對于省級行政區域要不要堅持公有制主體地位？怎樣堅持公有制主體地位，可謂眾說紛紜。本文認為，我們不僅要毫不動搖地在省級行政區域范圍內堅持公有制主體地位，而且要正確制定省級公有制主體地位的衡量標準與評價體系，以確保省級行政區域范圍內公有制主體地位落到實處。

　　一、省級行政區域范圍內公有制經濟管理體制的改革與變遷

　　新中國成立后，伴隨著所有制結構的調整改革與變遷，省級行政區域范圍內公有制經濟的發展也經歷了不同的發展階段。由于公有制經濟中集體經濟的利益關系相對簡單，改革軌跡比較清晰，因此，這里主要闡述國有經濟體制改革與變遷。

　　1.計劃經濟時代省級行政區域范圍內固有經濟的管理體制與實現形式

　　從1949年至1978年二十多年間，我國國有資產管理一直實行高度集中的計劃經濟體制，所有制結構為單一的全民所有制，國家最高行政機關代表全國人民對國有資產和國有經濟的運行實行統一的計劃管理。20世紀50至70年代，我國實行“行政性分權”改革，將國有經濟的經營管理權在中央政府和地方政府之間重新分配，分為中央國營和地方國營。地方國營企業的經營權屬于政府，企業的經營必須服從高度集中的資源計劃配置制度，無論在資本投人、物資供應、生產經營、產品分配上，還是在企業的財政收支及人員管理上都由國家計劃統一管理、調配。省級政府不是獨立的財產權主體，省級政府與中央政府權責一體。

　　2.改革開放前期（1978－1992）省級行政區域范圍內國有經濟的管理體制與實現形式

　　從1978年至1992年我國國有企業改革經歷了一個較長的探索過程，這個時期改革的著眼點是通過各種措施來為企業松綁，盤活國企，包括省級政府在內的地方政府與中央政府的國有資產管理職能調整并沒有受到特別重視。伴隨著全國國有企業改革的步伐，省級行政區域范圍內國有制經濟在漫長的探索過程中先后經歷了放權讓利、承包經營、撥改貸、貸改投等調整改革，使省級國有企業的自主權和企業的經濟效益有所提高和改善。

　　3.企業制度探索與創新階段省級行政區域范圍內固有經濟的管理體制與實現形式

　　1993年，黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“對國有資產實行國家統一所有，政府分級監管、企業自主經營的體制”，要逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立、健全嚴格的現代企業制度。國務院代表國家統一行使國有資產所有權，授權地方政府負責管轄范圍內的國有資產管理權責。1999年中共十五屆四中全會《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》提出國有資產管理十六字方針：“國家所有、分級管理、分工監督、授權經營”，期望逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立與健全嚴格的責任制度，進一步明確了中央政府對國有資產的所有權與地方政府的管理權。1992年至十六大之前我國國有資產管理被統稱為“上級主導型”體制。這個階段的改革使省級政府擁有了省級國有企業的實際控制權和事實上的占有使用權并承擔相應責任，并且明確將建立現代企業制度作為國有企業改革的目標與方向。

　　4.黨的十六大之后省級行政區域范圍內國有經濟的管理體制與實現形式

　　為了進一步明晰國有經濟產權，調動地方政府的積極性，黨的十六大提出：國有資產管理體制實行“國家所有，分級代表”原則。地方政府依法取得了國有企業出資人地位后即擁有了獨立于中央的對企業的合法產權，國務院國有資產監督管理委員會與省、市（地）兩級國有資產監督管理機構“分別代表”國家履行出資人職責，享有所有者權益。二者都必須按照《公司法》等相關法規履行出資者權責享有所有者權益（資產收益、重大決策、選擇管理者等）并承擔相應風險；二者不存在隸屬關系，中央出資人依法對地方出資人行為進行指導與監督，但其“指導與監督”職能不能逾越法律、法規確定的權利邊界。由此確立了我國分別代表國家履行出資人職責的中央和地方政府各自對國有資產的管理范圍。

