在不同時(shí)期，各級政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下低成本開展工作，是確保事業(yè)順利推進(jìn)的重要保障。然而，近年來各級工作中卻出現(xiàn)了高能耗的趨勢。高能耗治理不僅表現(xiàn)為正常工作的開展需要消耗更多的資源，而且在正常的工作之外還出現(xiàn)了各種不必要的工作附加，使得治理體系出現(xiàn)了成本膨脹。

　　以基層工作為例展開分析。

　　一、基層高能耗治理的表現(xiàn)

　　表現(xiàn)一：形式主義及其帶來的基層“認(rèn)真應(yīng)付”現(xiàn)象

　　現(xiàn)代科層組織運(yùn)轉(zhuǎn)包含了形式化的成分，如運(yùn)行方式的規(guī)則化、運(yùn)轉(zhuǎn)過程的程序化、事務(wù)解決方式的規(guī)章化。形式化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)則化是復(fù)雜治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的必然。不過，當(dāng)這些形式化因素超過了必要的限度，變成對工作本身的干擾時(shí)，就變成了形式主義。

　　形式主義在基層有很多表現(xiàn)。基層對待這些形式化的要求，有兩種辦法：

　　第一種是“應(yīng)付”，即通過走過場、轉(zhuǎn)發(fā)文件、拍照留痕等表面方式來完成形式化的工作。這些“應(yīng)付”行為本質(zhì)是敷衍塞責(zé)，是用了形式主義去對付形式主義。

　　第二種是“認(rèn)真應(yīng)付”。即一些地區(qū)對待上級下達(dá)的形式主義要求之后，明知道不合理，卻也投入大量人力物力去完成，將“應(yīng)付”變成了“認(rèn)真地應(yīng)付”。“應(yīng)付”也要花費(fèi)資源，“認(rèn)真地應(yīng)付”更是造成了資源消耗。

　　最典型的“認(rèn)真應(yīng)付”是，工作做的少、宣傳卻投入很多，主動(dòng)創(chuàng)建，PPT做的很漂亮。據(jù)說將匯報(bào)工作的PPT做的漂亮，已經(jīng)成為基層最重要的一項(xiàng)業(yè)務(wù)素質(zhì)。一些地區(qū)和部門，已經(jīng)開始花錢向“第三方”購買PPT制作業(yè)務(wù)和項(xiàng)目包裝業(yè)務(wù)。

　　表現(xiàn)二：高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求及其帶來的“懸浮化的內(nèi)卷”

　　顯然，當(dāng)前各級工作都很忙。其實(shí)，不只是基層政府部門很忙，幾乎所有與行政或公共事業(yè)相關(guān)的單位都很忙。比如學(xué)校。如網(wǎng)上曝光的中小學(xué)承擔(dān)了大量教學(xué)之外的行政工作下派，高校中的各種評估也是。

　　從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來看，東部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直比較忙碌。這是因?yàn)闁|部地區(qū)在過去幾十年的城鎮(zhèn)化工業(yè)化中承擔(dān)了更多的發(fā)展任務(wù)。中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在取消農(nóng)業(yè)稅之后的一段時(shí)期內(nèi)工作較為輕松，但近年來中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也變得忙碌。其中，最為忙碌的扶貧期間的工作。在中部某地調(diào)研，碰到曾擔(dān)任過鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦主任的年輕干部，脫貧攻堅(jiān)期間經(jīng)常加班，有時(shí)住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾個(gè)月不回家，最后與妻子離婚。

　　脫貧攻堅(jiān)、疫情防控這類十分火急的工作基本結(jié)束了，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又開始又面臨了其他的中心工作。包括人居環(huán)境整治、耕地非農(nóng)化非糧化整治、安全生產(chǎn)管理、秸稈禁燒、衛(wèi)片圖斑核查復(fù)墾、冬閑田復(fù)耕、防火宣傳，等等。

　　當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)忙碌主要是自上而下的工作任務(wù)下壓造成的，不僅上級下壓的工作越來越多，而且上級部門對每一項(xiàng)工作都提出了高要求，相當(dāng)一部分工作直接由組織部門或紀(jì)檢部門牽頭完成，幾乎所有的工作都附帶著考核、督查和問責(zé)。越來越多的工作任務(wù)，與越來越高的工作要求，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅忙碌，并且主要是對上忙碌。不過，這些主要對上忙碌的工作，很多并不是從基層群眾的實(shí)際出發(fā)。

