建立健全產權保護法律法規，確保各類產權不受侵犯，維護產權主體的合法權益和平等發展的權利，保護產權的法律法規系統完備和實施有力，是現代產權制度的一個重要特征。國有資產立法從 1993 年開始啟動， 15 年來，中國國有資產立法在國有資產監管和營運的法律規則上取得了一些進展。截止到 2007 年末，我國共有國有企業 11.5 萬戶，僅中央企業一級，除國資委監管的 146 戶外，還有財政部負責監管的金融企業，以及行業主管部門監管的其他為數眾多的國有企業。全國僅國有及國有控股的非金融類企業的總資產和凈資產就分別達到 35.5 萬億元和 14.8 萬億元。但是，國有資產立法的一些根本性、戰略性的重大問題并未觸及與解決。 2003 年，十屆全國人大將國有資產立法列入 5 年立法規劃，并成立了陣容強大的國有資產立法起草小組，著手任務繁重的立法工作。 2008 年 10 月 23 日 在十屆全國人大常委會第三十一次會議上被提請首次審議， 10 月 28 日 高票表決通過。中國國家主席胡錦濤簽署第 5 號主席令予以公布，《中華人民共和國企業國有 資產法》 ( 以下簡稱《企業國有資產法》 ) 將自 2009 年 5 月 1 日起 施行。經過 15 年的立法歷程，跨越三屆全國人大，企業國有資產法千呼萬喚始出來，我國數十萬億國有資產的監管問題終于“有法可依”。國有資產的管理步入了法治新時代。  

　　一、充分認識《企業國有資產法》的現實意義和重要作用  

　　(一)制定《企業國有資產法》是全面建立完善基本經濟制度的重要任務  

　　黨的十七大報告明確要求完善基本經濟制度，健全現代市場體系。堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局。要全面深化以公有制為主體，多種經濟成分并存的基本經濟制度的建設，必然要確立市場競爭主體和企業法人實體。  

　　《企業國有資產法》第 47 條規定：國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司合并、分立、改制，轉讓重大財產，以非貨幣財產對外投資，清算或者有法律、行政法規以及企業章程規定應當進行資產評估的其他情形的，應當按照規定對有關資產進行評估。第五節國有資產轉讓，從第 51 條到第 57 條給出了具體的轉讓規定。這給國有企業股權多元化提供了法律支撐。在理論上，本法規定可以消除國有產權轉讓中可能出現的非市場化交易和暗箱操作等弊端，有利于實現國有產權轉讓價格的最大化和防止國有資產的流失。從操作層面來看，對區別性的企業國有產權轉讓給出更為具體的規范，為推進國企尤其地方性國企的股權多元化，開辟一條更加科學合理又務實高效的路徑。  

　　( 二)制定《企業國有資產法》是鞏固和發展國有經濟的重要舉措  

　　在建立和完善社會主義市場經濟體制的改革進程中，我國國有資產管理體制和國有企業經營機制改革取得明顯成效，國有經濟的總體實力進一步增強，在國民經濟中繼續發揮著主導作用。不過，有些國有企業在改制過程中，也出現了一些讓公眾普遍關注和憂慮的現象：一些國有企業將國有資產低價折股、低價出售，甚至無償分給個人，或者以其他方式和手段侵害國有資產權益，造成國有資產的嚴重流失，這引起人民群眾和社會各方面的廣泛關注。把國有資產權益實現好、維護好，鞏固和發展國有經濟，增強國有經濟的活力、控制力、影響力，對于增強國力具有十分重要的作用。  

　　《企業國有資產法》的出臺，旨在維護國家基本經濟制度，鞏固和發展國有經濟，保障國有資產權益，促進社會主義市場經濟發展。同時，《企業國有資產法》的出臺對非國有經濟進入國有經濟的改革重組，進行資本運營，實施并購戰略提供了一個良好的契機，這也充實了股權多元化的內容。  

