部分地方政府債務率超400% 危機隱現銀監會全面清查
文章來源：南方日報 發表于：2010-05-11 16:00
4萬億，5萬億 一直到了7萬億，地方債的數字幾個月來迅速攀升。為了使中國經濟盡快走出低谷，大規模的投資自然也帶來了地方政府居高不下的舉債。
高達7萬億甚至更多的地方債務有可能會拖垮中國經濟剛剛復蘇的腳步。這一警示紅燈也引起了決策層的注意。
前不久，銀監會主席劉明康在銀監會舉行的一個會議上強調，嚴守風險底線，有效管控銀行業突出風險，尤其把整治地方政府融資平臺貸款和房地產市場等作為關注重點。據悉，目前，銀監會 四步走 的方針已經確立，對地方債的徹查活動已經開始，7月就會有結果。
但是，在專業人士看來，徹查只能在短期內抑制地方政府融資，要想解決長期問題，更需要體制上的深層改革。
沉重的地方債究竟有多少
目前，記者所能掌握的最權威的數據應該來自于銀監會主席劉明康在4月20日銀監會召開的2010年第二次經濟金融形勢分析通報會議上的表述。
劉明康介紹說，至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬億元，占全部新增一般貸款的34.5%。
地方債務的規模究竟有多大，實際上是一個非常難以準確回答的問題。 當被問及地方債務究竟有多少時，中央財經大學財政學院財政系主任、教授曾康華如此表述。
此前，有消息稱，中國地方政府的債務總額已超過8萬億元，其中7萬億元來自銀行貸款。甚至有傳聞說，地方政府債務規模已經達到了10萬億元。
來自銀監會的統計數據顯示:到去年6月末，全國各省、區、直轄市合計設立8221家平臺公司，其中縣級平臺高達4907家。而從地方平臺公司貸款債務與地方政府財力對比看，債務率為97.8%，部分城市平臺公司貸款債務率超過200%。
據調查，某地市級平臺2008年末貸款余額僅有12億元，2009年迅猛上升到60億元，為上一年的5倍。尤其是許多縣級平臺公司的融資來源中，銀行貸款占90%以上。
如此之多的投資資金，當然在一定程度上也提高了地方政府對債務的依賴程度。
按照目前的實際情況，長遠看地方債務償還很成問題。原來曾搞過用一般預算的結余去償還債務，現在估計地方總債務在10萬億元以上，而地方預算大概有7萬～8萬億元，怎么可能還得上? 在談到地方政府的還債能力時，全國政協經濟委委員、稅務總局原副局長許善達分析說。
去年地方財政中，土地收入1.6萬億，地方融資總量7.2萬億。按照6%的利率計算，地方政府今年需要支付5280億元的利息，也意味著從土地獲得的近1/3資金都付了利息。而隨著地方政府今年土地收入的大幅減少，地方財政將面臨著空前壓力。
地方債為何不斷攀升
中國的4萬億投資計劃中，實際上也是給地方政府開了一個口子。 中國社科院財政與貿易經濟研究所副所長高培勇在接受采訪時表示。
為應對金融危機沖擊，中國實行了積極的財政政策:兩年內將以1.18萬億元的財政資金拉動社會資金配套形成4萬億左右的基礎設施建設投資。 凡是能增加投資的渠道都增加投資，凡是能上馬的項目都上馬。 在他看來，刺激性的政策也刺激了地方政府的債務。
但是，更多的因素來自于制度性的因素。 在財力不足的情況下，地方政府自然就想到借債了。 曾康華告訴記者。
他解釋說，1994年分稅制改革，一方面，客觀上加強了中央政府的財力，削弱了地方政府的財力，而轉移支付制度又不完善，這就直接影響了地方政府的財力另一方面，地方政府又要承擔大量的公共事務支出。
而在中國社科院財貿所研究員楊志勇看來， 只要政府間財政關系沒有得到根本的改變，地方政府要生存下去，總是需要想辦法融資的。
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而在很多人士看來，地方舉債本身就是一種違法行為。天津南開大學經濟學院副研究員李冬妍說，根據我國《預算法》規定，地方政府是不允許赤字和發債的。
他解釋說，地方政府一旦舉債，就處于一種非法、隱形地位，難以公開去評估其次，各類不同項目由不同部委或同一部委的不同司、處分別審批，審批部門掌握的信息是分散的、不完全的，難以獲得整合信息，因而無法將地方各類項目總負債水平作為審核指標。
