集體宿舍

　　2007年，中央發布《關于改善農民工居住條件的指導意見》，鼓勵用工單位、工業開發區協作建設集體宿舍，采取無償提供、廉價租賃等方式向農民工提供居住場所，對自行安排居住場所的農民工提供住房租金補助，鼓勵城鄉結合部居民利用自有住房向農民工出租。2014年發布的《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，鼓勵工業開發區集中建設宿舍型或單元型小戶型公共租賃住房，面向用人單位或農民工出租。這些政策主要將用工單位視為改善農民工居住情況的責任主體，強調企業需要履行相應社會責任。在傳統建筑業、加工制造業、重工業等部門工作的農民工，多數住在集體宿舍。朱麗芳在2011年發表的《上海外來務工人員現狀居住情況調研及思考》中提及，根據2011年的官方統計數據，上海市郊區縣共建設外來務工人員集中居住點300余處，實際居住約47萬人，解決了當時11%左右外來務工人員的居住問題。這些集中居住點主要分布在松江、閔行、普陀、嘉定等區的市郊地帶，一般由產業園區或企業利用產業用地、自用土地建成配套宿舍區，或由政府劃撥建設用地，或由農村集體經濟合作組織在村集體建設用地上建成宿舍，出租給企業。這些專門提供給農民工的集體宿舍，通常4至8人一間，房間內或樓層內配備衛生間，不能在房間內開火做飯，宿舍區設有食堂、管理中心等服務設施。

　　以閔行區莘莊工業園區的鑫澤陽光公寓為例，它2007年3月開始規劃建設，由閔行區政府支持，莘莊工業園區牽頭建設。鑫澤陽光公寓共有兩期工程，提供9棟集體宿舍和2棟單元型公寓。集體宿舍由企業集體承租;單元型公寓則為“人才公寓”，具有一定公租房性質，由園區內符合條件的企業員工申請入住。集體宿舍由企業支付房租，員工繳納水電費。單元型公寓2015年的價格為1800-2200元不等，根據房型是一室一廳還是兩室一廳而定。入住單元型公寓的，以大專及以上學歷的員工為主。根據2015年的數據，鑫澤陽光公寓當時共有約6000人居住，入住率為60%(華東師范大學社會發展學院的國家社會科學基金一般項目《新生代農民工的居住空間實踐及公共住房的可及性研究》(16BSH038)，感謝授權使用)。

鑫澤陽光公寓 百度地圖街景 圖

　　集體宿舍式的農民工住房模式存在不少問題。

　　根據2007年中央《關于改善農民工居住條件的指導意見》提出的方案，農民工居住條件的改善，主要由政府提供政策支持和引導，由企業自行建設、籌措房源，解決本企業員工居住問題。

　　但是，上海的產業結構已經發生了很大變化。根據上海歷年的生產總值構成，截至2016年末，工業產值比重由2007年的41.5%下降到26.8%，建筑業產值比重基本維持在3%左右，而服務業產值比重由2007年的54.4%上升到69.8%。由于大型工廠不斷向外遷移，園區產業結構調整后對低附加值勞動力的需求減少，并將大量低廉勞力工作外包，能為農民工提供規模化集體宿舍的用工單位越來越少。將企業或園區視為解決農民工居住條件之單一責任主體的政策設計并不符合現狀。

　　另外，從建設及管理的角度看，農民工集體宿舍的建設途徑仍然缺乏統一的規范。目前，上海市規定工業園區內4%-8%的土地為工業用地中的生活配套用地，只租不售，用來建設配套住房。這些租賃用地并不全用于配建農民工集體宿舍，因為建設集體宿舍是微利投資，至少要花十年才能收回成本，對政府、園區和企業而言負擔較重。另外，在工業用地上建設的配套住房，水電按工業用途收費，房租成本較高。

　　利用村集體建設用地建設農民工住宅小區，一直是上海市政府推廣的方向，但在現實中遇到不少瓶頸。這與土地性質有關。

　　閔行區七寶鎮利用農村集體建設用地建設外來務工人員居住小區的“聯明雅苑”項目，曾被視為全國范圍內村集體建設用地建設租賃住房的樣本，并被上海市政府納入公租房項目。2010年，七寶鎮聯明村由鎮政府、村委牽頭，村民共同投資8000萬元，年租金回報率為15%，每戶村民家庭年分紅為2-3萬元，預計8年收回成本。這批約400套租賃住房主要由當地企業集體承租，后開放給社會個人承租。

