【導讀】近期，云南楚雄80后干部李忠凱的一頭白發，引起了全社會對于基層干部工作狀態的關注。李忠凱在采訪時自述，精神壓力大、思慮多，是基層干部的正常工作狀態。為何基層干部工作如此艱辛?《文化縱橫》在過去十年來一直持續關注當代中國轉型社會中的基層治理問題。本文從基層治理效力下降這一現象入手，指出中國的社會組織結構在社會轉型過程中發生了巨大變化，既有的“公共對個人”的雙重結構瓦解，陌生人組成的公共社會出現。在這種情況下，建立真正意義上的“社會公正”的維護機制尤為關鍵。文章僅代表作者觀點，特此編發，供諸君思考。

　　近年來，基層治理效果不佳的問題日益凸顯，具體表現為：基層社會情緒日益政治化;網絡批評傾向于歸因政治;個體事件容易發展為群體事件;法律事件容易發展為針對公共組織的事件。比如我在浙江麗水地區的調研中，聽到不少基層干部抱怨，工作壓力“正在加大”，群眾越來越“難以管理”，干部說話“沒有威信”。為什么曾經堅固而深入的社會治理體系陷入困境?成為政治社會學研究面對的挑戰性問題。這個經驗問題和理論的關聯，在于解答政治認同增強或減弱的原因——這種變化源于何種社會因素的影響?

　　對此，有學者從經濟不平等、社會流動固化、民主制度缺乏、外來意識形態爭奪、或者干部行為不當等角度，給出了不同的答案。它們雖然具有啟發性，但還是存在一些尚未解答的困惑：為什么在中國，不滿不一定來自收入和地位最低的群體?半個多世紀以來，中國政治制度并沒有重大改變，但為什么近年以來上訪徒增，社會治理失效嚴重?主流媒體的意識形態宣傳并未減弱，但為何對群眾“思想爭奪”的效力有限?在“壞干部”較多的地方，群眾不滿程度高或符合邏輯，但為何即使換了“好干部”——他們的行為改變了——也難以扭轉基層治理整體上效力下降的態勢?

　　回應這些困惑問題，需要探索新的解答方向，尋找更為基礎性的要素關系，以拓展社會治理研究的視野。我們需要問，經濟地位的差異在某種程度上確實會引發政治不滿，但為何所有社會都存在類似的社會差別，但卻不一定都轉化為政治問題?這或許暗示，二者間的關系并非那么直接，一些社會差別轉化成政治問題，一些社會差別雖然存在卻沒有成為政治問題，在社會差別向政治不滿的轉化中，是否存在著某些基礎性因素催化促成了這一轉化?我稱這些因素具有基礎性，在于它的特征：系統(全局)性的，非個人的，非偶然的，非期然(政策目標)的，可解釋更大的變異現象，而且符合我們社會的歷史事實。

　　為此，我建議進入中國基層治理的歷史中尋找答案，先看相關治理角色、及其責任關系形成的歷史來源和特征，再看它與新的社會環境和治理對象的關系。

雙重治理結構

　　1950年代中國的政治變革，推動了一系列的社會重組，包括社會關系、組織關系和治理關系的重組，建立起一套新而獨特的“公共與個人”連接系統。這個系統的特點：一是覆蓋廣闊，基本上覆蓋了90%甚至更多的社會成員;二是三級(國家、單位、個人)連接;三是單位責任包干到人，即俗稱的“誰家的孩子誰抱走”，絕大部分的社會事務，都由人們所在的單位(城市)或行政村(鄉村)處理;四是存在等級、自上而下的資源再分配，等級越高的組織具有越大的資源分配權。

　　在這種組織關系中，存在兩個治理的角色：一是政府，主要職能是政策決定和資源再分配，具體的工作是制定計劃，下發指令(文件)，審批和調撥資源;二是單位，主要職能是執行政府的指令，按照指示，實施社會治理，并提供公共品，例如教育、就醫、住房等。在這個意義上，單位成為政府的延伸機構，它的獨特性是代理政府的部分職能。兩個角色的分工是，前者發布指令，后者實施社會治理。

