截至2016年，中國農民工總量超過兩億八千萬人。其中，離開戶籍所在地、到外地打工的農民工超過一億六千九百萬人。進城打工的農民工長期處于人戶分離狀態，難以獲得以戶籍制度為基礎的城市住房保障及相關公共服務。

　　農民工是城市新移民的主體、城市經濟建設的重要貢獻者。妥善解決他們的居住困難，是當前城市住房保障制度設計的迫切任務之一。

　　2017年7月至2018年4月底，香港大學社會學系“城市新移民住房保障政策研究及倡議”項目，對深圳、廣州、上海三城的農民工居住現況進行了實地調研，并撰寫以下調研報告。因深圳廣州兩城狀況相似，為呈現此類地區農民工居住現狀，我們將此二城合并至同一報告中。

　　難以被城市住房保障體系接納

　　2011年《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》及2014年《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，提出地方政府應完善住房保障制度，將符合條件的農民工納入實施范圍的總體思路。然而，目前人口凈流入一線城市的住房保障政策，很大程度上和人口調控目標結合，向具備人才資質的常住人口傾斜，鮮少能夠惠及廣大農民工群體。據國家統計局數據，截至2016年，全國范圍內購買保障性住房和租賃公租房的農民工不足3%，將農民工納入城鎮住房保障體系的政策設計，還有很大缺口。

　　到2016年末，深圳市非戶籍人口為806.32萬人，占常住人口的67.7%;廣州市的非戶籍人口為533.86萬人，占常住人口的38%。其中大量農民工長期在城市居住，但住房保障政策對他們的納入程度有限。

　　深圳目前的保障性住房基本限定持深圳戶籍者申請。外來人口如果不符合深圳市人力資源和社會保障局認定的“高層次人才”，唯有通過“重點企業”申請整體承租“單位產業配套住房”或“人才住房”，才能獲得住房保障福利。

　　深圳市計劃于“十三五”期間，籌集建設保障性住房40萬套，其中人才住房不少于30萬套。而實際上，申請人才住房的“重點企業”資格認定嚴格，須通過企業的稅收貢獻、營業收入、人才規模等指標綜合評分排序申請。部分區域甚至設有上年度納稅額下限，人才也必須符合具有本科以上學歷或相關專才認定的條件 。

　　由此，目前深圳保障性住房的準入條件，對外來人口的工作單位性質、學歷、職業資格等有較高要求，有居住困難的廣大農民工群體基本不符合。

鄰近深圳地鐵六約站的公共租賃房“和悅居”。本文圖片均為作者提供

深圳公共租賃房“和悅居”公共配套設施齊全，比鄰橫崗聚英小學與和悅居幼兒園

　　廣州自2016年開始推出“來穗務工人員公租房”，為來穗時間長、穩定就業、繳納社保的外來務工人員或高技能人才提供公共租賃住房。從事公共服務領域艱苦崗位、參與社會服務的外來人口可以優先配租。

　　在廣州，2017年開始，外來人口能以“新就業無房職工”身份，通過個人或單位申請公租房。個人申請者須是廣州市人才綠卡持有人或廣州市戶籍人口，并符合學歷等條件;通過單位統一申請者，不須擁有戶籍或符合學歷和專才資質要求。原則上，所有合法的單位都具備承租資格，其中優先滿足高新技術企業、高等院校，以及基本公共服務部門的需求。2017年，廣州市住房保障辦公室面向單位整體承租的新就業無房職工公租房共31699套，共有921家單位承租。

廣州瑞東花園是首批開放申請的“來穗務工人員公共租賃房”，靠近地鐵文沖站、萬科城市花園小學和怡瑞小學

　　相較于深圳、上海等城市將保障性住房和“人才資質”或“戶籍”綁定，廣州近兩年的住房保障政策將“穩定居住”和“穩定就業”作為申請條件，開辟將農民工納入住房保障體系，發展多元城市的新路徑。然而，政策實行時間較短，房源數量較少。仍有大量工作型態零散、不被社會保障覆蓋的外來務工人員無法享有該福利。國家統計局2016年和2014年的農民工監測調研報告顯示，全國范圍內未能簽訂勞動合同和參加養老保險的農民工比例分別高達64.9%和83.3%。