　　當(dāng)基層工作忙碌主要是完成上級任務(wù)和回應(yīng)上級高標(biāo)準(zhǔn)要求，并且這種高標(biāo)準(zhǔn)的要求脫離實(shí)際情況時(shí)，基層的忙碌就變成與群眾沒有關(guān)系，這樣的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求雖然讓基層工作忙碌，卻是浮在社會需求之上，即出現(xiàn)了“懸浮的內(nèi)卷化”。

　　表現(xiàn)三：伴隨著行政積極化的干部消極行為

　　隨著各項(xiàng)管理技術(shù)使用與升級，如考核指標(biāo)的細(xì)化、跨級督查與暗訪的常態(tài)化、事后問責(zé)的嚴(yán)格化等，使得基層上下級間的行政命令更加暢通。前幾年在某地看到正在推行一套干部工作狀態(tài)的評估系統(tǒng)，由某互聯(lián)網(wǎng)大廠提供技術(shù)服務(wù)。

　　這套系統(tǒng)的主要功能是，將每項(xiàng)縣級下達(dá)的工作都錄入系統(tǒng)，按照流程和環(huán)節(jié)分解，具體到每個(gè)部門和每個(gè)人，每項(xiàng)工作的每個(gè)節(jié)點(diǎn)都清晰設(shè)定。一項(xiàng)工作從啟動(dòng)到完成，到最終的滿意度考核，都在系統(tǒng)中清晰顯示。這些不同節(jié)點(diǎn)匯聚起來，就構(gòu)成了每個(gè)部門的每項(xiàng)職能的完成情況，也匯聚成為每個(gè)干部的工作完成情況。最后，通過十分復(fù)雜的算法和工作流程設(shè)置，形成對每個(gè)干部實(shí)時(shí)工作狀況的評價(jià)，即干部工作指數(shù)。

　　理論上來說，通過這套系統(tǒng)，縣級主要領(lǐng)導(dǎo)可以清楚了解每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)單位甚至每個(gè)干部的工作“狀態(tài)”。每個(gè)部門和每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)，也可以實(shí)時(shí)了解每個(gè)干部的時(shí)刻工作狀態(tài)。這是一種二十四小時(shí)、全天候、全覆蓋、全流程的工作檢測系統(tǒng)，也是一套干部監(jiān)管系統(tǒng)。

　　這種管到個(gè)人、管到每一時(shí)刻的技術(shù)系統(tǒng)，會讓行政體系變得無比“積極”。

　　從體系運(yùn)轉(zhuǎn)來看，越來越多的行政任務(wù)下達(dá)，反映基層政府正深度地介入基層社會秩序和農(nóng)民生活。

　　在行政體系內(nèi)部，工作下達(dá)之后，體系內(nèi)部的考核監(jiān)督也跟了上來，基層干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在幾乎所有的社會事務(wù)上，都承擔(dān)了“兜底責(zé)任”。在整個(gè)行政系統(tǒng)中，處于末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層存在“權(quán)責(zé)不匹配”現(xiàn)象，即責(zé)任大、事情多、權(quán)力和資源少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)被要求承擔(dān)“兜底責(zé)任”和“屬地責(zé)任”，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多時(shí)候又兜不住。

　　為了督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)不計(jì)代價(jià)的完成工作，也是某些部門為了提前劃清責(zé)任，就在任務(wù)下達(dá)之后采取督查問責(zé)下。上級部門試圖通過強(qiáng)化自上而下的管理監(jiān)督，來要求基層完成“不可能完成”的各種“兜底責(zé)任”。

　　這種高要求和強(qiáng)管理，最終轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村干部個(gè)體的施壓。正如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說的：“很多工作會被縣里問責(zé)，沒有完成要問責(zé)，完成不好要問責(zé)，出來問題要問責(zé)，事情做完終身負(fù)責(zé)。”

　　高度積極的體制和行政，會給身處集中的基層干部帶來巨大壓力。在此背景下，鄉(xiāng)村干部出現(xiàn)兩種表現(xiàn)：一種是不承擔(dān)主要責(zé)任，不觸碰矛盾，避開真正急難險(xiǎn)重的工作，也是在很多基層干部身上表現(xiàn)出的主動(dòng)邊緣化或“躺平”。另外一種是承擔(dān)主要責(zé)任的鄉(xiāng)村干部，為了完成上級任務(wù)投入大量精力和資源，他們對于工作很多時(shí)候也是在被動(dòng)應(yīng)付，很多工作行為缺乏內(nèi)在熱情。