　　(三)制定《企業國有資產法》是實現國有資產保值增值的必然選擇  

　　《企業國有資產法》第 8 條規定：國家建立健全與社會主義市場經濟發展要求相適應的國有資產管理與監督體制，建立健全國有資產保值增值考核和責任追究制度，落實國有資產保值增值責任。本法對經營性國有資產的保值和增值給出了法律保障。《企業國有資產法》總結前一段管理國有資產的經驗和辦法，著力從法律制度上保障國有資產保值增值。首先，從法律上規定，國有資產屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權。國家建立健全與社會主義市場經濟發展要求相適應的國有資產管理與監督體制，建立健全國有資產保值增值考核和責任追究制度，落實國有資產保值增值責任。國家建立健全國有資本經營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理。 

　　(四)制定《企業國有資產法》是促進社會主義市場經濟發展的必然要求  

　　計劃經濟時期主要依靠行政手段，通過下達指令性計劃的辦法來管理、運用國有資產的做法，顯然已經不能適應社會主義市場經濟新形勢的需要， 必然要求我們抓緊研究制定企業國有資產法，將實踐證明是正確的、成功的有關國有資產管理的主要措施、辦法制度化、法律化，依照法律的規定把國有資產管理好、運用好、保護好，把國有資產權益實現好、維護好。  

　　二、正確把握《企業國有資產法》的法律涵義和制度創新  

　　綜觀國有資產管理的實踐探索，可以說，國有資產的管理大致分為三個階段：第一階段是摸著石頭過河，探索國資監管的辦法；第二階段是行政管理條例，政府各部門和機構自定辦法管理國有資產；第三階段是企業國有資產法出臺，進入依法監管的新時代。黨的十七大提出在新時期我們要深化體制改革，建設社會主義法治國家。依據法律制度管理國有資產突出了這一時代的特點和要求。  

　　《企業國有資產法》共分 9 章 77 條，分別為總則；履行出資人職責的機構；國家出資企業；國家出資企業管理者的選擇與考核；關系國有資產出資人權益的重大事項；國有資本經營預算；國有資產監督；法律責任；附則。  

　　《企業國有資產法》從以下幾個方面突出了制度創新：  

　　一是邁出了國資立法第一步，全面涵蓋經營性國有資產，建立健全國有資產基礎管理制度。  

　　國有資產一般劃分為經營性資產、行政事業性資產以及資源性資產。對于行政事業性資產，財政部等有專門的部門規章；對于礦產、水、土地、森林等資源性資產，則一般都有專門的單行法進行規定。同其他兩類資產相比，經營性國有資產的市場化取向最為明顯，也最需要基礎制度保護。以立法方式要求建立健全制度，集中解決經營性國有資產保護問題，對于鞏固和發展國有經濟具有重要意義。除經營性國有資產外，其他國有資產也存在監管不嚴、資產流失的問題，企業國有資產法只是國資立法的第一步，基礎打得非常好。新通過的《企業國有資產法》所稱的國有資產，是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。這一規定意味著，包括金融企業國有資產在內的各類企業國有資產都適用本法規定 ( 企業國有資產法明確將金融資產納入法律適用范圍，將確保能對經營性國有資產進行全面規制，對今后金融國有資產的整合以及整個國有經濟的戰略調整都具有積極意義 ) 。有關資源性資產已有相關的專門法律調整，行政事業性資產的管理目前也有相應的行政法規規范，本法適用于經營性國有資產，對金融類資產監管的特殊性問題應適用于金融方面的法律、行政法規的規定。  

　　鑒于金融資產的特殊性，同時也為了與現行國有資產監管體制相銜接，企業國有資產法也在附則中規定，金融企業國有資產的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。這樣就使金融企業國有資產的監管既適用于本法，又與《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《證券法》、《保險法》等金融類法律和有關行政法規對金融企業監管的特別規定相銜接。  

