一、“鄉鎮吹哨、部門報到”變為“部門吹哨、鄉鎮報到”

　　再結合觀察到的縣鄉現象，來探討體制如何運轉才能有效。

　　針對負擔重的問題，各級都在想辦法。從基層來看，負擔重有兩個方面：

　　一是基層如鄉鎮要與群眾直接接觸，為群眾服務是基本職能，而群眾的需求又十分復雜，做群眾工作并不容易。

　　二是上邊的要求高，尤其是隨著越來越多的條線部門開始從業務部門變成指令部門，或是為了行政攬權，或是為了避責，下發越來越多的命令、文件和要求。使得基層工作變得越來越多。

　　這就出現了矛盾：站在基層基本要求的角度，服務群眾是第一位的，出現群眾不滿意或群眾矛盾就被“一票否決”，如引發輿情或重大事故。所以，做好群眾的工作是一切工作的“中心”。

　　但是，上級部門的要求也越來越多、越來越嚴，部門動不動就約談排名，有時是組織部門或紀檢部門直接牽頭推動工作。這么一來，縣里幾十個的條線和局委辦，也變成了權力指令部門，它們下達的工作也成了“中心工作”。

　　條線要求落到基層，就變成了“中心工作泛化”：每一件事情都得限時完成，不僅要完成，還得排名。最終的結果是，部門下發的指令與基層實際定位不符合。鄉鎮既沒有那么多精力，也喪失了最基本也是最重要的職能——做群眾工作：將惠農政策轉變群眾的生活奮斗和治理參與，解決農民的急難愁盼，增強群眾的獲得感和認同感。

　　站在基層角度，如果說群眾工作是“中心工作”，是鄉鎮的政治定位，那么，隨著各個條線從業務部門變成了指令部門與權力部門，就會造成行政對政治的損害。

　　這種部門權力化的直接結果是，基層幾乎所有的工作精力都是用于完成越來越多上級指令，縣鄉關系發生了變化，過去條線部門是為中心工作提供業務、技術服務與支持的，現在變成了對基層完成群眾工作的干擾。

　　各級工作越來越繞著部門指令轉，必然帶來基層將精力朝上，概括起來，條塊關系、縣鄉關系就出現了：從“塊塊吹哨、部門報到”轉變為“部門吹哨、塊塊報到”。

　　二、針對官僚主義和形式主義的治理下沉改革

　　部門工作變成了中心工作，部門業務變成了行政指令，本質是用部門的合理性替代了全局工作的合理性。由于部門本身是從局部和專業考慮問題的，這也就造成了專業工作、業務工作的單兵突進，缺乏對復雜實際情況的考慮，基層被動配合這種單兵突進，與群眾實際不符或是工作方式太急，就出現了形式主義和官僚主義。

　　部門工作太多、部門要求太高，基層承接能力有限，各級都開始意識到了部門官僚主義的危害，也在嘗試改革，因此，就出現了各種人力物力下沉的推動。這是當前基層機構改革的一種動向。

　　三、綜合執法下沉改革的“悖論”

　　各地的改革方式不同，有的要求條線部門派人下沉到鄉鎮，有的是提高鄉鎮工作的待遇，有的是派駐專項工作幫扶干部，如“駐村第一書記”，等等。這些改革都是嘗試解決基層權小責大問題。改革的重點也是理順部門與基層的關系。

　　以鄉鎮綜合執法改革為例。經過一段時期，不少地區已經完成了鄉鎮綜合執法機構的設立，如成立綜合執法中隊，設置人員、成立機構、承接事項等。

　　鄉鎮綜合執法改革，要解決的問題是：過去國土、農業、水利、環境、市場等所有方面的執法權限，分布在不同的條線部門，這些部門向下開展業務，向群眾執法，距離很遠，很難到位。因此，部門就將工作向鄉鎮壓，出現違法或者因為管理不到位而引起重大事件，部門承擔責任，鄉鎮也得承擔責任。