　　這些住房租金比周圍市價略低，每年上漲5-8%。2016年，聯明雅苑的租金一次性上漲20%，對農民工而言租金過高。另外，由于農村集體建設用地沒有房產證，無法進行租房備案，租戶因此無法辦理《上海市居住證》。聯明雅苑的案例在全國其他地方進行推廣時，也遇到了與土地性質伴生的“小產權房”問題，而被國土資源部和住建部緊急叫停。

　　另一個案例是上海嘉定區馬陸鎮的育綠小區，為當地村民個人資產聯合村級資產成立股份公司建設，但其土地性質為非集體建設用地，同樣不具有房產證，租客無法辦理《上海市居住證》，隨遷子女不能在當地就學。

　　有關集體建設用地統一建設租賃住房供農民工居住的方案，尚在摸索中。

　　最關鍵的是，對農民工自身而言，集體宿舍式的住房只能維持最低的生存保障，而忽視了活生生的“人”的基本需求。集體宿舍僅提供床位，很少有提供給個人或家庭單獨居住的農民工宿舍，即使有，價格一般高于“城中村”私房。許多農民工接受訪談時指出，如果住在集體宿舍，本可以在工作外自由支配的時間和空間也會被剝奪。例如，上白班和夜班的同事被安排在同一個宿舍，大家都得不到充分休息。

　　已有的集體宿舍建設不利于農民工的社會融入與市民化。農民工集體宿舍都位于企業或產業園區周邊，生活配套嚴重不足，文化、休閑、公共管理等服務設施較少。居住在集體宿舍的農民工，無法辦理房屋租賃合同登記備案，因此沒有資格辦理長期居住證，阻礙了他們享有以居住證為基礎的種種公共福利，包括公租房申請、社會保障及子女教育等。

住在集體宿舍：擁擠，雜亂，沒有個人空間

　　棚戶區

　　并不是所有農民工都可以入住規范的集體宿舍。一方面，工廠的正規招工有年齡限制，超過45歲的農民工，工作機會減少。另一方面，超過半數的農民工從事服務業，用工單位不保證住宿。一些行業如建筑、餐飲、快遞等，由雇主在私人租賃市場租房，雇主會盡可能壓縮租房成本，導致住宿條件惡劣，存在安全隱患。

　　國家統計局2016年的數據顯示，有62.4%的農民工在城市租房居住。上海的比例更高，約有85%的農民工在上海租房。農民工主要群居在棚戶區，包括舊城區里的老公房/老私房、老小區、“城中村”和近郊的城鄉結合部。

　　棚戶區在上海由來以久，是歷史遺留因素和當代城市建設共同塑造的產物。自開埠以來，黃浦江沿岸的碼頭附近逐漸形成最早一批棚戶區，居住著入滬工作、逃難、投親的外地貧民。他們在沿江地帶搭起簡易房屋，或住在船上。戰爭時期，大量難民涌入上海，在上海的各個角落形成形態不一的棚戶區。直到上世紀五十年代，仍然有外地人進入上海，自建簡易房屋居住。上世紀五十年代末到八十年代初，人口流動受到限制，同時，上海市政府通過成組改造棚戶區、新建工人新村、分配單位福利房等，逐步改善市民住房壓力。不過，新的棚戶區仍不斷出現。

　　改革開放后，上海理所應當地成為外來務工者的首選之地。低收入外來務工者解決居住困難的出路和以往不再相同，正如陳映芳在《棚戶區：記憶中的生活史》一書中所言，“下層新移民正從全國各地的農村進入城市，他們不能自搭棚戶——今天在城市不會有無主地或荒地供外來人棲身了。”

　　現今本地人與外地人混居的情況在上海的棚戶區普遍存在，他們共同承受著艱苦的居住條件。在快速城市化進程中，棚戶區的存在有其必要性。相較于仕紳化的都市空間，棚戶區提供了一些現有城市規劃版圖忽略的功能。對本地居民來說，這里是從小熟悉的社區，社會關系親近，其價值遠非郊區一套拆遷安置房可草率交換;對農民工來說，這里是交通便利、生活成本低廉、老鄉集聚、服務設施完善的最優居住選擇。

