土地調整為什么重要?——讀劉強《農地制度論》

　　土地調整的經濟功能

　　隨農村人口增減調整土地可以實現農村基本生產資料和社會財富的公平分配。更為重要的是，在人多地少和農村社會保障體系不健全的基本國情下，土地均分還可以保障農民的就業和生存，進而我國在現代化轉型過程中能夠維持農村社會的穩定。土地調整能夠實現土地公平分配和維護農村政治社會穩定是共識。但政策部門和學界普遍認為，土地調整影響農民穩定預期和投資積極性，從而損害農業生產效率。由于主流觀點認為土地調整和公平分配損害經濟效率，當前政策法規不允許土地調整。

　　《農地制度論》作者在全國農村調查發現，土地調整可以解決土地細碎化問題，提高農業生產效率。不僅在山東、河北等平原地區，農民通過土地調整將七八上十塊土地合并為一兩塊。即使在湖北沙洋縣等丘陵地區，農民也通過土地調整將十幾、幾十塊分散在不同位置的土地調整到一片。代序中徐祥臨教授提供的廣東省清遠市的案例也證實了這個觀點。并且湖北沙洋縣探索了土地互換、土地流轉和土地調整三種農地細碎化治理方式。沙洋縣的實踐經驗表明，只有土地調整才能真正解決土地細碎化問題，土地互換和土地流轉過于繁瑣、交易成本過高。

　　實際上，土地調整除了能夠解決土地細碎化問題，還有其他的經濟功能。一是土地調整能夠解決公共品供給的占地問題。與農業生產緊密相關的公共品，如用于灌溉或排水的溝渠、機耕道等附著在土地上，公共工程建設需要占用農民的土地。但全村農民使用的公共工程觸及的是一家一戶農民的個體利益，只占用部分農民的土地。一些農村地區的村集體通過土地調整協調農民之間的利益關系，解決公共品供給中的土地占用不均衡問題。二是土地調整能夠促進土地流轉。隨著城市化推進，大量進城務工農民需要將土地流轉出去。但農民的土地分散在各處，并且不同農民的流轉意愿不同。由農民自行流轉土地將無法實現集中連片流轉。一些農村地區的村集體將農民不愿意耕種的、分散在不同位置的土地調整到一起，再集中連片流轉出去。

　　《農地制度論》的研究表明，土地調整具有解決農地細碎化問題的經濟功能，不僅不損害農業生產效率，反而促進農業生產。這是本書的核心觀點，也是其新意所在。這個結論雖然不符合主流觀點，也不符合理論判斷，但這是基于實踐的認識，符合農村實際。這即是說，土地調整既可以解決土地細碎化問題、提高農業生產效率，也可以解決人地矛盾問題、維護政治社會穩定。農地制度公平功能的實現并不損害農業生產效率。

　　由于當前的政策法規不允許土地調整，農地制度被鎖入低效狀態，增加現代化風險。土地細碎化成為農業生產的根本性制約，無法占用農民土地成為農村公共品供給的最主要難題，土地無法集中流轉成為土地流轉和適度規模經營的主要障礙。不允許土地調整使得土地不公平分配和失地農民日益增多，這成為農村社會和現代化轉型的不穩定因素。

　　土地調整是集體所有權的體現

　　需要進一步追問的問題是土地調整的實質是什么?在集體所有制框架中，土地是農民集體的公共生產資料，而不是農民的私人財產。土地調整是土地所有權主體——村集體根據農民的需求調整土地分配方式、配置土地資源和改善農業生產條件的體現。在湖北沙洋縣村集體改變土地細碎化分配方式，采取土地連片分配方式。在山東、河北等地，村集體合并農民分散的地塊并根據村莊人口變動調整土地資源。在土地流轉中，村集體將農民不愿意耕種的土地集中配置給愿意耕種土地的農民。因此，土地調整不是村干部行為，而是土地所有權主體——村集體發揮土地經營功能的手段。

