理論指出，僅僅在嚴格和經常不現實的條件下，私營經濟部門的業績才好于國有企業。其次，需要著重指出的是，大型國有企業面臨的問題和大型私有企業面臨的問題是非常類似的。由于龐大且復雜的組織有為數眾多、相互交叉的層級，他們都遭受復雜的“代理問題”或者“委托代理問題”。再有，即使在邏輯層次，全面私有化這一被今天的經濟正統觀點支持者們推崇的方案，也只是解決國有企業問題的可能方案之一。政府可以賣掉國有企業的大量股份，但仍舊可以保留國有企業中占多數的份額，或者至少一個控股的股份(比如30%——40%)。而即使對理論含糊不清，注意真實世界的運作也是重要的。沒有清晰的、系統的證據表明國有企業是經濟的負擔。

　　國企可能建立起對公平的關切

　　周建軍：你強調了“注意真實世界的運作”，能否給出一些國有企業運作的模范案例？

　　張夏準：現實中，很多國有企業有效率而且運行得非常好。新加坡航空，經常被評選為世界上最好的航空公司，是一個國有企業。新加坡航空57%的股份，被新加坡政府的控股公司淡馬錫控股持有。淡馬錫控股是新加坡財政部100%控股的公司。備受尊重的印度交通運輸管理局也是一個國有企業。世界級的企業諸如巴西的區域噴氣式飛機巴西航空工業公司、法國汽車制造商雷諾和韓國鋼鐵生產企業浦項鋼鐵最初都是以國有企業身份取得成功的，國家至今仍舊對巴西航空工業公司和雷諾汽車公司施加著重要的影響。

　　事實上，為數眾多的國家憑借龐大的國有經濟部門取得其經濟成功。除了新加坡航空，新加坡政府不只在電話通訊、電力、交通和港口等“通常”部門擁有企業，而且在半導體、造船、工程、船運和銀行擁有企業。新加坡算得上世界上最大的擁有國有經濟部門的國家之一。20世紀下半葉，奧地利、法國、挪威和西德也有龐大的國有經濟部門，且運作良好。特別是在法國，國有企業經常被置于產業現代化的最前沿。

　　相反，許多不成功的經濟體的國有經濟部門非常之小。根據世界銀行的一個報告，即使在1990年代大規模的私有化之前，阿根廷的國有經濟部門比重不到40個發展中國家平均水平的一半。菲律賓的國有經濟部門甚至更小，國有經濟部門占國內生產總值的比例是1.9%，不足40個發展中國家平均水平10.7%的1/5。

　　周建軍：你認為建立國有企業是發展中國家經濟發展的必要手段嗎？有人認為，國有企業能做到的事，私營企業也能做到。

　　張夏準：因為資本市場有對短期收益的內在偏見、不喜歡風險，大規模項目帶有很長的“懷孕期”。資本市場失靈的一個明確做法就是政府建立開發銀行來融化風險、風險投資，而不是建立和運營生產性國有企業自身。然而，在大多數發展中國家，即使存在開發銀行，必要的風險投資也沒有被建立。在這種情況下，對付資本市場失靈，建立國有企業會比建立開發銀行更有效。

　　浦項鋼鐵的例子能解釋國有企業的另一種典型看法，就是關于外部性問題的看法。浦項鋼鐵，在政府的干預下，沒有濫用它的壟斷地位去榨取利潤，反而，它把生產獲得的利益轉移給產品的買方，使整個經濟都受益。韓國政府投資浦項鋼鐵的“社會”回報——或者說對整個經濟的回報——遠遠高于“私人”回報——或者說只給公司的回報。這種私人回報和社會回報的差異，經濟行話稱外部性，是建立國有企業的另一個理由。

　　廣義地說，國有企業可能建立起對公平的關切。例如，如果聽任利潤最大化企業的擺布，生活在偏遠地區的人們也許不能享有郵政、用水和交通的基本服務。在這種情況下，國有企業可能是確保全體公民普遍享有基本服務的捷徑。另一個例子：私營的養老金和健康保險體系拒絕接受“高風險”的群體，這些人通常是窮人。國有企業運營這樣的體系將確保最容易受到傷害的群體得到重要的社會保障。

　　國有企業運作不良的兩個問題

　　周建軍：除了這些運作良好的國有企業，還有很多國有企業是運作不良的。為什么？

　　張夏準：最重要的解釋包括兩個方面：委托代理問題和搭便車問題。這是基于個人追逐自我利潤的假設。根據定義，國有企業是被不擁有國有企業的經理人來運營的；公民個人也沒有激勵和手段去監控國有企業經理人。