位于楊浦區的某棚戶區，廢棄的工廠管道緊貼各家屋頂，如匍匐的怪獸。

　　近年來，上海重點推進閔行、徐匯、寶山、虹口等區的棚戶區改造。2011年發布《關于開展本市郊區城鎮棚戶簡屋改造的試行意見》，對上海郊區城鎮的棚戶區進行征收、拆除和改建。2014年，上海市政府發布《關于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見》，確立了“城中村”改造的具體范圍，即上海市郊老城鎮地區范圍內以集體建設用地為主、村民宅基地和其他建設用地交錯、本地人與外來人口數量比例嚴重倒掛、違章搭建現象和環境問題突出的地塊。

某征收地塊，居民盡數搬離，門、窗已被磚頭封住。

虹口一處已動遷的棚戶地塊，被昂貴且整齊劃一的商品房大樓包圍著。

　　以閔行區華漕鎮許浦村的整治拆違為例，這里曾是上海城郊結合部最大的“城中村”。許浦村從2015年下半年開始進行大規模拆違和環境綜合整治，該村也是“城中村”人口調控試點區域之一。根據人口調控管理組統計，經過2015年10月16日到11月15日的前期整治行動，外來人口共減少1.64萬人。整治后，許浦村居住人口剩下1.3萬人，房屋租金上漲，生活成本增加。一位在許浦村長租的租客表示，原有的房屋租金由600元漲到了1100元，幾乎翻了一倍。一位村民介紹，原本他私建16間房，每年租金收入有十二三萬元，平均一間房每月租金大約650元，整治后違建地段被改造為公共綠地，租屋消失。

　　在寶山區某鎮，穿過林立的商品房小區，一條只容一輛電動車顛簸通過的彎曲泥土路指向一小片“城中村”。本地村民自建私房出租，有樓房也有平房，單間租金500-1000元不等，一般每間房會住兩個人以上，人均居住面積不足15平方米。一處有四間出租屋的平房，四家共用一個灶臺間，房內沒有廁所。四間房條件一樣，按租住時間長短定租金，每月分別是500元、600元、700元和800元。月租500元的租客住了10年，800元的只住了幾個月。在新租客搬進來時，租金都會上漲，每次100-200元不等。若是具備單獨廚房和廁所的房間，價格要上千。

每月500元的租客房間。平房里漏雨、發霉的天花板，條件惡劣。

　　住在這里的，多是附近汽配廠上班的普工、超市店員、餐館員工、清潔工、個體戶、拾荒者等，多為45歲以上，普遍年齡偏大。在我們訪談的對象里，工資最高的有5000元，最低為2600元。對他們來說，如果房租再往上漲，就根本存不下錢。他們中大多數人原來居住在附近另一個“城中村”，整治拆遷后才往這里搬。不過，這里計劃修地鐵，他們需要盡快尋找新的住處。村口賣副食的姑娘說，她住在離這里電動車程40分鐘的地方，房租便宜，單間只要兩三百元。那里是上海近郊的邊緣地帶，地鐵的終點站。

　　從現實情況看，棚戶區及“城中村”改造過程涉及不同的利益主體。政府、開發商和原居民在協商過程中往往圍繞拆遷補償、動遷安置等產生爭議。然而，如趙曄琴在《“居住權”與市民待遇：城市改造中的“第四方群體”》中所指出，值得關注的是在這些地方密集租住的外來人口——改造中沉默的“第四方群體”。由于沒有城市戶口、沒有房產權等，他們往往被排除在以上協商機制之外，在“城中村”改造過程中被剝奪居住權，卻無法獲得任何補償、保障，也沒有任何議價空間。隨著城市更新速度加快，城市規模控制，棚戶區和“城中村”的范圍越來越小，農民工在城市內的住房成本不斷上升。

　　不過，在舊城改造中，有些地塊由于處于歷史保護建筑群等原因，不會被整片拆遷，而是由政府進行統一的修繕、更新，拆除其中違法建筑部分，“還原歷史風貌”。

　　如老西門街道文廟區域，在拆除私人違建和沿街小商戶的同時，進行道路修繕、燃氣入戶、改造廚衛、更新老舊設施等工作。作為老城廂區域內所剩無幾的外來務工人員聚居區，夢花街上可供農民工居住的房源，條件頗為簡陋，多數以泡沫板隨意隔斷，存在很大的安全隱患。在那里居住的農民工，多在城市中心區從事餐飲、售貨、家政、保潔等服務行業。隨著夢花街的拆違工作啟動，他們需要到更遠的地帶尋找便宜的私房，或是附近小區房的隔斷間，甚至是床位。

