本科學位論文（部分摘錄）

三、我國政府債務規?！　?/p>

（一）顯性的直接負債

1.國債。從1981年恢復發行國債以來，國債規模是不斷擴大。在 1994年以前，國債發行量平穩遞增，而這之后，國債規模迅猛擴增。全國國債年底累計余額從1985年的463.5億元，增長至1994年的2832.8億，而2009年末，該數值達到60237.7億元，相對1994年增長了21倍多。2010年預算中，該指標預算數更是達到71208.4億元，創下近五年的增長規模和速度的新高。

國債規模的快速增長，一方面是由于制度調整和財政狀況的變化所導致的。1994年以前，財政赤字可以通過向銀行透支和借款來彌補。1995年頒布的《中國人民銀行法》第28條規定，人民銀行不得對政府財政透支。自此以后， 財政赤字只能通過發行國債來彌補。這是造成 90年代后期國債規模躍升的一個重要原因。另一方面也與政府對國債認識的轉變密切相關。政府逐漸認識到并有意識地利用國債來籌集收入，調控經濟。特別典型的情況是在 1998年，政府通過大量增發國債2700億來擴張支出，刺激國內需求，防范金融風險；2007年6月人大批準15500億特別國債，為中投資本金，以滿足我國外匯儲備多元化、降低其系統風險的要求。2008年后世界金融、經濟危機愈演愈烈，政府開始放松財政政策，結束了2005年以來的適度緊縮，轉之以積極財政政策來拉動內需，推動經濟平穩增長。

2.欠發工資而形成的債務。這些年來，政府財政欠發行政事業單位工資已經成為全國的一種普遍現象，全國半數的縣難以做到及時發放工資。據粗略統計，2000年末，全國累計欠發工資達到25億元；到2003年年中，該數額下降至14億元左右。這種債務均在基層政府，對中央政府來說并不構成直接債務，但對整個政府而言，無疑是顯性的直接債務。不過隨著政府收入的增長，政府在工資支出方面愈發游刃有余；2005年《公務員法》和2006年《公務員工資制度改革實施辦法》的出臺實施，進一步保證了機關和事業單位的工資發放。

3.糧食收購和流通中的虧損掛帳。作為一個農業國家，糧食價格長期被政府所控制，直到現在也未真正放開。為了農民的利益，糧價一提再提現在已經高于國際市場的糧價水平。而為了城鎮居民利益考慮，糧食銷售價格長期基本未動，造成了長期的糧價倒掛，成為政府財政的一個沉重包袱。越是糧食豐收，政府的這個包袱就越重。由于財力不足，糧價倒掛形成的虧損年復一年地掛在帳上，再加上國有糧食企業經營不善，糧食虧損掛帳像滾雪球一樣地不斷擴大。2000年末，糧食企業掛帳虧損累積額達到 2400億元左右；2001年，該數值就迅速增長至7000億（忽略統計口徑不兼容情況）。隨著國家糧食收購制度和流通制度改革的推進，糧食最終銷售價格自2006年起有了較大增長，并且國有糧食企業也積極解決自身“老賬”、“老人”、“老糧”這“三老”問題，通過產權制度改革、糧食職工分流以及向縣級以上國有資產管理公司、政策性銀行和糧食局剝離歷年政策性虧損掛賬的方式解決糧食虧損問題。截至2008年底，國有糧食企業統算盈利達21.3億元，自2007年初步扭虧為盈時盈利增長13倍多。此處因無法得到歷年掛賬確切數值，又鑒于其自2007年方扭虧為盈，盈利時間有限，暫定該指標水平與2001年基本持平，為7000億。這是政府應支未支而形成的債務， 構成政府顯性的直接負債。至于政策性因素造成的棉花虧損掛帳、外貿企業虧損掛帳，由于沒有相應的統計資料，這里暫時不予考慮。

4.鄉鎮財政債務。鄉鎮財政困難是一個有目共睹的事實，許多鄉鎮政府基本上靠借債過日子。《預算法》不準地方財政打赤字，從帳面上看都是平衡的，實際上赤字一大片，除了少數發達地區鄉鎮真正沒有赤字外，多數鄉鎮都有因赤字形成的債務。據中國新聞網 2001年 6月 19日報道，我國目前鄉鎮的總體負債水平，保守估計也在2000億元左右。根據財政部科研所蘇明研究員的測算，目前我國鄉鎮和村兩級債務大約為 3259億元，其中鄉鎮債務是 1776億元，村級債務為 1483億元。進入21世紀以來，鄉鎮負債呈現加速增長的態勢。來自財政部科研所2004年的一份報告也顯示了與此大致相同的結果：全國鄉村債務總體規模大致在6000—10000億元，占我國GDP比重的5—10%，占財政收入的比重約為30—50%。