　　總的來說，由于現階段廣州、深圳兩地的住房保障政策對農民工群體的納入程度非常低，若用人單位不提供住宿，外來務工人員唯有在私人租賃市場中尋找住所。

　　城中村：百萬農民工的城市落腳處

　　自改革開放以來，億萬農民進城務工，成為城市經濟發展的巨大推動力。然而，離開土地和原生家庭的農民工，在城市中處于非常脆弱的位置，更不被城市社會保障和公共福利體系接納。在深圳和廣州，賺取微薄薪水的農民工，只能居住在“工廠集體宿舍”或租住城鄉結合部居民自建的“農民房”。雖然由企業提供的集體宿舍可以暫時解決居住問題，但企業通過將工作空間和住宿空間高度壓縮在一起，將其對農民工的控制由工作現場延伸至日常生活的方方面面，亦剝奪了農民工的社會生活和家庭生活的可能性。

　　村集體和村民的土地雖然位于城市，但其興建住房的成本較法定意義上的城市土地低得多。廣深兩城大面積的城中村，不僅租金低廉，亦具有交通方便、周遭生活機能完善、物價便宜等特性，成為廣大農民工的落腳處。

　　不論深圳還是廣州，城中村的住房存量皆十分可觀，是目前住房供應的重要主體，也讓百萬農民工在城市有棲身之所。截至2014年，廣州市一共有304個城中村，村域面積共716平方公里，容納約98.25萬村民、500萬外來人口。2017年鏈家地產《深圳租賃》白皮書顯示，2017年，租房人口占深圳人口的80%，而在租房的1600萬人中，1100萬人住在城中村。某種程度上，得益于城中村的位置優越，相較其他一線城市，深圳和廣州勞動者的通勤時間亦較短。

　　盡管城中村很大程度上能夠暫時滿足外來務工人員在城市迫切的住房需要，但租住權沒有保障和安全隱患等問題也一直以來存在。

　　城中村租住權缺乏保障

　　由于住房租賃法規仍未完備，對不簽訂合同的出租人亦無懲罰機制，很多房東并不愿和租客簽訂合同，或是盡管簽訂合同，由房東提供的合同中僅列出對租客的諸多要求，對租客的居住權利保障一概不提。

　　因此，在相關法律知識不普及、權力關系極不對等、缺乏簡易仲裁機制的情況下，當房東單方面漲租、超收水電費、克扣衛生費，房客也求助無門，只能咬牙接受或自行搬離。

　　在深圳，大新城中村居住的搬運師傅表示：“房東剛開始給我簽了一年的合同，但當時就告訴我一年后不會再續簽合同，現在他什么時候想加租就加租。”在崗頭市場居住的富士康工人說：“租房合同就算簽一年，他一年里面想漲房租也是直接跟你說。他最常說的就是：你要嫌貴就退租吧!而且，假設合同簽一年，沒住滿的話，押金還沒得退。他就是明目張膽違規，但是你又不可能跟他怎么鬧。因為本來那合同也就半年、一年的，這時間都不夠你跟他打官司。”

　　在租住權沒有保障的情況下，工人們常常被迫搬家。因搬離時押金往往被諸多克扣，便宜的房源難覓，每次搬家都是一番折騰。

　　城中村居住安全隱患

　　“城中村”雖然為低收入無戶籍人口提供了較便宜的房源，很大程度上解決了其住房需求，然而居住環境并不理想。

　　在土地二元制的框架下，農村的建設由村集體負責，基礎公共建設較為簡陋。而在城中村的城市化過程中，地方政府亦鮮少投入資金在村里建設配套設施，導致公共建設缺乏。

　　再者，村民加建“農民房”時不斷擴大住宅面積，亦沒有充分考慮大量人口密集居住所衍生的需求。這使得城中村的住房十分密集，樓與樓之間的間距狹窄，存在電線老舊、亂拉等情況，導致潛在的消防安全隱患。

城中村樓與樓之間狹窄的通道

　　據廣州消防部門統計，2009年至2014年，城中村發生火災4132起，約占全市火災起數的57.44%，死亡61人，約占全市火災死亡人數的70%。一位住在城中村的電工表示：“村民當初布線的時候，沒有考慮到用電的問題。現在一棟樓隔成好幾十個房間，很多租客都會用冰箱、空調、熱水器。按照用電規范，空調要有獨立供電線。但現在很多房間是隨便接一根線出去，其實還是共用一根線。如果夏天好幾部空調一起開，超載雖然能用，但電線溫度會比正常高很多。超載越多，溫度越高，到一定程度就可能起火。這需要房東把電線重新鋪過，變成獨立供電線才是安全的。但他們只想著賺錢，怎么會愿意花錢做這個事?有的房東就是直接不讓裝空調。”

深圳城中村村民將七層的農民房每層間隔成8個15-20平方米的單間出租

農民房第2層8個單間的電表

　　(本文原題為《深圳、廣州農民工居住現狀調研報告》)

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