　　其中，部門的責任是履職不力，鄉鎮是屬地管理帶來的責任連帶。

　　通過屬地管理這一條，條線部門將相關管理責任壓到鄉鎮，要求黨政同責，年初簽訂承諾書，平時天天下發文件，對工作進行考核排名。部門想辦法將工作壓力引向鄉鎮。

　　然而，鄉鎮的能力也十分有限。尤其是在涉及執法方面，鄉鎮更是不擅長，沒有專業力量，也不具備執法資格。

　　這就出現了所謂的“看的見的管不著、管得著的看不見”的說法。

　　針對這一點，縣鄉之間進行了執法權下沉：在鄉鎮設置執法機構，將各部門涉農涉基層的各種執法權限下達到鄉鎮，讓鄉鎮具備執法資格。

　　然而，從調查走到的幾個鄉鎮來看，成立鄉鎮綜合執法中隊之后，很多幾乎沒有進行過一次有效的執法活動。某鄉鎮僅做了半項執法事務：某村位于山區，村民大量搬遷到鄉鎮，為了完成冬季森林防火任務，村里在本村山林的一塊空地上搭了個簡易活動房，被上級巡視發現后，定性為破壞森林和搭建非法建筑，要求鄉鎮執法。

　　這件事情出來之后，鄉鎮不理解，村干部更是氣憤不已。

　　首先，村里認為搭建簡易房，是為了完成森林防火，這也是上面催的火燒眉毛的事情。并且，當地森林防火是個真實任務，確實是林中松樹茂密，搞不好就真的起火。其次，村干部認為搭建的也是活動板房，很容易處理，等待防火季節結束之后，再拆不遲，而上邊執法要求立刻拆除。

　　要知道，這個活動板房是村里擠出集體資金搭建的，是完成鎮里好說歹說下壓的工作任務。村書記才勉強去做，現在說拆就拆，讓做工作的村書記特別為難：剛建好，就拆了，怎么跟群眾解釋？

　　這么做，也讓村里覺得特別沒面子：干嘛非要下個違法通知書？辛苦做工作還落個違法結果？如果真是要求拆的話，好好說一句不行嗎？鄉鎮執法的那幾個人不是平常熟得很嗎，不是天天見面嗎？

　　跟執法隊的工作人員訪談，他們也覺得無可奈何。這個事情如果放在之前，很容易解決，跟村書記說一下，“不能搞了，拆了吧”。鄉鎮好好說幾次，村里也會配合的。而現在，村里肯定要找鄉鎮其他領導抱怨，畢竟要完成的森林防火工作也是被鄉鎮天天追著問的。

　　在執法隊看來，現在啟動了執法程序，不僅傷了面子，而且程序還很復雜。等到程序走完，冬天過了春天也來了，階段性防火也結束了。

　　這是舉的一個例子。經過綜合執法改革下沉，縣里諸多條線部門所涉及的幾十上百個執法職能下到了鄉鎮，表面上看，是解決了“看的見而管不著”問題。從實際來看，鄉鎮執法卻面臨如下問題：

　　其一，鄉鎮是否有那么多執法事務？當然，從嚴格管理、高標準要求來看，農村很多事務都可以用執法去管，畢竟鄉鎮和基層面對的是一個轉型社會，群眾還不懂得部門制定的“規范”，或者說群眾很多生活方式比這些部門“規范”和“標準”存在的歷史要早得多，且有其自身的邏輯合理性。無論如何，將鄉村變成一個理想的規范、標準的世界，是要經過很長距離的。還且不論有沒有必要這么做。

　　其二，鄉鎮工作是否要靠執法？就拿有的地方群眾熏臘肉、辦酒席、“燒火糞”（制作少量土肥）的行為方式來說，是否有必要按照執法的方式去管理？就算有些引導工作的出發點是好的，能不能通過說服教育來推動工作？相對于“硬生生”的執法，通過鄉村干部沉入群眾中，采用各方面都容易接受的“鄉土”工作方式，是不是更有效？

　　無論如此，從結果上看，鄉鎮綜合執法機構成立之后，基層執法并不積極，站在鄉鎮的角度看，很多事情用執法反而不好管。比如農民出現違規建房，通過執法程序，大致是：要下發告知書，農民不聽，間隔多少日，再次下發，再申請強制。用鄉村干部的話說，如果按照這個程序辦，房子早就建成了。而在此之前，鄉村干部看到后，按照鄉村的邏輯管理，去勸說或阻止，一般也是當場有效果的。現在按照一套繁瑣程序來，反而是容易搞成既成事實。