　　這是一種雙重治理結構。其中政府的治理對象是單位組織，不是社會受眾，可以用間接治理概括，而單位的治理對象則是所屬社會受眾，可以用直接治理概括。與政府相比，單位的治理職能更多，雖然有些未必是其目標意愿，甚至它未必意識到，但觀其日常實踐，可以發現，單位實際上承擔了分配資源、連接、協調、庇護、應責和代表的職能。

　　在每一個單位，資源、包括公共品分配直接針對個人;它將單位成員(個體)納入公共體制(整體);它協調處理個體間以及個體和群體利益的關系;它庇護所屬成員;它必須應責——回應所屬需求，負責解決其問題;它不得不代表組織，傳輸成員訴求，向外爭取利益，并通過內部的政策修訂，來滿足這些利益訴求。

　　再來看政府，它分配資源，但對組織(單位)不對個人;它有連接作用，確定單位間等級，平衡組織利益;它的協調職能平衡的是單位間關系，處理爭訴、仲裁和政策調整;它庇護相關的組織。顯然，政府的治理責任比單位要輕，因為所有它的職能都是針對組織而非受眾個體，而且還少兩樣：應責和代表職能。有大量的單位作為代理政府存在，政府沒有發展出面對受眾的應責和代表的職能。

　　因此，對于社會治理單位的作用至關重要。表面上看，社會中的公務機構有限，但實際上從事社會治理的“代理機構”遍地存在。由于政府對組織不對個人的工作慣例，單位事實上壟斷了個人與國家的連接通道，是二者間的中介，對于普通人而言，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯系上政府組織。更重要的是，單位通過應責、代表、庇護和協調，在基層社會擔任著糾錯職能，這一職能的活躍存在，實際上提供了最關鍵的公共品：平衡利益的基層糾錯機制。

　　而政府高度依賴這個“代理機構”掌握信息、處理問題和治理社會，無需自己親涉其中。因此政府和大眾是疏離的，社會成員無需、也無權接觸政府。一旦有情況發生，政府認為是單位失責，要求單位領回人員處理。這種角色認知廣泛存在于政府機構，可以解釋常見的政府推諉、單位截訪、隱瞞信息現象為何存在。

　　對于個體而言，他們實現權益的通道單一，只有通過單位，他們才能在國家公共體系中獲得位置，依靠制度通道實現權益，否則，即使存在這些權益的法律規定，也沒有途徑實現。因為權益的實現不僅需要法律規定，更需要具體的、體制承認的執行者和責任者，而這個執行者和責任者在雙重治理結構中就是單位。

　　90年代中期以前，這一雙重治理體系的效用，是社會治理得到維系的原因。單位在個體和公共之間的中介地位，是國家“整合能力”存在的結構性基礎。這一結構，成功“消解”了社會沖突進入(單位以外)公共領域的動力，即使在國家層面發生政治動蕩——比如“文革”時期，基層社會秩序也沒有全面瓦解，正是由于單位的治理職能大體存在。

社會的變化

　　90年代中葉以后，有兩項重要的社會變遷發生。一是廣泛的社會流動出現，離開單位的人數日益增長，截至2013年，只有不到1/4的城鎮就業人口，還處在較為典型的單位治理體制中。在鄉村，2000~2010十年間，全國自然村由363萬個減至271萬個，有90多萬個自然村銷聲匿跡。二是單位的經濟職能擴張，社會治理職能收縮。“賺錢”成為很多單位的首要目標。

　　由此產生的后果是，可以通過單位通道連接公共制度的個體數量急劇減少，不少人的“組織身份”消失，對于個人來說，這一方面是自己的“事兒沒人管了”，另一方面是其身邊的責任組織消失了。舉個例子，為什么國企員工不愿意買斷工齡離開單位?“丟飯碗”固然是經濟原因，但更重要的是社會原因：離開單位就再也沒有責任組織了，其與國家的組織化連接一旦消失，法律和公共制度給予他們的權益，就難以經由組織途徑獲得實現。