綜合各方面統計，本文取各匡算結果中值，將此項債務規模定為8000億元。

(二)隱性的直接負債

現在主要是社會保障資金缺口所形成的債務。這個缺口到底有多大，眾說不一，在這里我們也只能是作一個大致的描述。

首先是養老保險基金債務。養老保險在我國已經有了50年的歷史，養老保險制度從“國家企業統包”，到改革開放之后實行社會統籌，再到1995年實行社會統籌和個人帳戶相結合的制度。與此相應，養老基金的管理由現收現付制轉向部分積累制。這意味著在職的這一代人要承受雙重負擔，既要負擔上一代人，又要為自己養老進行個人帳戶積累。在實際運行中， 社會統籌基金不斷透支個人帳戶積累 (個人繳費形成的積累) ，造成個人帳戶空賬運行。其透支額在 1999年達到1990億元。2000年，國家對養老保險實行社會統籌基金和個人帳戶積累基金分開管理，分別核算的管理方式，不言而喻，實行現收現付的社會統籌基金的缺口將會越來越大。世界銀行早些時候的研究估計，1994年我國的隱性養老金債務為當年 GDP的 46%～49%左右 (換算為絕對值是 21509～22912億元人民幣) 。由國家體改部門與國外保險機構聯合進行的一項課題研究估測，近年我國養老金隱性債務規模(按相關因素的中值為計算依據)高達37000億元人民幣左右。故此處取各項統計中值37000億元。

另外，失業救濟的負擔也不斷加重。初步估計，按照目前國有企業的富余人員和社會新增失業人口計算，需領失業救濟金的人口約為 3000萬人。如按照每人年均3600元(月均300元)和平均每人1年失業期計算，1年需救濟金 1080億元。這也構成政府的一個債務來源。但由于該項統計實無統一口徑，確切的申領人數無從知曉，申領數額各地差異過大，故舍去此項統計數值。

(三)顯性的或有負債

這是指由政府公開承諾、擔保(有的以某種政策形式) 而形成的或有債務。如果這些債務都可以按時、足額償還，則這些債務無須政府財政來承擔：但若是債務人無法償還這些債務，則政府財政就要負連帶責任，即清償債務的責任就會落到政府財政的頭上。至于在未來一個時期政府財政是否承擔，以及承擔多少，都是不確定的，要視具體情況而定。就我國目前的情況來看，下面兩類債務可以判定為政府的顯性或有負債。

1. 其他公共部門的債務。據國家計委課題組的報告，1999年公共部門債務余額達到 7324億元。2004年末，包括政策性銀行債和中央企業債券在內，我國公共部門債務余額達到14692億元。而在2009年一年中，我國發放的政策性銀行債與地方政府債兩項，總共即達13676億元。因缺少自2005年以來的公共部門債務投放記錄，故此項數值取2004年末值。

2. 外債。就外債情況來看，按照我國官方的統計，截至2009年末，中國外債余額為4286.47億美元，折合人民幣29224億元。以上這些債務都構成政府的顯性或有負債。

3. 國家主導投資項目的配套資金。該項目統計口徑不一且精算困難，一直無法得到確切數據，但四萬億計劃給了我們一個極好的樣本。2008年11月，為應對世界經濟危機，抗危機保增長，我國出臺四萬億計劃，其資金來源為中央政府出資11800億，中央代地方政府發行地方債2000億，政策性貸款、地方政府、地方融資平臺企業債等共同負擔26200億，其中后兩項總共28200億元均成為國家積極財政政策投資的配套資金。毫無疑問，積極財政政策是有成效的，按照經典說法:“這些投資使我們集中力量建成了一大批重點基礎設施項目，辦成了一些多年想辦而未辦成的大事”。而且，這些投資對擴大內需、拉動經濟增長也發揮了重要的作用。但在取得這些成就的同時，也不可避免地帶來了債務風險：配套資金可能成為未來政府的財政負擔。國家投資項目大多是社會效益明顯，而經濟收益甚微，與此配套的資金很難收回的項目?？梢赃@樣認為，配套資金實際上是政策性貸款，或者說是政府擔保貸款，其債務的清償責任最終很可能會落到政府財政的頭上。即使是由地方政府配套的部分，大多也是通過投資公司之類的經濟實體從各種渠道融資而來，自有財力的投入是極少的。

4. 地方政府投融資平臺債務。從2008年底以來，地方投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，據初步統計，目前全國有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70％以上為縣區級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。除去四萬億計劃中的新增配套資金28200億，還有21800億元。如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務負擔，同時也對銀行業的經營風險形成顯著的潛在壓力。

(四)隱性的或有負債

這是指政府沒有承諾和擔保的負債事項，但這些負債事項一旦出現危機，政府從公共利益的角度考慮，勢必要加以干預，很難放手不管。政府干預也就意味著政府要投入資金，承擔責任。這樣的負債事項目前有三項。

