(王海娟：華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生)

　　日前國務院發布《全國農業現代化規劃(2016—2020年)》，提出“引導農戶依法自愿有序流轉土地經營權，鼓勵農戶通過互換承包地、聯耕聯種等多種方式，實現打掉田埂、連片耕種，解決農村土地細碎化問題。”現實當中，不少農村地區的農民通過經營形式創新，在不進行土地流轉和改變農業經營主體的基礎上推進農業現代化發展，探索出了多種以普通農戶為主體的農業現代化道路。其中較為典型的有湖北沙洋的按戶連片耕種模式、江蘇射陽縣的聯耕聯種模式和安徽繁昌縣的農地集中流轉模式。

　　沙洋縣的按戶連片耕種模式指農民將分散化、細碎化的土地調整到一塊或一片，以此實現土地集中連片耕種，擴大土地規模經營。據初步估計，按戶連片耕種可提高機械使用效率40%，減少貨幣投入成本25%，減少勞動投入時間75%，提高綜合生產能力4倍。以該縣新賀村一農戶為例：該農戶有承包地十幾畝，分散為二十多塊，從插秧到曬田期間的2個多月光灌溉耗費勞力就很多。土地連片后該農戶將水放到最高的田塊里，讓其自流灌溉，既不怕水流到別人田里，也不需要頻繁搬動水管和水泵，種田輕松了很多。

　　射陽縣的聯耕聯種模式指農戶聯合起來打破田埂，統一進行旋、耙、平田等耕種作業，并且選用統一品種進行統一播種，實現了農業服務規模化。聯耕聯種模式通過產權整合將分散的小農戶與規模化的社會化服務對接起來，可以增加農業綜合收益500元/畝以上。包括采取機插秧技術和條播技術，減少種子成本47元/畝;打破田埂統一使用機械，提高機械使用效率，降低機械成本35元/畝;統一技術推廣和指導，提高農作物的產量和品質，小麥產量可以增加100多斤/畝，銷售價格可以提高0.1元/斤。

　　繁昌縣的農地集中流轉模式指農民將承包地分為“自耕功能區”和“流轉功能區”，需要耕種土地的農民在“自耕功能區”按照土地二輪延包面積獲得集中連片的承包地，不需要耕種土地的農民將土地流轉出去，流入土地的家庭農場從“流轉功能區”獲得集中連片的土地，由此解決了農民土地流轉意愿不同導致的土地分散化流轉和“插花地”問題。另外，農民每5-10年集結一次土地流轉意愿，由此形成一種“可逆”的土地流轉模式，農民工不需要擔心有朝一日返回農村時無地可種。

　　上述三種農業經營形式創新在促進農業現代化發展的同時不同程度地包容、保護和實現了小農戶的利益。

　　第一，通過不同的方式解決了小農戶的生產困境，推進了農業現代化發展。按戶連片耕種模式解決了地權均分配置導致的土地細碎化問題;聯耕聯種模式解決了小農戶農業服務規模不經濟問題;農地集中流轉模式解決了人地分離導致的土地細碎化問題。這些探索都不同程度地提高了農業生產的社會化程度和技術水平，農民群體普遍能夠農業現代化的好處。

　　第二，在農業現代化過程中保障了農民的就業和生存。按戶連片耕種模式和聯耕聯種模式的主體都是小農戶。前者強調“按戶”原則，即土地連片耕種回應的是小農戶而不是新型農業經營主體的訴求。后者強調“聯合”原則，即由小農戶聯合起來實現農業服務規模化。農地集中流轉模式強調“可逆”原則，即保障農民工返鄉耕種土地的權利。上述三種探索并沒有剝奪農民耕種土地的權利，在提高農業經營效益的同時還可以使農民從土地中獲得一定的就業和社會保障。

　　發展現代農業可以有多種方式。尤其在我國農村人口數量眾多，且大部分農民仍然需要依靠土地獲得就業和社會保障的情況下，探索以小農戶為主體的農業現代化道路既有利于提高農業現代化發展水平，也有利于滿足農民的就業和社會保障需求。各地應充分尊重農民的首創精神，因地制宜探索以農民為主體的農業現代化道路，保護農民利益，解決普通農戶土地細碎化問題，并將其作為農業現代化發展的重要構成部分。