　　這兩個問題是真實存在的，并且對解釋糟糕的國有企業業績是非常重要的。然而，這些理論也適用于所有權和經營權分離的大型私有企業。對經理人的監控是一個“公共品”，而對這個“公共品”的提供既是國有企業也是私有企業面臨的問題。

　　事實上，在某種情況下，對國有企業的監控應該比對所有權分離的私有企業更容易。一方面，如果國有企業被無效運行，公眾(包括納稅人)的貢獻將會被浪費。公眾可能會像私有企業的股東一樣有巨大的激勵去約束國有企業的領導人。另一方面，在中央集權的管治架構下運作的國有企業，是比較容易被監控的。在國有企業部門，常有一個或幾個明確的機構負責監控國有企業的業績，例如相關的部、公共控股公司、政府審計署、專門的國有企業監督機構。然而，除非一些股東足夠大到可以提供監控的“公共品”，經營權和所有權分離的私有企業不能采取這樣的一致行動。

　　的確，我們可能會說政府就是為解決此類“公共品問題”而建立的，對被雇用的國企經理人的監控只是一個例子。更重要的是，事實上很多公司，盡管經營權和所有權分離，不管國有的還是私有的都運作得很好。這顯示對企業的良好管理比給予個人以物質激勵更重要，因為個人的自我利益不是人類的唯一追求。而針對國有企業的軟預算約束問題也并不僅僅是國有企業所有權產生的后果。如果是政治上足夠重要，諸如存在大量的就業、或是軍隊、醫院、私營企業等政治上敏感的產業，私有企業也同樣有軟預算約束問題。有趣的是，很多幫助大量私有企業擺脫困境的政府卻被公認為自由市場政府。

　　公有制，就其自身而言，不管由于所有權分離還是政治影響，對國有企業的管理不善是可以避免的。所有這些針對國有企業的關鍵討論，委托代理問題、搭便車問題、軟預算約束問題都可以適用于所有權和經營權分離的大型私有企業。

　　私有化成功的必需條件

　　周建軍：您認為應該將那些運作不良的國有企業私有化嗎？

　　張夏準：作為一個整體，在許多發展中國家，國有企業的業績要遜色于私有企業。出于這個原因，私有化，作為一種改善國有企業業績的手段，一直以來備受吹捧。不幸的是，這種思路表現了一種悖論。本質上，它表明如果政府有能力實施一個好的私有化，政府也有能力運作好的國有企業；反之，如果政府沒有能力運作好的國有企業，也就不可能有能力去實施一個好的私有化。

　　從1980年代至今，私有化被普遍認為是改善國有企業業績的主要的甚至唯一的方式。然而，如下所討論的，有很多除私有化之外的方式能改善國有企業的業績。政府可以賣出國有企業的一部分股份而保留大部分的控制，或者一個控股的股份。此類“部分”私有化可能是為了籌措收入，也可能是為了獲得關鍵的技術或者市場，而與一個大的外國公司開展合作。一些國家的政府，賣掉幾乎所有的股份，利用所謂的“黃金股”去獲得對關鍵問題諸如控制關鍵的技術、企業并購的控制。私有化僅僅在條件適當的時候才能實施。