　　表現(xiàn)四：積極政策帶來的群眾客體化和消極化

　　曾到某地調(diào)查，經(jīng)過脫貧攻堅(jiān)的大量政策投入，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件大為改觀，納入脫貧的農(nóng)戶也享受到諸多幫扶政策。令人奇怪的是，經(jīng)歷脫貧攻堅(jiān)之后，鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民的關(guān)系似乎變得更加疏遠(yuǎn)，鄉(xiāng)村兩級的組織動(dòng)員能力似乎也在下降。并且，這種情況越是在脫貧重點(diǎn)村就越突出。

　　村干部舉例子：某一年春節(jié)前下大雪，為了方便群眾拜年走親戚，村干部號召村民出來掃雪，結(jié)果很多農(nóng)民都不響應(yīng)，不僅村里公共道路上的雪沒有人掃，不少農(nóng)民門前的雪沒有打掃。訪談中，村干部感嘆說：“過去是說各掃門前雪，現(xiàn)在是門前雪都不掃了”。村干部解釋說，農(nóng)民是等著公家來掃。

　　農(nóng)民號召不動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村里又擔(dān)心出現(xiàn)安全事故，擔(dān)心老百姓萬一摔傷了找村里要“補(bǔ)償”，因此，就集體花錢請推土機(jī)掃雪。

　　村干部還舉了其他的例子。比如，夏季暴雨之后，一些農(nóng)戶的房屋出現(xiàn)裂縫，村干部不僅要主動(dòng)排查，還要督促村民及時(shí)修復(fù)。有些村民自己覺得不礙事或是不愿意修復(fù)，村里得想辦法幫助修復(fù)。久而久之，一些農(nóng)民凡是出現(xiàn)門前積水或是房屋裂痕，就主動(dòng)拍照在微信群里@村干部，問是否有相關(guān)的解決政策。

　　近年來，國家向農(nóng)村投入大量的資源，各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策帶來了鄉(xiāng)村面貌的改善。不過，這些積極政策，卻又帶來了干群關(guān)系的變化。

　　觀察來看，不少脫貧重點(diǎn)村在政策實(shí)施過程中出現(xiàn)矛盾的直接原因是，很多地區(qū)早期是按照上級下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)來確定貧困戶。在某地調(diào)查，脫貧重點(diǎn)村的貧困戶比例是非重點(diǎn)村的三倍左右。結(jié)合實(shí)際來看，同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同村在基礎(chǔ)條件、文化條件、資源稟賦都十分相似，村與村之間存在絕對差異并不大。

　　脫貧攻堅(jiān)期間，縣一級進(jìn)行了財(cái)政資金的統(tǒng)籌整合，一些實(shí)際條件差異不大的村，被納入脫貧重點(diǎn)村之后，投入了大量的資源，村莊建設(shè)的高大齊全。一些非重點(diǎn)村的基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)了落后，群眾意見大。

　　具體到村莊內(nèi)部，脫貧戶也存在識別偏差。很多地方做了“回頭看”的工作，例如，有些地區(qū)剔除了一部分的“硬傷戶”，還有一些地區(qū)將一部分農(nóng)戶定義為“穩(wěn)定脫貧戶”。

　　由于在一些村與村之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間不存在絕對的收入斷裂帶，再加上政策本身的力度很大，就使得群眾內(nèi)部出現(xiàn)了政策性不平衡，進(jìn)而影響了群眾的心態(tài)。

　　近年來國家還實(shí)施了其他方面的惠農(nóng)政策。政府以行政手段為農(nóng)民提供公共服務(wù)，還有些地區(qū)利用財(cái)政資金打造亮點(diǎn)，結(jié)果就出現(xiàn)了政策積極實(shí)施帶來的農(nóng)民心態(tài)消極，出現(xiàn)了“干部干、農(nóng)民看”。

　　表現(xiàn)五：“長線工作短線化完成”及其帶來的資源浪費(fèi)

　　國家從全局和戰(zhàn)略高度上推進(jìn)鄉(xiāng)村工作，如提出了鄉(xiāng)村振興二十字方針。很多基層工作屬于基礎(chǔ)性的。這些工作經(jīng)過部門轉(zhuǎn)化后，通過行政體系向下傳達(dá)，最終就變成了行政任務(wù)和工作指標(biāo)。