一部分文藝作品反映出組織化渠道的改變帶來的社會影響。圖為電影《鋼的琴》劇照。

　　組織身份和通道對于普通人是否重要?一項2015年的調查數據顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門(包含工青婦)的占59%，選擇個人協商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇信訪、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。而對比早先(1987和1999年)的類似調查數據，可以看到明顯不同：1987年的調查顯示，單位在所有訴求表達渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問題的主要渠道，有72%的訴求通過單位提出。12年后，在1999年的同樣調查中，受訪個體選擇單位渠道解決問題的有下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”(包括工青婦團體)渠道，共同高居人們選擇的前列。當時，有單位相比沒有單位的人，前者解決問題的能力高8倍以上，這種能力顯然不是來自個人，而是來自個人和組織的關系。

　　以上數據反映出重要的信息：中國社會的組織化結構出現重大轉型，它正在從單位社會走向公共社會。在這種情況下，原有的單位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城鎮就業人口的責任組織。另外四分之三呢?他們的責任組織是誰?代表組織是誰?有了問題找誰?如果適應公共社會的應責和代表機制未建立，很多矛盾找不到解決途徑，不公正感就會在社會中逐漸積累，社會不滿的目標隨之轉向問責政府，即發生政治性轉化。與其說是收入不平等引發了普遍的治理困難，不如說應責組織不在更可能激發不公正感受，因為這樣的處境無法提供組織化途徑糾錯，介入利益沖突解決來維護公正。可以說，基層平衡利益，維護公正組織機能的瓦解，是社會治理的危機所在。

雙重治理結構瓦解

　　為什么一些社會不滿向政治訴求轉化，產生嚴重的社會治理問題?因為上個世紀中葉建立的雙重治理體系正在大規模瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯、應責、代表和庇護機制，能夠服務的人群大幅度減少。而政府的“間接治理”角色，即不直接處理治理問題，對單位不對個人的工作方式，使之沒有可能發展出面對當事人應責、代表和庇護職能。這可以解釋為何公務人員習慣于推諉，及其為何“治理能力”不足，因為在雙重治理體系中，政府的審批、指示地位，使之將具體的治理責任交給單位，而不是自己。當單位治理發生瓦解時，相對于受眾的需要，真正擔當治理責任的組織大大減少，這是基層社會治理失效的原因。

　　為什么單位治理會瓦解?因為社會環境發生了變化。原有的單位治理體系發端于人口流動有限、組織同質性較高的社會條件下，是當時資源分配方式的產物。今天的治理問題已經不同：它不再是對局部封閉的熟人社會的治理，而是對流動的、異質化的公共社會的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經進入市場分配，而非由行政組織壟斷分配。社會成員對于單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環境。

　　面對這些新的改變，舊治理體系的適合性降低，在新的組織關系和人際關系中，它的治理效能大減。比如，在村莊或是單位內，依靠人際關系協調、或者損害相關者利益的方法，具有約束力，但是如果換一個社會環境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業社會，就會失去作用。對家人負責，不等于能對路人負責，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競爭資源，造成不公，顯然，單位同事或鄰友規則不再適合解決公共社會的治理問題。

社會問題的政治轉化

　　政治社會學研究證實，國民對于社會體制的認同，與幾種因素有關。

　　其一，是社會體制保護社會公正的能力，即，它能否有效公正地解決各種問題，使不同的人享有平等的受保護機會;其二，是社會體制能否建立有效連接社會成員的渠道，即，有沒有制度化通道可以順利連接民眾，把他們納入制度資源的共享整體中;其三，是基層社會的組織功能，比如說，在社會基礎層次，是否存在明確的應責、協調和代表機制，以方便回應民眾的各種需求，解決他們的問題，協調他們之間，以及他們和公共組織之間的矛盾。