　　人們一般認為我國農地制度的產權特征是“兩權分離、公有私用”，我國農業經營體制與土地私有制框架下的家庭經營沒有區別。在這種認識中，集體所有權并沒有土地經營功能。而上述分析表明，在土地小塊占有條件下，村集體可以協調農民之間的土地利益關系，解決“一家一戶辦不好，辦不了，辦了不合算的事情”，提高資源配置效率和促進農業發展。換句話說，土地調整是集體所有權的土地經營功能的體現，農民家庭經營效率的提高在很大程度上依賴于集體所有權的土地經營權能的發揮。統分結合雙層經營體制下的家庭承包經營與土地私有制框架下的家庭經營并不相同。當將集體所有權的土地經營功能納入分析框架，我國農業經營體制更準確的表述是“集體所有、雙層經營”。在農業生產層面，集體所有制與土地私有制的農業經營主體都是農民家庭，二者的根本不同在于集體所有權是否有效發揮土地經營功能。

　　在農業生產效率層面，村集體的土地經營功能能夠彌補家庭小規模分散經營的不足，這是集體所有制的制度優勢所在。在土地利益分配層面，集體所有制還能夠實現土地財富的公平分配以及為農民提供就業和社會保障，這是集體所有制的另一個制度優勢。可以認為，農村土地集體所有制可以兼顧公平和效率，在解決農民問題的基礎上解決農業問題。這或許是《農地制度論》的重大現實意義和理論價值。

　　小政策、大問題。土地調整既是集體所有制實現社會公平和政治社會穩定的重要手段，也是集體所有制提高農業生產效率的關鍵手段。土地調整雖然是一個小政策，卻是我們理解農村土地集體所有制的鑰匙。當我們在討論土地調整政策時，背后的實質問題是集體所有制的制度功能如何發揮的問題。當不允許土地調整時，集體所有權就無法實現，這就限制乃至瓦解了集體所有制。　　

　　在新的歷史時期探索集體所有制有效實現形式

　　在人民公社時期，農村土地集體所有制的實現形式是“集體所有、統一經營、按勞分配”。家庭承包經營制度改革改變了集體所有制實現形式。當前農村土地集體所有制實現方式是“集體所有、雙層經營”。在農業稅費時期，集體統一經營主要體現為村集體通過收取共同生產費，為農民提供公共服務。政策法規不允許土地調整以及農業稅費的取消，使得大部分農村地區的村集體喪失集體統一經營功能。換言之，大部分農村地區的集體所有制沒有發揮經濟功能，雙層經營體制變成單一家庭經營體制。

　　在城市化推動農民外出以及科學技術不斷進步的歷史時期，小農戶與大生產的矛盾不斷凸顯。一些農村地區在新的歷史時期探索集體所有制的實現形式。如湖北沙洋縣農民改變土地分配方式。廣東清遠市農民整合細碎的土地、定期調整承包地、收取承包費為農民提供服務、進行土地集中流轉。這些農村地區在新的歷史時期重新發揮了集體所有權的統一經營功能，完善了集體所有制。人們一般將集體所有制理解為人民公社時期“集體所有、統一經營”。實際上在實踐中集體所有制的實現形式已經發生了很大的變化，集體所有制的制度功能以其它的方式體現出來。我們不能再以陳舊的觀念認識集體所有制。

　　在西方理論中并不存在集體所有制產權形態，在中國主流理論里也看不到“集體產權”或“集體所有制”這樣的概念。因此集體所有制是一個在西方經濟理論和法學領域找不到定位的產權怪胎，是要被改革乃至取消的對象。因此我們不可能從理論，尤其是從西方理論中獲得關于集體所有制的正確認識。當前的農地制度改革需要更多地深入實踐，在具體實踐中理解和研究集體所有制的運行方式及其制度功能，探索集體所有制的有效實現形式。

　　集體所有制是中國的獨特創造，是根據中國的實際和需要形成的，并且在歷史進程中內涵和實現形式發生了很大的變化。我們只能從實踐中獲得正確的理論認識。《農地制度論》的可貴之處在于，作者不唯理論，注重實踐，抓住了農地制度的主要矛盾。我想，當我們像作者那樣行走在廣袤的田野大地，理論自然從泥土中生長出來。

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