　　比如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的一環(huán)，在促進(jìn)社會發(fā)展和維系社會穩(wěn)定中發(fā)揮十分重要的作用。國家對于全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國做了長期安排。這種戰(zhàn)略性要求，也就決定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程性、長期性和復(fù)雜性。

　　但是，作為戰(zhàn)略推進(jìn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化變成部門工作之后，在各級工作開展中變成了指標(biāo)化的推進(jìn)。一些部門出臺農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的各種指數(shù)。問題在于，我國現(xiàn)代化的任務(wù)不僅長期而艱巨，而且全國各地的情況十分不一樣。例如，中西部地區(qū)作為人財(cái)物流出地區(qū)，與東部地區(qū)作為人財(cái)物流入地區(qū)，所面臨的“三農(nóng)”問題、鄉(xiāng)村工作的重點(diǎn)難點(diǎn)和矛盾點(diǎn)，都是十分不同。

　　條線部門試圖用“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)管到底”、“一把尺子量到底”，本質(zhì)都是用行政管理替代了戰(zhàn)略規(guī)劃，帶來的結(jié)果是：嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)考核與基層實(shí)際的不匹配，擾亂了基層工作的規(guī)律性。

　　國家所做出的戰(zhàn)略規(guī)劃，經(jīng)過條線部門工作傳遞，下達(dá)到基層之后，一是變成了指令，二是變成了指標(biāo)。在指標(biāo)和指令的背后都配套了考核和排名。基層對標(biāo)對表地完成各種工作，長線工作短做，基層出現(xiàn)了各種形式的“短平快”。

　　站在基層看，各種指標(biāo)任務(wù)不僅要完成，而且要將工作成果和工作過程變的“看得見”。用群眾的話說就是做“眼皮子上的工作”。比如，將鄉(xiāng)村建設(shè)變成立面改造、集中資源在公路沿線打造景觀示范帶、將工作包裝成為項(xiàng)目、打造亮點(diǎn)、創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)等。這種短線化的工作完成方式，造成了政策目標(biāo)偏移和資源的浪費(fèi)。

　　二、基層高能耗治理的“鎖定”邏輯

　　針對形式主義、官僚主義和基層負(fù)擔(dān)過重問題，中央已經(jīng)實(shí)施了整治工作。觀察來看，一些治理形式主義和減輕基層負(fù)擔(dān)的工作安排，到了基層又變成了新的形式化要求。基層治理體系高能耗運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅體現(xiàn)為體系運(yùn)轉(zhuǎn)過程消耗了人力物力，而且存在鎖定邏輯。這使得自上而下的減負(fù)工作安排到基層時(shí)，變得落空。

　　高能耗的基層治理體系，存在如下鎖定邏輯：

　　第一、上下級之間的鎖定。身處體系之中的工作人員，都了解形式主義的害處，他們開展工作也深受形式主義妨礙。然而，工作到了具體部門和人員手中時(shí)，他們又參與了形式主義的制造。這就意味，形式主義不能從經(jīng)手人員的主觀意圖上去解釋，而是要放在體系運(yùn)轉(zhuǎn)中剖析。

　　站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際來看，當(dāng)前最大變化是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作主要變成完成遠(yuǎn)距離安排的任務(wù)。如國土部門安排的土地管理工作、住建部門安排的危房排查工作、應(yīng)急部門的安全隱患排查工作、環(huán)保部門安排的秸稈禁燒。這些越來越多的上級任務(wù)安排，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作從回應(yīng)農(nóng)民和實(shí)施本級規(guī)劃，變成了落實(shí)長距離的任務(wù)下達(dá)。

　　這種遠(yuǎn)距離的工作安排要落地，必須要配套一整套遠(yuǎn)距離的管理體系，使得基層按照上級要求開展工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作內(nèi)容的變化，帶動(dòng)了整個(gè)體系中上下級關(guān)系的變化。

　　過去，縣管鄉(xiāng)，市管縣，現(xiàn)在很多地方開始推行由省直接考核縣，市直接考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)。年前在某地調(diào)研看到，針對若干中心工作，當(dāng)?shù)夭扇θ幸话俣噜l(xiāng)鎮(zhèn)的直接考核排名。期間，也觀察了兩個(gè)省份鄉(xiāng)村振興方面的工作方案，這兩個(gè)省都采取對全省所有縣直接考核的工作推進(jìn)辦法。這種跨級直考，是強(qiáng)化遠(yuǎn)距離管理的一種手段。