　　二是著力控制國資流失的關鍵環節，多層面構建制度體系，建立健全國有資產管理與監督體制。 

　　從 1984 年擴大國有企業經營自主權起，伴隨著國企改制的歷程，國有資產流失的事情就不時發生。虛假評估、低價轉讓、關聯交易等現象層出不窮。國家出資企業的合并、分立、改制、增減資本、發行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產轉讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產等事項，不僅與出資人權益關系重大，也是發生國有資產流失的主要環節。  

　　《企業國有資產法》不僅對關系國有資產出資人權益的重大事項做了專章規定，明確重大事項的決定權限和審批程序，還從企業改制、關聯方交易、資產評估和國有資產轉讓等各個方面進行詳細約束。“嚴防‘暗箱操作’，公開公平公正”成為核心原則。如《企業國有資產法》第 42 條規定：企業改制應當按照規定進行清產核資、財務審計、資產評估，準確界定和核實資產，客觀、公正地確定資產的價值；第 50 條規定，資產評估機構及其工作人員應當獨立、客觀、公正地對受托評估的資產進行評估；第 54 條規定，國有資產轉讓應當遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。  

　　國家出資企業應當依法建立和完善法人治理結構，建立健全內部監督管理和風險控制制度。對于管理層收購 (MBO) 問題，法律明文規定，可以向企業的高管或近親屬，或這些人所有或實際控制的企業轉讓的國有資產，在轉讓時，上述人員或企業應與其他受讓參與者平等競買，轉讓方應如實披露有關信息。  

　　建立符合社會主義市場經濟體制要求的國有資產監管體制，是一個漸進的過程，需要在實踐中總結經驗，逐步完善，目前在法律中做出明確具體規定的條件還不成熟，因此，只做出原則性的規定，具體監管體制由國務院根據改革進程做出具體規定并適時調整。同時，加大了國有資產的監督力度，《企業國有資產法》規定，各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級人民政府代表國家履行出資人職責的情況和國有資產監督管理情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執法檢查，依法行使監督職權。國務院和地方人民政府審計機關依照《審計法》的規定，對國有資本經營預算的執行情況和屬于審計監督對象的國家出資企業進行審計監督。國務院和地方人民政府應當定期依法向社會公布國有資產狀況和國有資產監督管理工作的情況，接受社會公眾的監督。任何單位和個人有權對造成國有資產損失的行為進行檢舉和控告。  

　　三是明確國有資產監管機構的權責，進一步推動政企分開、政資分開，著力構建國有資產出資人制度。  

　　《企業國有資產法》明確由政府授權的“國有資產監督管理機構”以及“其他有關部門、機構”代表各級政府對國家出資履行出資人職責。目前，履行出資人職責的機構主要是國務院國資委和各地國資委。為了促進國資委履行好出資人職責，加強對國有資產的監管，《企業國有資產法》明文規定履行出資人職責的機構代表政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，即“管資產與管人、管事相結合”。  

      《企業國有資產法》的出臺將有利于國資委集中精力做好國有資產的保值增值，做一個稱職的“老板”。國資委在履行出資人角色的同時，依然擔負著一定的監管職責。不過，國資委的監管屬于從國有資產所有權派生出來的出資人監管，是通過履行出資人職能對所出資企業的監管，不同于行使社會公共管理職能的政府部門的行政監管，與“政企分開、政資分開”的原則并不矛盾。對此，企業國有資產法強調，履行出資人職責的機構除履行出資人職責外，不得干預企業經營活動。規定將有利于進一步推動政企分開，使國有企業擺脫對政府的依賴，進一步提高國有企業的市場競爭力，促進國有企業發展，嚴防國有資產流失。  

　　各級人大承擔批準企業預算的重要任務。長期以來國有企業監管矛盾的焦點是所有權虛置，《企業國有資產法》在這方面做了很好的嘗試，規定國有資本經營預算按年度單獨編制，納入本級人民政府預算，報本級人民代表大會批準。可以改變長期以來國有企業、國有資產所有權的虛置問題，也能夠真正體現全民所有、國家所有。  

