【導讀】《文化縱橫》自2008年創刊以來，一直關注中國的三農問題和基層治理變革。本文追問：1990年代以后的“三農”危機到底是什么?文章回溯了1990年代以來的“三農”問題和基層政治，認為從基層政權的運作邏輯看，取消農業稅后的基層政治，實際上是從利益最大化導向走向了風險最小化導向。總體而言，基層政權始終運作于一個泛道德化、充滿柔韌性的灰色空間中。這個灰色空間內，很多農民不完全是現代意義上的公民，而是“既可憐又可嫌”的“刁民”;很多鄉村干部也不完全是現代意義上的公務員，而是熟諳基層政治中各種權力技術的“青皮手”。要真正突破由此產生的困境，無疑需要實現基層政權的治理轉型。文章僅代表作者觀點，特此編發，供諸君思考。

道德化的地方政治觀察

　　從1990年代中后期開始，農村基層問題逐漸成為知識界的公共話題，相關研究成就了一段公共學術運動，這場運動產生了重要的政治和社會影響。基層政治問題成為公共話題，這源于特定歷史時期的兩個特殊機緣：一是村民自治所引發的草根民主話題，二是收繳稅費所引起的農民負擔問題。當李昌平在新世紀初以“我向總理說實話”的方式痛陳“農民真苦，農村真窮，農業真危險”之時，人們發現，村民自治和鄉村民主未能如想象的那樣起到緩解“三農”危機的作用，鄉村民主的討論因此逐漸停息。而當2006年全國事實上全部取消農業稅，隨后中央又提出開展新農村建設時，“三農”危機由此終結，農村進入后稅費時代。

　　當我們逐漸遠離熱點，遠離公共學術，回過頭來看，1990年代以后的“三農”危機到底是什么?難道僅僅是李昌平所說的“農民真苦，農村真窮，農業真危險”?這里可以有兩種不同的視角，一是著眼于農民的視角，二是著眼于基層政權的視角。顯然，李昌平屬于前者，1990年代中后期以來，知識界基本上籠罩在這種視角之下。但是，基層政治的研究則可以將我們帶進另一個視角。如果著眼于基層政權的運作邏輯，就可以對1990年代的“三農”危機有新的認識，進而會對后稅費時代的中國基層政治有新的認識。

　　不妨從農業稅征收來回溯1990年代以來的“三農”危機和基層政治。稅改后的農業稅征收是 “見證歷史”的“最后的征收”，也是基層國家權力面臨困境的高潮。現實中的農業稅征收既不是人們想象的“牽豬子，撮谷子，扒房子”的慘烈印象，也不是鄉村干部自嘲的“干部進了屋，數字一公布，大人嚇得篩，小伢嚇得哭，有錢就把錢，無錢就撮谷”的“動漫”畫面，而是在中央三令五申嚴禁各種強制性征收的政策背景下，鄉村干部“打不還手，罵不還口，給錢就收，不給就走”，可憐巴巴地向農民“討飯”的場景。對此，吳毅的《小鎮喧囂》、呂德文的《治理釘子戶》都有所呈現。對于不熟悉基層政治的學者來說，面對這一事實的心態與之前的心理預設之間，存在一道巨大的鴻溝。不熟悉鄉鎮工作的人，更是會大吃一驚，或者將信將疑。農民這個全社會公認的弱勢群體，居然以種種手段拒交稅費;而同樣為全社會公認的強勢基層政權，面對農民的拒交竟然毫無辦法。民眾和基層政權都展示出非常復雜的形象。這與《中國農民調查》等文學性作品呈現給人們的農民和基層政權形象完全不同。

　　面對這種情況，回頭去思考。無疑，1990年代的“三農”危機話語是在知識界對作為弱者的農民的同情之下展開的，今天看來，這種話語是高度道德化的，它過度渲染了農民的艱難處境，同時不可避免地遮蔽了鄉鎮干部另一種性質的艱難處境。其實，農業稅征收中可能一直存在著兩種截然相反的景象，不過，同情農民的“三農”危機話語遮蔽了稅收工作的艱難。知識界未能正視廣大基層干部在農業稅征收中所遭遇到的困窘與尷尬。