　　遠(yuǎn)距離考核畢竟會存在多個(gè)層級，也存在考核指標(biāo)與實(shí)際情況的巨大差異。基層回應(yīng)這種遠(yuǎn)距離考核，所付出的成本要比近距離考核高。這是因?yàn)檫h(yuǎn)距離的上級，更不容易了解基層真實(shí)情況，因此，就對基層工作提出了更高的形式化要求，基層不僅要完成工作，而且要對完成工作提供自證材料。

　　遠(yuǎn)距離的管理不僅更加形式化，而且還存在負(fù)向迭代的邏輯：在初期考核指標(biāo)不細(xì)、管理規(guī)則不嚴(yán)的情況下，基層可能對上級的工作布置采取應(yīng)付，基層敷衍行為會激發(fā)上級提出更高的考核標(biāo)準(zhǔn)和工作要求，進(jìn)而使得基層不容易應(yīng)付。在一些形式化工作上出現(xiàn)了從“真應(yīng)付”到“認(rèn)真應(yīng)付”的轉(zhuǎn)變。

　　長距離管理由于存在更大的上下級博弈空間，就使得整個(gè)工作完成過程出現(xiàn)了監(jiān)督與反監(jiān)督的連鎖反應(yīng)。監(jiān)督要付出成本，反監(jiān)督也要付出成本，為了解決反監(jiān)督的進(jìn)一步監(jiān)督，就造成了更大的成本消耗。

　　在長距離管理體系中，因?yàn)椴┺目臻g過大，會造成的層級之間的更加不信任，這也使得“大興調(diào)查研究”作為一種工作方法很難被運(yùn)用。

　　第二、部門工作的鎖定。當(dāng)前，各部門在提出工作要求時(shí)，流行著“舉一反三”的說法。“舉一反三”可做兩種理解：第一種是吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推動(dòng)下一步工作更好的開展；第二種是提高工作標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大工作要求。

　　在整個(gè)體系中，條線部門是按照業(yè)務(wù)職能設(shè)置的，業(yè)務(wù)工作屬于具體工作，具有專門性和技術(shù)性。各級黨委政府是決策機(jī)關(guān)，理論上來說，業(yè)務(wù)工作要服務(wù)黨委政府的中心工作安排。

　　當(dāng)前，基層工作出現(xiàn)了條線工作和業(yè)務(wù)工作“中心化”的趨勢。站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)看，每一個(gè)條線部門都參與考核，每項(xiàng)業(yè)務(wù)工作都有縣級分管領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須積極回應(yīng)部門安排的工作。

　　結(jié)果是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作被自上而下的眾多部門工作牽引。問題是，部門工作是業(yè)務(wù)性和局部性的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要做出整體決策和回應(yīng)農(nóng)民的實(shí)際需求。部門工作中心化使得黨委政府的職能變得“碎片化”。

　　而站在縣級部門本身來看，縣級部門的工作任務(wù)又來自于上一級的安排。縣一級同樣存在著條線工作中心化的趨勢。放在一起看，這顯示整個(gè)條塊關(guān)系的變化。

　　之前，各級工作以塊為本位，條線工作下達(dá)之后，要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的統(tǒng)籌安排，條線部門所提出的要求會被各級轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，條線工作中心化之后，不僅一些垂直管理的條線部門權(quán)力增大，而且那些雙重管理的條線部門也具有了指揮權(quán)，各級工作出現(xiàn)了“乘數(shù)效應(yīng)”。

　　用公式形式來表達(dá)條塊關(guān)系變化，及其帶來的基層工作壓力飆升：

　　公式A.以塊為本位的工作方式：黨委政府統(tǒng)籌工作=條線工作÷多層級

　　公式B.條線工作中心化：基層工作任務(wù)=多條線X多層級

　　當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)重是因?yàn)椋煌臈l線部門基于擴(kuò)大權(quán)力或是避免責(zé)任的邏輯，會相互競爭基層治理資源，每個(gè)部門都強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)工作的重要性，使得部門工作變得越來越多。

　　除此之外，條線下達(dá)任務(wù)時(shí)，下級部門存在上浮指標(biāo)的沖動(dòng)，出現(xiàn)加碼或是要求“舉一反三”，使得條線工作又在傳導(dǎo)過程中被層級放大。最終就出現(xiàn)了多部門與多層級的相互強(qiáng)化，使得基層負(fù)擔(dān)劇增。