二、省級行政區域范圍內國有經濟主導作用與公有資產優勢地位分析

　　1.省級行政區域范圍內公有經營性資產總量快速增長

　　據《中國國有資產監督管理年鑒》統計，大多數省份公有資產在經濟總量上持續增長。以上海為例，2007年上海市公有資產達6686.49億元，比2005年增長1408.87億元，比2002年增長了3005.62億元，幾乎增長一倍。雖然大多數省份公有制經濟投資絕對量增長很快，但相對比重下降。例如，河南省從2002年到2007年公有制經濟投資總額每年都有很大增長，但相對比重下降，2007年末，公有制經濟投資只占全社會固定資產投資27.79‰。

　　2.通過國有經濟戰略重組，國有企業在國民經濟中的主導作用得到了較好發揮

　　近年來，在國有經濟“有進有退，有所為有所不為”方針指導下，各省級行政區域加速產業結構調整，部分國有經濟在市場經濟規律的作用下逐步從一般競爭性領域退出，加強了對重點支柱性產業、社會公用事業的投人，增強了國有資本的控制力。通過資產重組，國有資本在總資本中的相對比重雖然下降了，但國有經濟對國民經濟的控制力不斷增強，在支柱產業領域較好地發揮了主導作用，在貿易出口、穩定市場供應、吸納就業人員等方面發揮了主力軍作用。

　　3.初步建立和形成了省級行政區域范圍內國有資產管理體制和現代企業制度

　　各省市從自身省情或市情出發，對國有資產的管理、運營和監督體制作了重大調整，積極構建與社會主義市場經濟體制相適應的新體系。按照“國有資產國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營”和“兩級政府管理”的原則，分別成立了省和地方國有資產管理委員會，形成了具有代表意義的深圳模式、上海模式和珠海模式等國有資產管理模式。初步形成了政府政策管理、行業自律管理和出資方管理相結合的資產評估體系，以及以、產權為紐帶的國有資產統計體系，國有資產保值增殖的考核指標、方法、程序等。

　　經過多年的努力，大多數省市的國有企業通過企業資本結構優化、組織結構優化、減員增效等途徑建立了現代企業制度。在建立現代企業制度過程中，絕大多數企業實現了多元投資主體，企業法人治理結構逐步完善。

　　4.降低了國有企業資產負債率

　　各省市國有資產管理部門通過管理體制的改革，結合生產力布局的調整，利用級差地租，開發土地資源，將工業部門大規模地進行土地置換，置換到較多資金，許多企業由此卸掉沉重的包袱。通過股份制改革，從社會募集資金，使大部分國有企業資產負債率大幅度降低。如1994年以前，上海市經營性國有資產負債率為80％以上，2002年底降到49.17％，2007年底上海市國有及國有控股企業資產負債率達到45.6%。

　　三、省級行政區域范圍內堅持公有制主體地位的必要性和重要性

　　1.省級行政區域范圍內堅持公有制主體地位面臨的挑戰與困境

　　第一，對公有制主體地位的認識存在偏差與誤區。
以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度，也是我國憲法明文規定的。但是由于受新自由主義和民主社會主義等錯誤思潮的影響，人們對于公有制主體地位的認識存在一些偏差。一是從理論上混淆公有制主體地位的真正含義，主要有以下錯誤觀點：“將公有制主體地位改為主導地位”、“股份制為主體替代公有制主體”、“重建個人所有制等于重建個人私有制”、“將二次分配取代公有制為主體”、“將公有制為主體取消”等。二是錯誤理解十五大提出的“在不同地區和不同行業可以有所差異”的真正含義，將公有經濟戰略性調整理解為“國退民進”，一些地區、一些行業雖然表面上堅持公有制主體地位，實際上將公有資產私有化，使公有制主體地位名存實亡，甚至有人認為在省級區域范圍內沒有必要堅持公有制主體地位。三是將公有制經濟和市場經濟對立起來，認為公有制經濟和市場經濟是一對天生的矛盾體，因而在實際工作中一味降低公有制經濟所占比重，通過出售或者職業經理人持股的方式，將公有企業私有化等。