　　1990年代的“三農”危機確實存在，但這種危機到底是什么?按照通常的理解，“三農”危機就是“農民真苦，農村真窮，農業真危險”，其原因在于農民負擔太重，鄉村干部的橫征暴斂則是其罪魁禍首。因此，當“三農”危機引起關注時，中央采取了雙管齊下的方法，一是進行稅費改革，將農民負擔限制在合理的范圍之內;二是進行鄉村體制改革，為“農民財政”減負。應該說，這兩個方面的改革確實緩解了這場危機，但是否在實質上改善了“三農”處境，至少還需要探討兩個方面的問題。一是取消農業稅及鄉村體制改革后，“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的局面是否有實質性改變?二是中央在稅費改革后不到兩年，為何突然決定取消農業稅，是否僅僅為了進一步減輕農民負擔?

基層政治的邏輯：利益最大化和風險最小化

　　取消農業稅后，農民無需交稅，負擔自然有所減輕。同時，國家還不斷增加對農村的財政轉移支付，用在合作醫療、義務教育、社會保障、農業生產、農村基礎設施等諸多方面。顯然，農民從取消農業稅中直接得到了實惠，但這只是問題的一方面。另一方面，取消農業稅改變了鄉鎮政府的運作邏輯，鄉鎮政府從之前收益最大化的邏輯，轉變成了風險最小化的邏輯。風險最小化，就是在形式上講究合法，實質上卻不管實際情況，這是一種官僚主義的邏輯。利益最大化和風險最小化，都不是我們所期待的現代國家的基層政權所應該具有的行為邏輯。鄉鎮政府的運作邏輯之所以難以“現代化”，可能是由于農村工作本身具有非標準化、非專業化、臨時性、綜合性等特點，這使得基層政權的運作難以標準化和精密計量，難以進行“數目字管理”和科層化運作，從而在利益最大化和風險最小化之間擺蕩。這也使得基層政權的運作總處在一個泛道德化、充滿柔韌性的灰色空間中。

　　在當前風險最小化邏輯的主導下，鄉鎮政府不再具體關心農民的生產生活，因為這與基層政府的工作實績基本無關。當出現嚴重水旱災害，鄉鎮可以輕易解釋為天災，而無需考慮組織農民抗災救害，對此，上級也無法考核。在鄉鎮體制改革中，與民眾生產生活聯系密切的“七站八所”被當作負擔，不斷被撤銷，基層社會缺乏相應的提供公共品的主體，民眾的生產生活成本不斷提高。當防疫站不再能夠有效運作時，禽流感、豬瘟不斷出現;由于水利站不能有效運作，農民自發打井灌溉，經濟成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。這樣一來，農民從取消農業稅中得到的好處，很快就被生產生活成本的攀升抵消。因此，“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的局面并沒有實質性改變。實質情況沒變，話語卻有所變化。農民仍然很苦，農村仍然很窮，農業仍然危險，但農民卻再也責怪不上政府，因為政府不但連稅都不收，還不斷增大轉移支付。而農民生產生活成本的增長卻也是事實，這種情況下，農民從責怪政府轉向了抱怨社會。他們說：“現在的社會就是這個樣子”，農民仍然很窮很苦，卻連發牢騷都找不到合適的對象了。

　　由于地方社會有復雜的公共品供給需求，需要鄉鎮政權和村莊集體的公共力量加以解決，因此農民負擔本身是合理的。農民認同農業稅，他們從來不認為不應該負擔稅費，只是認為鄉村干部太貪，稅費太重。稅費改革的直接目標是減輕并規范農民負擔。然而，讓人意想不到的是，稅費改革啟動后，鄉鎮干部收取稅費的難度不減反增。于是，“最后的征收”帶給基層組織的就不是行政壓力的減輕，而是不為人所理解的加重。稅費改革強調依法征收，鄉村干部只能協助鄉鎮財政所工作，這在避免了搭車收費的同時，也使村組干部失去了征收的熱情，而政策規定任何情況下都不得使用強制手段，則使村組干部失去了征收的強制權力。

基層政治中的“刁民”與“青皮手”