但是，賈康卻告訴本報記者，他不同意這種說法。 現實生活中有如此強烈的需求，以至于逼著各種當事人以潛規則替代明規則。一味地強調監管，以為只要監管到位，問題就會解決，這不是實事求是的態度。
地方政府負債的一個深層次原因是機制轉換和體制改革的相對滯后，加上地方可用財力不足的壓力。 財政部財經科學研究所所長賈康在接受本報記者采訪時表示。
他解釋說，在這樣的一種情況下，不僅使預算法禁止地方財政負債的 明規則 被事實上的普遍負債這一 潛規則 強制替代，也催生了許多地方領導干部扭曲的負債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯，進一步助長了地方政府的盲目舉債。
風險是否一觸即發
據媒體報道，一些地方政府依托政府融資平臺等方式舉債已接近極限，地方政府性債務率已高達94%，個別縣市債務率甚至已經超過400%。
目前以各種變相形式和地方政府融資平臺形式發行的地方債沒有納入到地方預算，舉債資金使用的預算約束不到位，透明度和規范性都不足，都容易釀成風險。 財政部財政科學研究所綜合政策研究室副主任劉軍民說。
更有甚者， 如果地方債務風險爆發，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經濟發展也可能停頓。 全國人大代表、人大財經委副主任委員尹中卿也警示說。
記者了解到，地方融資平臺的風險主要表現為系統性風險，很大程度上以未來經濟增長帶動地方財政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現。
專家表示，這種風險并非哪家銀行所能掌控。加之，此類貸款期限普遍較長，中長期貸款居多，風險具有隱蔽性和延后性。一旦資金供應有變化，不良債務問題將會在幾年后浮出水面。
今年1月，國務院總理溫家寶在國務院第四次全體會議上提出，盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險。同月，央行行長周小川警告，相關問題處理不當可能會導致地方政府的融資平臺無法償還債務，給銀行帶來不良資產并造成其他問題。
賈康告訴記者，其實，地方融資平臺是過渡性產物，既有正面效應，又有負面效應，但是迄今為止，其正面效應大于負面效應。
他認為，目前即使地方融資平臺的負債為7萬-8萬億，相當于GDP的20%多，加上名義指標的公共債務余額(占GDP的比重不超過20%)，即政府債務占GDP的40%，尚不會出多大事。
在記者采訪的過程中，更多專家表示，不應過于悲觀地認為地方政府債務率高就會出現債務危機。問題的關鍵在于，債務和經濟的增長能否保持一個良性循環。如果財政經濟能保持良好的發展，存量的債務風險是可以在發展過程中逐漸削減、釋放的。
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記者了解到，地方融資平臺的風險主要表現為系統性風險，很大程度上以未來經濟增長帶動地方財政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現。
專家表示，這種風險并非哪家銀行所能掌控。加之，此類貸款期限普遍較長，中長期貸款居多，風險具有隱蔽性和延后性。一旦資金供應有變化，不良債務問題將會在幾年后浮出水面。
今年1月，國務院總理溫家寶在國務院第四次全體會議上提出，盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險。同月，央行行長周小川警告，相關問題處理不當可能會導致地方政府的融資平臺無法償還債務，給銀行帶來不良資產并造成其他問題。
賈康告訴記者，其實，地方融資平臺是過渡性產物，既有正面效應，又有負面效應，但是迄今為止，其正面效應大于負面效應。
他認為，目前即使地方融資平臺的負債為7萬-8萬億，相當于GDP的20%多，加上名義指標的公共債務余額(占GDP的比重不超過20%)，即政府債務占GDP的40%，尚不會出多大事。