　　第二，省級行政區域范圍內國有經濟對國民經濟的主導作用和競爭力仍有待提升。

　　省級行政區域范圍內的國有經濟雖然經過了多年的戰略調整，但調整還沒有完全到位，主導作用和競爭力尚未充分顯示和發揮出來，仍有待提升。

　　一是第二產業中的國有經濟產出能力下滑，尤其是在高新技術產業中，國有經濟所占比重有所下滑。以上海市為例，2007年國有企業、集體企業和股份制企業在高新技術產業中的工業總產值之和只占當年全市高新技術產業的工業總產值的6.03％；而外商及港澳臺投資企業在高新技術產業中的工業總產值已經高達93.97%，在上海高科技產業中基本形成了外商投資企業壟斷的市場格局。

　　二是第一產業國有經濟作用不明顯。我國國有經濟在農業中一直比較薄弱，國有經濟在農業中的主導作用一直沒有得到充分發揮。鑒于農產品生產的自然風險和市場風險都比較高以及農產品生產在國家安全方面特有的重要戰略地位，我國最近幾年盡管也出臺了一些惠農政策，但農業支持體系建設依然不足。此外，農產品安全問題日益演化為關系國民生命和健康的社會問題，發展綠色生態農業和社會文化農業是現代化社會的內在要求。但目前經濟效益并不十分明顯，民營資本和外資一般不愿意進人。因此，增強國有經濟的主導作用和競爭力、控制力，不但應該體現在工業上，也應該體現在農業領域，省級行政區域范圍內國有資產應該積極進人第一產業。

　　此外，國有經濟過度分散，國有經濟在省級行政區域范圍內對國民經濟的主導作用和競爭力難以充分發揮出來。國有資產管理體制仍然存在較多問題，盡管多數省市已組建了國有資產監督管理委員會，但還存在不少缺陷，如授權經營公司的行政功能剛性，公司化不規范、經營者管理的行政化、公司治理結構的不完善等問題。

　　第三，集體經濟發展相對比較薄弱。

　　作為公有制經濟的一部分，不論是鄉村集體經濟還是城鎮集體經濟在發展過程中也暴露出不少問題：一是總體水平不高，地區發展不均衡，各省市集體經濟在區域GDP中所占比重不高。在集體經濟中，技術含量高、產品上檔次、競爭力強的企業不多。整體來說，集體經濟對國民經濟的發展影響不大。二是村級集體經濟普遍人才缺乏，企業經營機制大多也處于承包、租賃或廣種薄收的粗放階段，與市場經濟體制的要求不完全適應。三是鄉鎮集體經濟嚴重存在制度不健全、管理混亂等現象。這些問題如不及時解決，勢必制約鄉鎮集體經濟的健康發展。

　　第四，省級行政區域范圍內非經營性公有資產管理制度不完善。

　　非經營性公有資產包括行政事業性公有資產和自然資源類公有資產。近年來，行政事業性公有資產種類不斷增多，固定資產比重不斷擴大；但作為非贏利性資產，缺乏自我補償機制。由于行政事業性公有資產管理體制改革相對滯后，缺乏統一的管理機構等原因，許多省市對行政事業性公有資產的管理還停留在統計層次。管理制度建設滯后和管理機構缺失導致資產配置不當、資產閑置、資源浪費和資產流失等現象。