　　我們必須在更廣闊的歷史維度中理解農業稅的取消。1980年代實行聯產承包責任制以后，國家向農村提取資源的“平攤收取”的特征并沒有發生實質性的變化，但由于人民公社制度的瓦解，征稅單位卻發生了改變，從人民公社時期的大隊、小隊，變成了聯產承包責任制后的單個農戶。分散的農戶成為征稅基本單位，意味著國家必須同千家萬戶的小農打交道。一旦向千家萬戶的小農征稅，就會遇到拒絕繳納稅費的“釘子戶”，鄉鎮政府就會面臨著治理“釘子戶”的問題。出現“釘子戶”的后果主要不在于征稅對象少了幾個，也不在于國家所征得的稅有所減少，而在于“釘子戶”在熟人社會中的擴散效應。一戶不交農業稅，其他農戶會互相攀比;只要有農戶逃脫了繳納農業稅，就容易給農民在心理上造成“老實人吃虧”的感覺。

　　治理“釘子戶”是一個技術性問題，這個問題從來就沒有在真正意義上獲得解決。其原因在于，在基層政治場域中，治理“釘子戶”從來就不是一個獨立的問題，它總是與農民負擔問題捆綁在一起，而農民負擔問題又與國家的意識形態話語及政權合法性聯系在一起。基層政府收取稅費的困境在于，總有少數人拒絕繳納稅費，他們有著各種各樣的理由，有的合理合法，有的則是胡攪蠻纏。政府難以將不同的情形區分開來，或者區分開來后同樣無法迫使所有的人繳稅。因此，最簡單的做法是，不予區分，對所有不繳稅費的農戶都進行強制征稅。但強制繳納的活動中，“力要用在刀刃上”，要重點打擊“無賴戶”。通過對“無賴戶”進行“拔釘子”，抑制不繳稅費的擴大效應，使其他農戶不敢不繳稅費。如果重點打擊的不是“無賴戶”，而是“特困戶”或者有合理“問題”的“問題戶”，就會使政府看起來欺軟怕硬，影響政府強制征稅的合法性。同時，在打擊行為中，不能導致惡性事件的發生，否則不但會使農民對政府產生對立情緒，還會使基層政府受到中央和社會的巨大壓力。

　　稅收本來是一個以國家暴力為后盾的政府活動，但在特殊的歷史背景和泛政治話語下，基層政府卻越來越不能動用國家暴力。到稅費改革時，暴力已經成了稅收中的絕對雷區，鄉鎮政府根本不敢碰;與此同時，農民拒絕交稅不但占據了技術優勢，還占據了道德優勢。在這種情況下，一旦稅費改革啟動，就難以停在某個地方，而最終只有取消農業稅一條路。因此，稅費改革進行不到兩年，中央就決定取消一切面向農民的稅費，因為不斷攀升的收稅成本令基層政府無法承受。我們可以說，取消農業稅是稅費改革的必然結果，但它并不僅僅基于“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的局面，而更多是基于稅費改革的失敗。稅費改革的失敗則不僅在于沒有能夠解決稅收的技術層面的問題，而是在越來越邁向現代的地方社會中，基層缺少一個能夠有效與民眾打交道的現代政權體系。

　　從上述角度來看，1990年代的“三農”危機就不僅僅是農民的苦、農村的窮以及農業的危險，同時也是基層政權的苦、窮及危險。由于基層政權不具備現代國家形態，鄉村干部苦苦掙扎在壓力型體制下，他們窮于應付中央和社會的種種壓力，危險地處于非法生存的邊緣地帶。取消農業稅無疑緩解了基層政權的這種危機，但并沒有真正解決問題，鄉鎮政權并沒有徹底獲得解放。因為收取稅費畢竟只是基層政治中的中心工作之一，除此之外，還有許多工作是鄉鎮政權所必須面對的，它們所處的政治文化背景與農業稅征收完全一致。基層政治，在本質上是不同主體在一個沒有制度化、也難以制度化的灰色空間中展開博弈的過程。