　　第三、技術(shù)手段鎖定。調(diào)研中看到，某地建立了一套應(yīng)急管理系統(tǒng)，可實(shí)現(xiàn)對整個(gè)體系的調(diào)度。比如，發(fā)生臺風(fēng)之后，根據(jù)臺風(fēng)的行經(jīng)路線，對沿線縣鄉(xiāng)村各級進(jìn)行統(tǒng)一指揮。這套應(yīng)急系統(tǒng)可臨時(shí)調(diào)度資源，也能夠監(jiān)測基層實(shí)時(shí)工作狀態(tài)。有一次，臺風(fēng)即將到達(dá)某地前，上級應(yīng)急指揮部通過攝像頭發(fā)現(xiàn)有群眾在河里游泳，基層沒有及時(shí)做好疏散，就將指令和通報(bào)下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各種先進(jìn)的技術(shù)手段正在滲入整個(gè)治理體系，并改變各級工作方式。

　　以信息技術(shù)為代表的技術(shù)工具滲入治理體系，存在兩種形式：第一種是為基層干部賦能，比如群眾通過手機(jī)APP辦理事務(wù)，鄉(xiāng)村干部直接從系統(tǒng)中審核，不需要面對面對解決，減少了人力消耗；第二種作為監(jiān)督手段，強(qiáng)化對基層干部的管理，比如前面所提到了一些地區(qū)推行的干部工作狀態(tài)考核系統(tǒng)。

　　第一種形式的技術(shù)運(yùn)用減輕了基層工作壓力，第二種形式的技術(shù)運(yùn)用加重了基層壓力。當(dāng)前，兩種形式的技術(shù)手段都在快速的增加，放在一起來看，第二種形式的技術(shù)運(yùn)用所帶來的負(fù)擔(dān)增加，遠(yuǎn)超過第一種形式技術(shù)運(yùn)用帶來的便利，使得基層整體上出現(xiàn)了負(fù)擔(dān)加重。

　　以強(qiáng)化監(jiān)督為目的的技術(shù)手段，極大地增加了上下級之間的不平衡。以信息統(tǒng)計(jì)為例，在傳統(tǒng)的紙質(zhì)辦公時(shí)代，上級部門負(fù)責(zé)匯總下級上報(bào)的信息，在處理表格上，上級部門的工作負(fù)擔(dān)是下級部門的加總。因此，上級部門謹(jǐn)慎對待每一個(gè)表格下發(fā)，也十分重視信息填報(bào)的嚴(yán)肅性。

　　進(jìn)入無紙化辦公時(shí)代之后，上級部門通過電腦很容易制作表格，而每一個(gè)表格都需要基層填報(bào)數(shù)據(jù)。上級的工作幾乎是無成本的，而下級收集每一條信息都要消耗精力。這種技術(shù)手段的運(yùn)用，讓上級下發(fā)表格變得隨意，進(jìn)而使得基層負(fù)擔(dān)嚴(yán)重加劇。

　　從基層實(shí)際來看，由于需要填報(bào)的表格數(shù)不勝數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)接到任務(wù)之后，進(jìn)一步分解到村級，時(shí)間長了，村干部也會喪失耐心，隨意填報(bào)表格，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)變得敷衍。

　　總體來看，大量的技術(shù)治理手段都是由上級部門推動(dòng)使用的。上級部門在推動(dòng)技術(shù)治理手段時(shí)，首先是從方便本級工作和強(qiáng)化本級權(quán)力出發(fā)，并且各個(gè)部門分頭找技術(shù)供應(yīng)商，各個(gè)部門的系統(tǒng)又不兼容，各種技術(shù)手段都針對基層，使得基層工作“被困入了系統(tǒng)中”。

　　技術(shù)治理手段必然是形式化地對待工作，在技術(shù)系統(tǒng)中，所有基于實(shí)際情況所做出的特殊行為，都被自動(dòng)排除在外。被技術(shù)系統(tǒng)捆綁的基層工作，實(shí)質(zhì)是用預(yù)先設(shè)計(jì)的指標(biāo)指令代替實(shí)際工作過程，用機(jī)器管理替代面對面的工作協(xié)商，將基層群眾工作變成了非人格化的程序演繹。

　　技術(shù)系統(tǒng)一旦形成，反過來會讓引入技術(shù)手段的人喪失了主動(dòng)性，結(jié)果就出現(xiàn)了手段對目標(biāo)的替代。