在記者采訪的過程中，更多專家表示，不應過于悲觀地認為地方政府債務率高就會出現債務危機。問題的關鍵在于，債務和經濟的增長能否保持一個良性循環。如果財政經濟能保持良好的發展，存量的債務風險是可以在發展過程中逐漸削減、釋放的。
如何消化地方債
【政府開始行動】
現在對地方債風險的認識已經傳遞到最高決策層。 高培勇表示:經濟形勢變好給了我們空間去解決這個問題。一方面，平臺債激增的勢頭可能會抑制，不會再持續增長，另外，只要新的流量不像過去那樣被創造出來，風險就是可控的。
從監管層近期披露的時間表上我們也可以看出決策層解決問題的決心。綜合多家商業銀行信息顯示，從2009年底監管層要求商業銀行針對政府平臺公司 項目包 逐筆打開、解包還原開始，地方融資平臺貸款清查工作正緊鑼密鼓推進。
按照計劃，4月底之前，商業銀行要提交一份地方融資平臺貸款階段性自查報告5月份，銀監會融資平臺整頓向國務院做階段性報告6月底之前，各金融機構要完成 解包還原 和重新立據等整改工作7月銀行上報結果9月底之前必須完成對地方融資平臺貸款的五級分類工作年底之前完成貸款核銷。
4月22日至23日，監管部門組織各大銀行召開內部會議，討論地方政府融資平臺貸款的新操作準則，以控制貸款風險。在這次會議上，地方政府融資平臺貸款風險問題被列為首要任務，與此前的要求各銀行將此類貸款 解包還原、逐個排查 相比，新的一攬子強化措施更為具體。
記者了解到，這些措施除保證 4萬億 經濟刺激計劃的在建和續建項目外，還包括:各銀行業金融機構應嚴格限制向地方政府融資平臺下的新項目發放貸款在二季度末前做好有關貸款的重組和保全在三季度末前必須做到對平臺貸款的準確五級分類對發生資金挪用、抵押率或本金不足、管理混亂的平臺貸款，至少下調一個等級，相應提足撥備年內完成壞賬核銷，并且賬銷案存，不影響繼續追討。
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2月25日，財政部也曾召集各省區負責人參加有關地方融資平臺監管座談會，以征求對《國務院關于規范地方及其融資平臺公司的舉債和擔保承諾行為有關問題的通知》的反饋意見。
據了解，該《通知》征求意見稿由財政部牽頭起草，已進入第二稿征求意見階段，擬于近期上報，內容涉及已對平臺舉債進行新老劃斷，并分類清理和管理。
【專家建議】
地方債務就像一輛高速行駛的列車，如果剎車太急，就會把財政風險向銀行風險轉移，如果不剎，或者剎車的力度不足以大，財政負擔不了。
有專業人士表示，地方政府融資如無制度、紀律的有效約束，必然會在分散狀態和不透明狀態下積累公共風險，一旦積累到被觸發的局面，就會是危機的局面。 救火 的代價損失將是巨大的，唯一的正確方向，應是走向透明化、法紀化的 陽光融資 。
賈康也分析說，對融資平臺的監管，財政部門主要有兩點意見:一是明確規定既然是法人運作，地方政府的所有擔保都無效，一旦資金鏈斷裂，需自行消化二是既然名義上是公司(法人)債和公司(法人)貸款，應該由銀監會和人民銀行各司其職去監管。
治存量，開前門、關后門、修圍墻 ，打造一套可控風險和可持續的地方 陽光融資 的制度和法紀。賈康總結說。
賈康告訴記者，在當前基本明確地方政府是化解地方債務責任主體的前提下，中央政府的發力，應當立足于預警防范財政風險和合理落實地方政府的一級財權、逐步培育一級債權。他建議，可在條件比較成熟的地區作地方公債發行試點。
除了規范地方融資平臺，曾康華還指出，防范地方政府 亂借錢 要賦予省級地方政府發行公債的權力并接受中央政府的監督和指導。
發行公債的權力不要分散，即不要把發行公債的權力擴大到省以下地方政府。 曾康華建議，還要建立和完善省以下政府地方債務分配機制，使省以下政府地方既能享受到債務融資的利益，又承擔還款的責任，真正做到責、權、利的結合和統一。
鏈接 地方債務
是指地方政府組建城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型的公司，通過地方政府所劃撥的土地等資產，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。
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