　　這些東西，表面看上去不涉政治，但事實上對于治國理政，具有關鍵性的政治后果，因為，它的作用是造就社會平衡秩序。如果這個機制不存在，或者沒法好好運行，各種分散孤立的問題得不到有效解決，社會公正就沒辦法順利提供。事實證明，當這個時候，也就是當人們強烈感覺到不公正的時候，社會問題就向政治問題轉化，如果人們發現，這個社會沒有辦法公正解決自己的問題，怨氣就會迅速政治化，他們對于保護社會公正的尋求，就會轉向，成為對國家體制乃至政治體制的改造要求。

　　所以，保護社會公正，聽上去抽象，但實際上和解決具體問題的機能運行有關。所有治理良好的國家，都非常重視這一點。縱觀各種不同的治理體系，可以發現，真正“治理”著社會、能夠有效形成社會服從秩序的，是“社會公正”的維護機制。這種機制補充了宏觀體制無法替代的作用，可以有多重組織形態和實踐樣式。社會治理依賴這些機制的活躍工作，但采取哪種組織形態實現它，則基于歷史和路徑依賴。這里的重點，不在于組織形態的名稱，而是它們在基層社會的實際作用。

理論問題：影響政治認同的要素

　　與此相關的一個理論問題是，什么因素能夠影響社會成員對于公共體制的政治認同?

　　在現代社會中，社會組織結構通過三種方式，影響人們的生存利益：構造成員身份——個體是否被納入團體成為其中一員;組織囊括——個體是否擁有責任組織;結構可及性——個體是否可能接近公共體制，影響政策，并依靠其生存。這三方面標準不涉收入差別，但卻涉權利實現的機會差別，具有應責組織的人，可以較順利地實現權益，而另一些人則困難重重，求地無門。

　　相對于那些擁有組織途徑較少、或根本沒有的社會成員，擁有組織途徑的人之獲益能力得到大幅度提升：他們有更高的影響力，去影響相關政策的執行甚至改變，他們有組織渠道可依賴，并助其有效糾錯，他們有制度化的責任機構，可以協調他和其他個體或群體的關系，他們不需要自己行動，因為有應責組織回應其問題，并代表他們的利益行動。如果這類人實現權益的機會提高，而且這些實現權益的途徑由政治體系提供保障，就會生產對體制的政治認同，相反，則會削弱對體制的政治認同。所以，個人與組織的結構關系，由于關涉實現權益的機會，可以影響并測度人們的政治認同。

　　從另一個角度，也可以說，能夠建立這一組織關系者，在爭取人們的政治認同方面具有優勢，因為組織化結構能夠滿足社會成員對“機會通道”平等的需求。換言之，誰提供可供依靠的組織責任，誰就獲得政治認同，贏得政治整合優勢，因為提供組織依靠和保護，有助于產生互賴關系及相互責任。如果人們與公共體系沒有這種互賴關系，如何對其產生政治認同?舉個例子，在中國傳統社會中，社會組織顯現為蜂巢結構，社會成員分散在局部的多個地方性組織中，依靠家庭、宗族或者私人組織生存，這些組織成為其歸屬依靠和忠誠的中心。這種狀況下，社會成員并未整合成為公共體系的一部分，除了他身邊的宗族村社組織外，個體和公共沒有利益和責任互賴的關系，其生存與公共體系基本無關，對于公共組織的政治認同也就無從產生。

政策啟示

　　上述討論，可以得出什么政策啟示?

　　需要特別重視組織化通道對于建立社會平等的作用。財產收入和經濟地位的不平等，在某種意義上是社會大眾可接受的差別，因為其中包含有很大成分的個人努力。但社會不平等則意味著，不同人對公共制度的依靠和利用有差別，他們擁有的解決問題通道有差別，這屬于制度不平等，無法經由個人努力而改變。

　　需要特別重視基層社會組織的連接、庇護、協調、應責和代表機能的作用。社會變遷是一些傳統組織失去原有機能的原因，在新社會條件下僅僅恢復這些組織，而不是再建這些機能，無法解決新問題。

　　本文原載《文化縱橫》2016年10月刊，原題為“中國基層社會治理為何失效？”。

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