　　現實中，收取稅費時，鄉鎮干部為了完成任務想方設法。與農戶磨嘴皮、比“纏性”，向農戶討好、套近乎、攀親緣，甚至于以“行乞”的姿態求得農民的同情，利用“良心發現”一類戰術將拖欠或拒交者置于一種道義上的被動和尷尬，使其最終因無法推托而交錢了事。鄉鎮干部在稅收中連臉面也不顧，收稅成了“討飯的技術”。而農民在中央政策和新聞輿論的造勢之中發現了拒交與拖欠行為的“合理性”和可能性，表現出弱者的以退為進和“有理”、“有利”、“有節”的姿態。鄉村干部卻難有辦法。對于那些“油抹布”，最多只能施展“以其人之道還治其人之身”的權力技術，在他們要求政府或村里辦事的時候，祭出“相互拉扯”的殺手锏，將補繳稅費作為辦事的前提條件。這無疑使得國家權力的運作非制度化了。

　　在城市化的開發補償中，農民稍不如意，就可能阻止開發的具體工作進行，而處理這些遺留問題則是鄉鎮干部與農民“斗法”的過程。鄉鎮干部的動力來源于“權力承包”的利益格局。鄉鎮政府就遺留問題向鄉鎮干部實行總費用承包，辦法是經費超支不補，節余自行支配，鄉鎮干部對村干部實行同樣的承包政策。“自行支配”的權力有效鞭策著鄉村干部在處理問題時“花小錢辦大事”。這樣一來，鄉、村干部之間工作中的配合與協調，就變成了生意場上的商業往來，相對于施工方和農民，他們實際充當了中間商的角色。因此，開發補償的行政過程通過權力承包式運作也就成了商業買賣。

　　如果說鄉鎮政府在開發補償方面的行為像一個企業，在農業結構調整上則更像一個慈善家，其中充斥著“誘民致富”的各種策略。“誘民致富”就是給農民以看得見的好處，讓他們自覺自愿地跟著鄉鎮政府的結構策略走。此時，政府的支出往往不計成本、有去無回，成為對農民的無私奉獻。一向與民爭利的鄉鎮政府，此時關注的是政績與形象，算的是政治賬，盤算著上級政府的政策能否在本鄉鎮落實這一“中心工作”，因此只好讓經濟利益服從政治利益，小損失服從大收獲。

　　總之，基層政治中的每個方面都充斥著各種各樣的權力技術和策略，基層國家權力在一個未能制度化的灰色空間中展開運作。這個灰色空間中，農民不是現代意義上的公民，其中很多是“既可憐又可嫌”的“刁民”;鄉村干部也不是現代意義上的公務員，而是熟諳基層政治中各種權力技術的“青皮手”。1990年代的“三農”危機就發生在這個灰色空間內，但那時，“三農”危機的惡劣社會影響和當時的泛政治化的話語，遮蔽了我們對灰色空間本身的關注。在新世紀之初，當中央展開稅費改革后，基層政府的權力技術受到諸種限制，灰色空間中原有的平衡被打破，基層政權因此陷入更大的困境中。這個困境直接導致了稅費改革無法解決征稅的技術性難題，因此，農業稅的突然取消在意料之外，也在意料之中。

　　從這個角度來看，1990年代的“三農”危機也是基層政權和基層政治的危機，取消農業稅無疑緩解了這種危機，但未能真正最終化解危機。基層政治中灰色空間的存在，正說明了當前基層政治與現代國家的距離，說明了當前基層政權并未完成國家政權建設，或者說，基層政權還未成功實現治理轉型。可以說，只要治理轉型不完成，基層政權的危機就不可能自動消解。在未能完成現代國家建構的基層政治中，只要鄉鎮政府還與農民打交道，類似于稅費時代的各種困境，還會以或舊或新的形式呈現出來。對于邁向現代國家進程中的當代中國來說，基層政權繼續肩負著改造社會的歷史使命，鄉鎮政府與地方民眾注定要在灰色空間中繼續糾纏下去，因此我們還需要繼續進行國家政權建設或治理轉型的未競事業。在這個意義上，在后稅費時代，新農村建設不僅僅要從物質和精神生活層面呼應農民的需求，還要從國家政權建設的角度呼應鄉鎮政權的治理需求。因此，我們可能邁向一個怎樣的現代基層社會，并需要一個怎樣的現代基層國家政權，這些都是需要嚴肅思考的問題。

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