2018年1月，老西門一帶在拆違前的租房廣告。

夢花街上出租的單間(550元/月)，在私自搭建的木板閣樓上，要爬梯子才能上去。

　　群租房

　　群租房在上海引發的爭議已超過十年。這個受租房市場供需關系決定的產物引發了本地管理者、業主、房東/二房東和租客之間的多方矛盾。在當前房價快速上漲、入戶指標緊縮、常住人口規模調控、棚戶區拆遷拆違的背景下，群租現象值得關注。

　　因多次運動式整治群租的教訓，上海提出“宜疏不宜堵”的解決方案，試圖引導無序的群租市場規范化。2015年，《關于鼓勵社會各類機構代理經租社會閑置存量住房的試行意見》在發展住房租賃市場的中央指導意見下發布，其中規定，單套住房內使用面積12平方米以上的客廳(起居室)，可以作為一間房間單獨使用，但餐廳、過廳除外。在房屋裝修時，不得破壞房屋承重結構，并且符合本市居住房屋最小出租單位、居住人數限制、最低承租面積和消防安全管理的相關規定。此即所謂上海“N+1”模式。不過，“N+1”模式仍然不能完全阻止非法群租現象。近兩年來，在北京、上海等地的多次執法過程中，一些品牌公寓被曝出在租客不知情的情況下非法隔斷，導致租客權利受損。

這是一間約80平方米的房子，被房東隔成7戶出租。

　　農民工不會自行選擇品牌公寓，因為價格太高。而且，品牌公寓傾向于出租給城市白領。有些企業甚至制定了租房歧視條款，例如不接受老人、小孩入住。近年來，部分企業針對農民工推出了藍領公寓，由用工單位與代理經租企業簽訂租房合同，可以針對用工單位需求改造為集體宿舍，供員工入住。位于寶山的一處連鎖經營的藍領公寓，已運作三年，在全市范圍內提供一萬個床位。每個房間有4-8個床位，房間內有廁所，澡堂為全樓共用，對住戶的用電、明火有嚴格要求。在這間藍領公寓承租的企業，包括餐飲、客服中心等，一間起租，要求用工單位提供營業執照和入住人員信息。藍領公寓的租金漲幅約每年3-5%。

　　上海市2017年9月發布的《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的實施意見》中，規定住房租賃企業申請工商登記時，經營范圍統一規范為住房租賃經營。但是，現有的藍領公寓由于采取集體宿舍的出租形式，實際并不符合已有政策對代理經租企業的各項規定，包括人均居住面積不得低于5平方米、每間房居住不得超過2人(有法定贍養、撫養、扶養義務關系的除外)等。其次，藍領公寓的房屋屬性以商用、工業和辦公為主，不屬于居住類，具有“非改居”的風險。目前，藍領公寓企業的營業執照為物業管理，在人均居住面積和單間居住人數的計算上按照工廠宿舍標準，在消防安全上則采取酒店經營標準，在派出所登記房源與租客信息備案。法規上的不統一，使藍領公寓的經營尚處于合法與非法的交叉地帶。

　　我們在調研中發現，對小區里的群租房，不同農民工接受度不一。二代農民工租住小區房的意愿更大，而一代農民工更習慣于租住在棚戶區、“城中村”。有的家庭一起在上海打工，也會住在老式小區、老公房的一居室。相較于一代農民工，二代農民工在商業服務業工作的比例更高，由于通勤需求，他們需要住得離中心城區更近一些。在棚戶區不斷消失的情況下，越來越多人選擇居住在小區房。

　　農民工是城市新移民的主體、城市經濟建設的重要貢獻者，也是最需要獲得住房保障的人群。截至2016年，全國農民工總量超過兩億八千萬人，其中，離開戶籍所在地、到外地打工的農民工超過一億六千九百萬人。讓這一億六千九百多萬農民工在城市的居住權得到保障，才能真正實現“全體人民住有所居”的美好愿景。

　　(本文原題為《上海市農民工居住現狀調查報告》，這里是第二部分，全文完。作者系香港大學社會學系項目研究員、臺灣交通大學社會與文化研究所博士生)

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