　　第四、地區(qū)之間的鎖定。當(dāng)前基層工作存在兩個(gè)前提性變化：

　　第一是經(jīng)過改革開放以來的發(fā)展，我國不同地區(qū)出現(xiàn)了巨大分化，尤其是東部作為人財(cái)物流入地區(qū)，與中西部地區(qū)作為人財(cái)物流出地區(qū)，所面臨的基層工作條件十分不同。

　　第二是自上而下的國家治理現(xiàn)代化推進(jìn)，強(qiáng)化了政策的貫徹力度，使得各地基層工作面臨著相似的政策要求和相似的工作內(nèi)容。這樣一來，就出現(xiàn)了國家治理同一性與基層情況特殊性的張力，在政策上反映為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格與基層因地制宜之間的矛盾。

　　總的來看，東部地區(qū)基于基層財(cái)力的相對雄厚，對于政策的執(zhí)行能力更強(qiáng)，各項(xiàng)基層工作指標(biāo)完成的更好。東部地區(qū)主動(dòng)投入資源打造基層工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行工作方法創(chuàng)建。這些基于地方特殊性總結(jié)的工作經(jīng)驗(yàn)，被政策吸納之后，牽引了中西部地區(qū)的工作開展。

　　以農(nóng)業(yè)政策為例，東部地區(qū)雖然在全國農(nóng)業(yè)中不占主要比例，并且“三農(nóng)”問題在東部地區(qū)也相對不突出。然而，東部地區(qū)卻創(chuàng)建了不少供中西部地區(qū)學(xué)習(xí)的“三農(nóng)”工作經(jīng)驗(yàn)。

　　在很多基層工作上，東部地區(qū)也面臨著形式主義的壓力，東部地區(qū)通過增加財(cái)力投入、擴(kuò)張基層組織、聘請第三方、花錢購買服務(wù)等方式，來回應(yīng)上級工作要求，認(rèn)真地對待一些形式化的要求，使得基層工作在很多方面出現(xiàn)了“認(rèn)真的應(yīng)付”。認(rèn)真完成的形式化工作不僅消耗了東部地區(qū)的資源，而且還作為經(jīng)驗(yàn)被其他地區(qū)學(xué)習(xí)，加劇了中西部地區(qū)的資源緊張。

　　第五、“小概率事件”鎖定。當(dāng)前基層工作的重要內(nèi)容之一是應(yīng)對突發(fā)事件和防控風(fēng)險(xiǎn)。并且，在工作理念上發(fā)生從事后化解為主向事前防范為主的轉(zhuǎn)變。

　　一些地區(qū)創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，搭建縣鄉(xiāng)村“橫到邊、縱到底”的網(wǎng)格體系，試圖及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)萌芽。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為一種社會治理方法，精髓是發(fā)揮群眾和社會的力量，鼓勵(lì)自下而上地解決問題，以此來降低治理成本。“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、將矛盾化解在基層”，是指在對事情和矛盾分類的基礎(chǔ)上，將群眾能夠自行解決的問題優(yōu)先留給群眾解決。

　　在實(shí)際操作中，一些地區(qū)將“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、將矛盾化解在基層”變成了“小事不準(zhǔn)出村、大事不準(zhǔn)出鄉(xiāng)、必須將矛盾化解在基層”。這就喪失了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的辯證性，將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”變成了形式主義和機(jī)械論。

　　在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，基層社會在發(fā)生快速變動(dòng)，各種摩擦和矛盾必然存在。如果機(jī)械規(guī)定“小事不準(zhǔn)出村、大事不準(zhǔn)出鄉(xiāng)”，不僅喪失了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的本義，還會造成基層矛盾被人為掩蓋，封死了社會安全閥。

　　從基層工作開展本身來看，僅從形式上防范風(fēng)險(xiǎn)，不僅不可能完全消除原本存在的社會摩擦，而且還會極大地提高社會治理成本。比如，前一段時(shí)間公眾討論的中小學(xué)生課間得不到休息現(xiàn)象，很大程度上是與學(xué)校承擔(dān)的防風(fēng)險(xiǎn)壓力有關(guān)。

　　防風(fēng)險(xiǎn)壓力使得基層工作變得繁瑣而平庸，心累。

　　三、為治理體系“降能耗”