在自然資源管理方面，我國雖然到1998年形成了由國土資源部門統一管理土地、礦產、海洋等國土資源調查、評價、開發、利用和保護工作的新型資源管理體制，但各省市在自然資源管理中，也存在著許多管理漏洞，例如，資源規劃缺少真實全面及時的數據支撐；規劃體系不完整，在協調資源、產業、生態、資產之間的關系時存在著一定的難度；資源規劃的法律保障不力等。

　　2.省級行政區域范圍內堅持公有制主體地位的必要性

　　保證公有制的主體地位既是我國憲法所明文規定，也是保證我們國家社會主義性質的需要。從維護社會公平、提高經濟效率、保證我國社會主義性質等角度講，省級行政區域必須堅持和保證公有制主體地位。

　　第一，從保證我國社會主義性質角度上講，必須在省級行政區域范圍內堅持公有制主體地位。

　　公有制經濟作為我國國民經濟體系的重要組成部分，在社會主義市場經濟體制改革中將發揮示范作用。為了確保整個國民經濟的社會主義方向，確保市場經濟與社會主義公有制有機結合，確保非公有經濟接受公有經濟的引導，接受國家宏觀調控導向，必須增強公有經濟的競爭力，堅持公有制主體地位。生產資料公有制是社會主義生產關系的基礎，雖然黨的十五大明確提出全國范圍內應該毫不動搖地堅持公有制主體地位，有的地方、有的產業可以有所差別，但這并不意味著省級行政區域可以放棄公有制主體地位。一旦省級行政區域層次放棄公有制主體地位，將會危及整個國家的公有制主體地位。

　　第二，從維護社會公平與社會穩定角度講，必須在省級行政區域范圍內堅持公有制主體地位。

　　維護生產資料公有制主體地位是實現共同富裕的根本保證，貧富差距拉大很重要的原因就是公有制主體地位被削弱，而勞動群眾經濟社會地位下降也與公有制主體地位被削弱有關。我國人口就業壓力較大，公有經濟尤其是農村集體經濟吸納了較多勞動力就業，如果公有經濟被削弱，所積累的社會問題就會爆發出來。另外貧富差距拉大、人民群眾經濟社會地位下降都會造成社會不公平，引發社會動蕩、民族矛盾等不利安定團結的社會問題。

　　第三，從提高社會經濟效益和維護國家經濟安全角度講，必須在省級行政區域范圍內堅持公有制主體地位。

　　30年的改革歷程證明，我國國民經濟快速健康發展的一個重要原因是公有經濟承擔了改革的巨大社會成本和經濟成本。例如，基本上由公有企業提供的上游原材料價格比較低，為民營經濟發展降低了企業成本。公有經濟為民營經濟發展提供了智力支持，公有企業和集體企業許多技術人員跳槽到非公有制經濟，客觀上促進了非公有制經濟發展。此外，公有經濟的發展有利于打破非公有經濟特別是外資企業的行業壟斷，保障國家經濟安全。一例如，食用油行業現在幾乎由外資控制，而一般民營經濟又很難和外資抗衡，如果這一態勢不能得到改觀，將會影響國計民生和國家經濟安全。

　　第四，從提高國家宏觀調控有效性角度講，必須在省級行政區域范圍內堅持公有制主體地位。

　　社會主義市場經濟發展的歷程證明，完全依賴市場機制配置社會資源越來越不太可能，越來越需要國家宏觀調控這只看得見的手配置社會資源以彌補“市場失靈”。在資本主義國家，政府宏觀調控只有指導性，缺乏剛性和權威性，根本原因在于資本主義國家生產資料私有制。1997年東南亞金融危機時期的印度尼西亞和2008年金融危機時期的冰島就是最明顯例證。省級行政區域是落實和執行國家宏觀調控的重要環節，如果省級行政區域不能堅持和保證公有制主體地位，國家宏觀調控就缺乏應有的財力和手段，宏觀調控目標就很難實現。
第五，從統籌區域經濟發展角度看，必須在省級行政區域范圍內堅持公有制主體地位。