　　《企業國有資產法》按照國有獨資、控股、參股的不同企業類型，規定了政府授權的機構履行出資人職責的主要內容、方式和責任等，從法律制度上解決國有資產出資人代表到位，行使國有資產出資人權利，承擔出資人權益責任的問題。目前履行出資人職責的機構主要是政府國有資產監督管理機構，同時，國務院還授權其他有關部門對某些國有企業履行出資人職責。  

　　四是強調國有企業職工民主管理、民主監督的權利受法律保護，建立和完善企業民主管理制度。  

　　《企業國有資產法》規定，國家出資企業依照法律規定，通過職工代表大會或者其他形式，實行民主管理。為保障企業職工依法享有的民主管理和民主監督的權利，法律還規定，國家出資企業中應當由職工代表出任的董事、監事，依照有關法律、行政法規的規定由職工民主選舉產生。國家出資企業的合并、分立、改制、解散、申請破產等重大事項，應當聽取企業工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。企業改制涉及重新安置企業職工的，還應該制定職工安置方案，并經職工代表大會審議通過。  

　　五是完善國企高管管理機制，嚴防“管家”成“敗家”，建立健全國家資產保值增值考核和責任追究制度。  

　　導致國有資產流失的原因，除了制度缺失、管理不嚴外，更重要的是“人為”。無論是企業改制重組、管理層收購或是經營管理不善、決策失誤造成國有資產流失或者損失，企業管理者都難辭其咎。通過種種明確的規定，確保在國有資產管理過程中選好人、管好人，成為《企業國有資產法》的一大亮點。《企業國有資產法》對國家出資企業管理者的選擇和考核做了專章規定，根據國有獨資、控股、參股的不同企業類型，明確履行出資人職責的機構可以任免或者建議任免企業的高級管理人員。實踐中，許多國企高管因非市場選拔而屢遭詬病。一方面，國企高管難以對國有資產經營好壞真正負責；另一方面，不少國企高管卻又享受市場化的高薪，更是激發各界熱議。《企業國有資產法》的出臺將有助于加快培育國企職業經理人制度，督促企業管理者更有法律意識和管理意識，“企業負責人有了積極性，企業才會煥發活力”。  

　　此外，《企業國有資產法》還對國企高管兼職、任期經濟責任審計、考核、獎懲等事項做出細致規定，要求國家出資企業的董事、監事、高級管理人員，未經履行出資人職責的機構或者股東會、股東大會同意，不得在其他企業任職。國有獨資公司的董事長和經理不得由同一人擔任。董事、高管不得兼任監事。而造成國有資產特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔任企業高管。  

　　《企業國有資產法》還強調，履行出資人職責的機構對其任命的企業管理者進行年度和任期經營業績考核，根據考核結果決定獎懲并確定其薪酬標準。按照國務院國資委已經施行的《中央企業負責人業績考核的暫行辦法》，企業負責人年度薪酬由基薪和績效薪金組成。績效薪金與年度考核結果掛鉤，最低為零，最高 3 倍封頂。  

　　為防止企業高管“一言堂”，《企業國有資產法》還規定，國家出資企業通過職工代表大會或其他形式，實行民主管理。  

　　三、貫徹執行《企業國有資產法》的主要任務和重大措施  

　　《企業國有資產法》為國有資產的監管架起了一條法治軌道，如何抓緊貫徹落實就成為下一步國資監管工作的重中之重。  

　　(一)依法分類監督管理國有資產  

　　十屆全國人大五次會議通過的《物權法》，確立了有中國特色社會主義物權制度。《物權法》堅持對國家、集體和私人的物權實行平等保護原則，并對國有財產的范圍、國家所有權的行使和加強對國有財產的保護做了明確規定。在《物權法》制定過程中，有不少意見要求同時抓緊制定國有資產法，以落實《物權法》的有關規定，切實保護國有資產權益；在《物權法》出臺后，這一要求更加迫切。盡快制定《企業國有資產法》已成為一項緊迫的任務。《企業國有資產法》的公布施行，對于堅持我國的基本經濟制度，加強對國有資產的保護，促進國有經濟的不斷壯大和社會主義市場經濟的發展，對于完善中國特色社會主義法律體系，都具有十分重要的意義。  