　　打破基層治理高能耗，只針對現(xiàn)象還不夠，關(guān)鍵是要打破基層治理體系的高能耗鎖定。可從如下方面著手：

　　第一、減少上下一般粗的工作下達(dá)，采取分層分類治理。

　　以“三農(nóng)”工作為例，一些涉及安全穩(wěn)定的關(guān)鍵工作，要強(qiáng)化自上而下的統(tǒng)籌管理。還有一些屬于業(yè)務(wù)工作、具體工作、或是群眾日常生活領(lǐng)域的工作，這類工作應(yīng)當(dāng)采取以基層為主的工作方式。國家提出大的政策指引，基層探索因地制宜的工作辦法，盡量少地采取“一桿子到底”的工作方式，考核指標(biāo)宜粗不宜細(xì)，對基層干部采取事后監(jiān)督為主，將容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制真正落實(shí)。

　　第二、合理定位鄉(xiāng)村工作目標(biāo)，區(qū)分長線工作與短線工作。

　　總體來看，經(jīng)過一段時(shí)期的惠農(nóng)政策投入，當(dāng)前鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)大幅度改善，基層出現(xiàn)的矛盾主要以日常摩擦性矛盾為主。在此背景下，鄉(xiāng)村工作做好長線工作與短線工作的區(qū)分，避免基層出現(xiàn)體制過熱。其中，長線工作要慢慢做、持續(xù)做，久久為功；短線工作要簡約做，減少加碼，少全域排名考核，減少浪費(fèi)。

　　第三、回歸條線工作定位，減少部門工作中心化。

　　部門工作中心化使得基層出現(xiàn)了“中心工作泛化”。基層要面對的條線部門、工作領(lǐng)導(dǎo)小組、綜合考核與專項(xiàng)考核眾多，中心工作泛化使得工作失去重心。要理順條塊關(guān)系，發(fā)揮各級黨委政府的統(tǒng)籌功能，使部門工作變成業(yè)務(wù)支持。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，做到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”，而不是“部門吹哨、鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)到”。

　　第四、區(qū)分小概率事件性質(zhì)，把握鄉(xiāng)村社會的整體形勢。

　　總體上看，當(dāng)前鄉(xiāng)村矛盾主要集中于群眾日常生活的小事領(lǐng)域。這類矛盾可鼓勵(lì)群眾自己解決。避免基層工作被“小概率事件”綁架。一些矛盾發(fā)生后，要進(jìn)行科學(xué)研判，區(qū)分是偶發(fā)事件還是傾向性問題，進(jìn)而對不同性質(zhì)的事件采取不同的合理化處理方式。

　　第五、合理對待基層工作創(chuàng)建，避免不必要的形式主義。

　　在各種考核，創(chuàng)新創(chuàng)建一般屬于加分項(xiàng)，基層因此投入大量資源進(jìn)行創(chuàng)先爭優(yōu)。實(shí)際上，真正的工作經(jīng)驗(yàn)一定是從切實(shí)回應(yīng)群眾需求中得出的，過多地關(guān)注創(chuàng)建，反而不會產(chǎn)生好的工作方法。所謂“文章自天成、妙手偶得之”，各級各部門真正從本級工作出發(fā)，努力“做最好的自己”，就會源源不斷地會產(chǎn)生各種有益工作經(jīng)驗(yàn)。這些工作經(jīng)驗(yàn)被歸納總結(jié)，再試點(diǎn)推行，就變成了從實(shí)踐中回到實(shí)踐中的科學(xué)決策方法。脫離群眾和脫離實(shí)踐的工作創(chuàng)建是形式主義的表現(xiàn)，在工作考核中應(yīng)當(dāng)減分而不是加分。

　　第六、減少簡化要求，真正減輕基層負(fù)擔(dān)

　　將減輕負(fù)擔(dān)本身作為目標(biāo)，不將減輕負(fù)擔(dān)與激活基層干部干事創(chuàng)業(yè)直接掛鉤。觀察發(fā)現(xiàn)，負(fù)擔(dān)重是抑制基層干部積極性的直接原因。真實(shí)地將基層負(fù)擔(dān)減輕了，基層才有可能會煥發(fā)出內(nèi)生的積極性。也就是說，不能一邊減負(fù)，一邊又提出更多的工作要求。減負(fù)本身就是目的。只將減負(fù)本身當(dāng)做目的的減負(fù)，才能夠真正實(shí)現(xiàn)負(fù)擔(dān)的減輕。

　　2024.1.29，桂華

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