1. 國有商業銀行的不良資產。從各種資料來看，國有商業銀行的不良資產規模較為龐大， 但究竟是多少，現在還沒有一個完全可靠的說法。1998年四大資產管理公司共剝離四大國有商業銀行（工、農、中、建）共計1.4萬億的不良資產。據新加坡《聯合早報》2000年 7月 20日報道，截至1999年，中國國有商業銀行的不良貸款比例超過了25%，按當年的貸款規模 93734億元計算，不良貸款達到 23434億元。綜合起來看，我國國有商業銀行的不良貸款在2000年前的規模應該在 32000～35000億元之間。截至2005年二季度，國有銀行的不良貸款率已下降至10.12%，不良貸款共計10135億元。但考慮到四大資產管理公司在對中行、建行注資進行股份制改造時，曾核銷建行569億、中行1400億損失類貸款，又在2004年將建行1289億、中行1498億可疑類不良貸款以50%的價格出售給信達資產管理公司；2005年5月工行2460億損失類不良貸款被等值剝離給華融資產管理公司；2005年6月工行4590億可疑類貸款按地區被分為35個資產包，被出售給四大資產管理公司。除此外再加上第一次核銷的14000億，國有商業銀行的實際不良貸款總額仍高達35940億元。隨著國有商業銀行股份制改革的不斷推進，截至2008年底，商業銀行按貸款五級分類的不良貸款余額5603億元，比年初減少7082億元，不良貸款率2.4%，比年初下降3.7個百分點。但考慮到農行股改7000~8000億元的成本，國有商業銀行的實際不良貸款總額仍可達到12000~15000億元，故此處取中值13500億元。在現行體制下，對不良資產回收率不能抱太高的期望，因為不良貸款的認定確實是針對已經有問題的貸款而言的，若再考慮企業在改制中逃廢債務日趨嚴重的情況，呆壞帳的比例肯定還會上升。面對金融風險不斷擴大的這種狀況，政府出面干預的可能性越來越大。若是再考慮到各級政府直接辦的一些融資性公司的不良資產以及壞帳的情況， 政府隱性的或有債務規模就更大了。

2.國有企業未彌補虧損。1998年末，國有企業累計未彌補虧損額達到7531億元。由于國有企業仍在大量虧損，所以未彌補虧損額也在不斷擴大。這威脅著整個國有經濟的生存與發展。可以肯定地說，若政府財政放手不管，不只是國有企業將會消亡，也會加劇整個國民經濟的衰退。政府財政出資成立四大資產管理公司，實行“債轉股”的政策，也就已經表明，政府財政事實上在開始承擔起這方面的責任。況且，由于政府所有者關系的客觀存在，即使政府財政不公開承諾彌補國有企業的虧損， 但國企虧損實際上也在侵蝕國有資產 (國有權益) ，悄悄地向政府財政轉嫁風險。近年來，通過“債轉股”政策的實行，國有企業的利息負擔大為減少。到 2000年 12月， 已經確認對 580家企業實施債轉股 ，涉及總金額 4050億元。這些債轉股企業從2000年4月1日開始停息，當年就減輕利息負擔200億元左右，企業資產負債率從原來的70 %以上，降到了50 %以下，80 %的企業當年扭虧為盈。盡管如此，國有企業總虧損額從1998年至2007年累計仍達到23380億元，加上1998年末的7531億元，共計30911億元，扣除1999-2007年已彌補企業虧損額2223.8億元，國有企業累計未彌補虧損于2007年底即達到28686.7億元。雖然此項會與國有銀行不良資產相重疊，但因無法得知此處未彌補虧損的不良貸款轉化率，故將其全值計入債務矩陣。

3.對供銷社系統及農村合作基金會的援助。由于缺乏相應的統計工作，其真實數據無法得到。但有一個事實：出于社會穩定的考慮，不少省市已由財政出面擔保向銀行貸款來清償這方面的債務。故此部分債務很可能已進入國有銀行和政策性銀行不良貸款統計中，故在此不作估算。

綜上所述，我國政府債務規?？捎上卤肀硎荆?/p>

(五)政府債務規模：初步的估算

上述債務事項的描述并不完整，有些因無法找到相應的數據而略掉了。但為了使政府債務事項完整表達，略掉的債務事項也盡可能一同列入下表。多數債務事項沒有確切的統計數據， 而各方面的估算結果往往相距甚遠， 我們依據掌握的情況做出相應的分析和取舍。對于情況不明晰的事項，在匡算時暫時不作考慮。這樣，綜合前面的分析和估算，我們可以得出一個初步的結論: 政府直接負債規模為112238億元，其中顯性的為75238億元，隱性的為 37000億元：政府或有負債規模達到136103億元，其中顯性的為93916億元，隱性的為42187億元?；蛴胸搨皇钦赡艿膫鶆眨€必須根據或有負債事項的具體情況作進一步的分析。但由于情況復雜，一項一項地進行估算存在著很多資料方面的困難，實際上無法做到，因此，在這里本文參考貸款五級分類指標，分別以100%、70%、50%和30%四個比例處理直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務的實際債務轉化率。暫且這樣推算，政府負債規模將達到160752億元。這個數字意味著， 在未來年度里，政府必須承擔的債務責任是不輕的。也許應當指出，本文的估算是在得不到相關資料而不得不舍棄一些債務事項的情況下得出的，如果全部考慮進來，政府的實際債務規?？赡鼙任覀児浪愕慕Y果還要大?？梢赃@么認為，本文的上述結論是比較保守的，談不上很精確，但應該說沒有夸大。

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