　　國有資產大體分為三類，一是經營性國有資產，即由國家對企業的出資所形成的權益；二是行政事業性國有資產，即由國家機關、國有事業單位等組織使用管理的國有資產；三是資源性國有資產，即屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等自然資源類的資產。這三類國有資產在功能和監管方式等方面有較大不同，從立法可行性看，都納入一部“大而全”的法律全面調整，立法難度會大大增加；從立法迫切性看，目前對行政性國有資產的管理，已有國務院及國務院有關部門制定的相關行政法規、規章和有關規范性文件加以規范；有關國有自然資源的權屬及其保護和開發利用等，除《物權法》外，已有《土地管理法》、《礦產資源法》、《森林法》、《水法》、海域使用管理法等相關的專門法律調整；而經營性國有資產在國有資產中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實踐中迫切需要專門立法的問題突出，各方面對國有資產的關注，也主要是集中在確保企業國有資產的保值增值上。  

　　《企業國有資產法》第 2 條規定：企業國有資產是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。第 4 條規定國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益。國務院確定的關系國民經濟命脈和國家安全的大型國家出資企業、重要基礎設施和重要自然資源等領域的國家出資企業，由國務院代表國家履行出資人職責。其他的國家出資企業，由地方人民政府代表國家履行出資人職責。  

　　(二)加快完善國有資產監管體制  

　　從監管體系上，多數地方縣一級沒有設立國資監管部門；從監管職能上，各級國資監管部門“三統一”、“三結合”至今沒有做到。《企業國有資產法》的出臺使國有資產的監管從部門規章制度化管理上升到法治化管理。本法 9 章內容分別從履行出資人職責的機構、國家出資企業的管理、管理者的選擇與考核、關系國有資產出資人權益的重大事項、國有資本經營預算、國有資產監督及法律責任給出了具體規定。這對下一步加快完善國有資產監管體制提出了更高的要求。同時，對于其他代表政府履行出資人職責的政府部門和機構，如何構建更加清晰的出資人制度也提出了新的要求。  

　　(三)積極推進國有經濟戰略性調整  

　　“兩國兩重一新一特”一直是國有經濟戰略性調整的方向。《企業國有資產法》第 7 條規定：國家采取措施，推動國有資本向關系國民經濟命脈和國家安全的重要行業和關鍵領域集中，優化國有經濟布局和結構，推進國有企業的改革和發展，提高國有經濟的整體素質，增強國有經濟的控制力、影響力。這對加快國有資產戰略重組有較強的促進作用，加快國有企業的改革重組與資產整合步伐，通過招商引資，引入戰略合作者，實現經營主體多元化。也可把閑置資產轉讓出售、出租、置換，或以土地等資產入股，進而盤活國有資產存量，變資產為資本，通過資源、資本、資金、資產的運作，不斷壯大國有企業經濟實力，增強國有企業在市場中的競爭力。  

　　(四)著力加快國有企業改制的步伐  

　　在認真總結國有企業改制經驗的基礎上，《企業國有資產法》第 5 章“關系國有資產出資人權益的重大事項”第二節“企業改制”從第 39 條到第 42 條對國有企業改制提出了具體要求。下一階段要在規范改制程序、細化改制方案、翔實改制內容，從法治層面上加快推動國有企業改制。進一步提高國家出資企業的市場競爭力，促進國有資產的做強做大，嚴防國有資產流失。-  

　　

李保民  

國務院國資委經濟研究中心黨委書記