　　區域基礎設施建設和社會公益行業往往成為阻礙一個區域經濟發展的瓶頸，省級行政區域可以將公有資本重點投入這些民營資本和外資不愿意或者沒有能力進入的領域。此外，區域經濟亟須發展的一些先導性產業，由于風險較高，投人資本巨大等，民營資本和外資一般也不愿意進人，而公有資本進人這些先導性產業卻可以帶動相關關聯產業發展，促進一個區域的經濟發展。相反，如果省級行政區域公有制不居主體地位，缺乏相應的公有資本，就無法進人上述這些產業，就會妨礙區域經濟發展。

　　綜上所述，無論從省級行政區域范圍內公有制現狀和堅持公有制主體地位的必要性看，都必須在省級行政區域范圍內堅持公有制的主體地位。

　　四、省級行政區域范圍內公有制主體地位的衡量標準、評價體系

　　目前在如何堅持、衡量和實現公有制主體地位的對策和機制等問題上，缺乏可操作的評價標準和有效的落實措施。各省都在說要堅持公有制的主體地位，并且都說自己堅持了公有制的主體地位。那么，各個省市到底應在多大范圍內和多大程度上堅持公有制的主體地位？現實中它們是不是堅持了公有制主體地位，則缺乏明確的衡量標準和評價體系。

　　我們認為，衡量公有制主體地位主要可以從經營性公有資產行業分布狀況、經營性公有資產增長率狀況、占全社會固定資產投資比重、占GDP比重、占進出口總額比重、占上繳稅收和吸收勞動就業比重等指標角度來衡量。這些指標有些屬于靜態指標，有些屬于動態指標，有些屬于結果性指標，有些屬于驅動性指標，有些屬于短期指標。顯然，任何一項指標都是側重某個方面，不可能全面反映該省公有制主體地位全貌。如省級行政區域范圍內經營性公有資產行業分布狀況主要反映公有經濟對關系國民經濟命脈部門、關鍵領域和戰略性產業等國家控股情況。對關系國民經濟命脈和國家安全的大型公有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。再如，經營性公有資產增長率狀況主要考核省市主要領導任期范圍內經營性公有資產保值增殖狀況，全社會固定資產投資比重指標主要反映經營性公有資產對國民經濟的影響力狀況。

　　鑒于省級行政區域范圍內公有制的特點，我們認為省級行政區域范圍內公有制主體地位衡量指標設計一定要體現中央要求，并結合省級行政區域范圍內公有制特點，從可行性和可操作性要求出發。省級行政區域范圍內公有制主體地位衡量指標主要應該包括省級經營性公有資產行業分布狀況、經營性公有資產增長率狀況、經營性公有資產占一個省范圍內主要經濟指標比重等三類關鍵指標，在關鍵指標下還有若干二級指標。從可操作性角度考慮，我們設定省級公有制主體地位評價滿分為100分，將關鍵考核指標和二級考核指標賦予不同分值，各個省行政區域范圍內公有制主體指標得分就是各個指標分值的總和。此外，我們還假定60分為省級公有制主體的及格分，如果某省公有制主體衡量分數低于60分，那么這個省市公有制主體地位已經喪失，相反，分數越高越表明某個省級行政區域范圍內的公有化程度越高。該模型可以用數學形式表述為：

　　I＝∑aibijcij

　　i＝1、2、3，j＝1···6

　　其中a、b、c分別表示相應關鍵指標的分值比例、二級指標的分值比例、二級指標的得分。

　　需要指出的是，本文所提出的若干關鍵指標和二級指標分值的賦予和考核方法有待在實踐中進一步檢驗和完善，在具體實施時，要嚴格遵循黨中央、國務院的統一要求，并在立足省情與廣泛論證基礎上實施。

　　（作者單位：中國計量學院經濟與管理學院；浙江理工大學馬克思主義學院）

　　文章來源：《高校理論戰線》 2010年第1期

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