　　當然，事實既成之后，也可以用法律強制，強行拆除！不過，這又有什么好處呢？群眾建房的投入是收不回的。

　　其次，鄉鎮不積極也是因為成立機構之后，執法能力不足。所謂的鄉鎮執法機構，無非是將過去鄉鎮的其他工作人員，調到這個職能部門而已，啥也沒有增加。

　　由于鄉鎮不積極，可以猜想，下一步縣級綜合執法部門可能就會下達基層執法考核任務，比如，對每個月的鄉鎮執法量進行排名，對排名落后的采取問責約談。

　　如果接下來真的走到那一步，將執法也變成了部門工作的排名，鄉鎮一定會竭盡全力去完成，去追求辦案量。這樣一來的后果，就變成了鄉鎮的主動執法、強制執法、釣魚執法，鄉鎮與群眾的關系最終就走向了“執法與被執法”關系，好不容易培養起來的一點基層干群感情恐怕得進一步流失。這又是何必呢？

　　四、部門到底是要下沉基層還是下沉業務？

　　部門權力化、部門任務太多，造成了基層負擔太重，因此，要調整這一關系。

　　從看到的一些情況來說，需要做出選擇：部門到底是下沉到基層，還是下沉到業務本身？

　　結合一些觀察，綜合執法下沉到鄉鎮的結果是：國土、住建、環保、食藥監、市場、農業等所有部門，終于通過將一部分職能甩到鄉鎮，從基層工作和與群眾的接觸中解脫出來。

　　也就是說，以后凡是涉及相關的管理，只需要命令鄉鎮執法即可。鄉鎮做不好，就加重排名考核。這樣的結果是鄉鎮與部門進行了職能替代，鄉鎮承擔了原來由部門承擔工作，部門從一線變成了二線，將職能和業務都留在了鄉鎮。

　　這樣的治理下沉改革，沒有解決基層的問題，反而讓部門變得更加脫離實際，讓部門從業務本位變成了權力指令部門了。這最終會加重基層負擔、加重形式主義和官僚主義。

　　還有第二種治理下沉改革，就是這些原本承擔業務、技術和專業職能的條線部門，從辦公室走出來、從考核和文件發布中走出來，回歸業務本身，沉入群眾、沉入田間地頭，大興調查研究，農業部門將本縣的農情民情搞清楚、將農業技術服務鉆研透徹，扶貧部門將農民收入情況和農村貧弱群體類別搞清楚，水利部門踏遍全縣大小水系河流湖泊、對水情水利了然于胸，環保部門將燒秸稈生火做飯與空氣指數的關系搞明白，……

　　部門將業務工作做好了，對群眾情況十分熟悉了，胸中有了溝壑，為中心工作提供服務和支持，為各級開展工作提供專業性和技術性支持，等等。

　　這樣一來，部門分工、條塊協作就變得有效率，才能夠將基層管理好、將國家政策轉化性落地，實現服務群眾和治理有效的目標。

　　所以，推動治理下沉，從部門工作的角度看，重要的是沉入到業務本身，而不是通過沉入到基層來變相地轉移責任和加重負擔。

　　五、提升部門工作、破解官僚主義

　　專業性和技術的部門，是現代治理體系的必要組成部分。國家治理越復雜，這些部門工作也會越復雜。

　　部門的本質是做好業務工作，支持和服務中心工作。但是，部門基于專業門檻、技術迷霧，很容易出現組織膨脹和權力擴張，出現了部門主義和部門利益，變成體系中的摩擦力。這是現代科層體制在全世界的通病。

　　黨的組織工作就是要消除部門科層化的問題。

　　從當前看，提升部門工作是破解官僚主義的切口。關鍵一點：讓越來越復雜的部門工作要回歸業務本位，做好本質工作，多在技術和專業上提升能力，少思考“創建”、“經驗”和“模式”，多改進技術，減少抽象詞匯制造，做推進中國式現代化的螺絲釘，增加潤滑、減少摩擦，推動整個體系揚帆遠航。

　　桂華、2024.2.3上午

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