　　其一，經驗顯示可以盈利的國有企業私有化對國有企業的業績沒有影響，所以政府應該集中精力把那些不能盈利的國有企業私有化。除非政治上不可能去重組一個企業，很多國有企業的問題，將通過企業重組而不是私有化解決。其二，私有化的特別進程涉及財政支出，這將給手頭緊缺的發展中國家政府帶來嚴重的問題。其三，在許多國家的私有化過程中充滿腐敗，大量潛在的收益最終會流入一些內部人的口袋，而不是政府的金庫。一個經常提及的反對國有企業存在的論據就是國有企業充滿腐敗。然而，一個悲哀的事實是一個在國有企業中未能控制或者消除腐敗的政府，是不可能在國有企業私有化的時候突然有能力阻止腐敗的。私有化并不必然減少腐敗，私有企業也可以腐敗。其四，私有化將對政府的管治能力造成巨大的負擔，特別是假如進行了大規模的私有化。當國有企業是自然壟斷的時候，沒有相應管治能力的私有化將使事情變得更糟。這樣，無效率且不受約束的私人壟斷將取代無效率但受約束的公共壟斷。其五，私有化的時機和規模問題也很重要。例如，在一個相對短的時期內盡量出售眾多的國有企業——所謂的“大拍賣”辦法——弱化了政府的討價還價能力，因此降低了私有化可能的收益。其六，私有化應該有“正當”的理由。私有化的目的應該是為了改善企業的業績，而不是搞錢的工具(變賣家產)。其七，發展中國家的國有企業，特別是在拉丁美洲，經常被賣給來自外國的國有企業。如果公有制和管理是問題，一個國有企業賣給另一個國有企業是相當奇怪的，盡管這個國有企業是外國的。其八，要注意把私有化的合同搞好。有大量的問題出在這里。這類問題之一是(被)私有化的國有企業的買主違反合同。企業(買主)榨取了原國有企業的利潤然后一走了之；當利潤變負的時候，把問題留給政府來處理。可見，私有化成功的必需條件非常之多。現實中，許多條件是不能被滿足的，特別是在一些發展中國家。毫不奇怪，許多私有化的嘗試已經失敗了。

　　對國企改革私有化的替代方案

　　周建軍：張夏準教授談到了私有化帶來的諸多問題，作為聯合國經社部“國家發展戰略”政策建議的組織和參與者，您對此有什么補充？

　　喬莫：在眾多轉型經濟體、前社會主義計劃經濟國家以及出于各種原因設置國有企業的發展中國家，當市場為獲利而導致倒閉和資源再分配時，許多國有企業被鼓勵或允許存在。為解釋整體業績不良的國有企業，各種各樣的原因已經被提出。在多數情況下，國有企業是由于不清晰的目標或者外在約束而拖累的。類似的，即便存在國有企業的業績標準，這個標準也是模棱兩可的。對國有企業業績的監控和評估也是常常缺乏的。政治、福利和發展的目標經常以利潤、效率和其他成本——效率標準為代價。協調問題也是嚴重的，特別是在不同的政府層級(國家、省、市、縣等)、政府部門內部以及其他政府機構之間的爭奪。

　　大體上，私有化被定義為企業所有權從公有到私有的轉移行為。嚴格的私有化是指國有企業100%出售給私人股東，或至少出售國有企業的大多數股份或其資產的絕大多數給私人股東。在許多情況下，“私有化”的定義是如此寬泛，以至于私有化有時候竟包括許可私人企業去參與以前公共部門的專營活動。私有化已經證明了不足以解決國有企業面臨的一系列問題。外在的成就與相應的改革關系更大，其并不需要將私有化置為一個前提條件。在多數國家，私有化并沒有顯著地帶來競爭的增加、效率的提高、更低的使用成本以及改善的服務質量。

　　此外，對私人企業主而言能提高企業利潤率的私有化改革，不必然使公眾或消費者受益。由于許多國有企業是公共壟斷，私有化使得壟斷權力轉移到了私人利益手中，并可能用壟斷權力在短期之內謀取利益。因此，公共服務的私有化易于加重公眾的負擔，特別是如果私有服務的費用被提高的話。明顯的，私人主要關注那些可獲利的活動或者有可能獲利的活動。這可能意味著政府將被留在沒有利潤或者微利的活動之中。這將在整體上惡化公共部門的業績，不可避免地導致國有企業或公共部門效率低下。

　　周建軍：那你認為解決國有企業改革問題的關鍵何在呢？

　　喬莫：決策的關鍵在于是否國有企業無效率是公有制的必然特征，從而判定只有私有化才能解決這個問題。國有企業在一些國家的出色表現顛覆了如上判斷。更少政治化的招聘、任命、提升和責任追究制度，以及更大的國有企業自主性、透明度以及組織的靈活性，將可能極大地改善國有企業的表現。如果國有企業由于表現糟糕源于其本身、利益或者負責人的能力，而不是公有制自身的話，那么國有企業的私有化不能也不會克服這些問題。在這種情況下，對國有企業的管理改革和組織改革將取得同樣的目標和結果，甚至做得更好。因此對國有企業的管理改革和組織改革應該成為優先的選項。但是，更好的選項不能被先驗地決定，而是一個對組織弊病的根源進行仔細研究的結果。

　　對國有企業改革的嚴格審視，應該考慮變革現有的私有化模式，將市場化和其他改革措施等作為其替代方案。有時需要將這幾種措施相互補充，以促進公共部門表現的改善。□