　　農民日報 2016-11-24

延伸閱讀：沙洋的“按戶連片”耕種模式

作者：賀雪峰

　　2016年中央一號文件明確提出，依法推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現連片耕種。湖北省沙洋縣是較早推行 “按戶連片”耕種的地方，成效明顯。湖北沙洋縣“按戶連片”耕種模式因此被總結為沙洋經驗。沙洋經驗的核心在于回應當前形勢下農戶的生產需要，但其具體操作存在一些政策爭議，需要我們加以認真對待。

　　分田到戶以后，中央一直試圖通過強化農戶土地承包經營權來調動農民農業生產積極性。按照這一思路，就是不斷弱化土地集體所有權，將土地承包經營權物權化。在當前農村土地經營者與承包者普遍發生分離，而且分田到戶以來農戶承包土地十分細碎的情況下，承包經營權物權化以及當前正在進行的農地確權，有可能讓細碎分散農地更加無法整合以便利生產。正是在全國范圍內推進土地確權的政策背景下，沙洋縣為回應農民強烈生產訴求而探索出了農村土地“按戶連片”耕種模式。

　　與全國農村一樣，分田到戶時，沙洋縣的農田按照距離遠近、土質肥瘦、水源好壞等因素分級分等，再按人均分，從而出現了農戶承包地分散化、細碎化的問題。沙洋全縣耕地面積95.3萬畝，耕地101.7萬塊，承包農戶12.4萬戶，戶均耕地7.7畝，戶均8.7塊土地，每塊土地0.88畝。隨著農村青壯年勞動力的大量進城，土地承包戶與經營戶的分離，以及農業機械化的推進，土地細碎化嚴重影響了農業生產。如果在如此細碎承包土地上確權，困難大，而且容易把問題后移。沙洋縣因此在確權之前推行“按戶連片”耕種模式。

　　沙洋縣“按戶連片”的主要目標是實現農戶“一戶一片田”，將當前農戶分散而細碎的承包地集中為一片，以便于耕種。按農戶的說法，將之前分散細碎的承包地集中連片，不僅便于建設基礎設施，便于生產管理，而且可以較大地降低生產成本。過去地塊分散，農戶承包土地相互插花，無論是機耕還是灌溉都存在斷頭路、斷頭渠，造成生產的困難。承包地分散在不同地方，機械就要來回跑，耕地、插秧、施肥、治蟲、灌溉、收割都極不方便。農戶之間為公共設施使用發生沖突的可能極大，沙洋縣經常因為農戶爭水、爭機耕路、協調種植品種等等發生沖突甚至多次發生打架死人事件。土地集體連片，基礎設施建設提高了農業生產的便利程度，加上管理的方便，同樣面積耕地，農戶生產投入要降低1/4，農業投入時間要減少1/3。

　　沙洋縣回應農戶強烈的“按戶連片”愿望的一個動因是沙洋縣三坪村在第二輪土地延包時進行了“劃片承包”，基本做到了一戶一片田，并在此基礎上進行了水電路等農業基礎設施建設。“劃片承包”后，三坪村成為所在鄉鎮農業生產最好的村，村莊矛盾最少的村，農民上訪最少的村，當然也是農民種田最方便的村。三坪村周邊農村都有極強烈的進行劃片承包的訴求。只是因為按中央強化農戶承包經營權的政策，無論是縣鄉還是村干部都擔心“劃片承包”動了農民承包地會違反政策，且取消農業稅后，國家不再向農民收取稅費，農戶進行農業生產便利與否與縣鄉村干部都沒有關系。因此，鄉村干部普遍怕麻煩，無論農民要求土地按戶連片的訴求多么強烈，鄉村干部都是能推則推。

　　2014年沙洋縣開始農地確權頒證登記試點，縣委縣政府希望借確權的政策機會來回應農民訴求，因此在全縣選擇三個村進行“按戶連片”試點，“按戶連片”獲得了群眾積極擁護，試點也很成功。2015年開始在全縣推廣。

　　為了規避政策風險，沙洋縣推廣“按戶連片”耕種模式尤其強調尊重農民意愿，不動承包權而調整經營權，尤其防止打亂重分的情況。在實踐中，沙洋縣主要有三種“按戶連片”模式，第一種是“各戶承包權不變，農戶間協商交換經營權”，這種模式要占全部“按戶連片”的80%多;第二種是“農戶間協商交換承包經營權”，約占10%;第三種是“土地重分”，所占比重不是很大。

　　以上三種模式中，“土地重分”效果最好，操作程序簡便，連片效果好。沙洋縣按“土地重分”進行按戶連片的村組大多數都保持了各戶二輪承包面積的不變，即“增人不增地、減人不減地”，少數按人口進行了打亂重分。因為沙洋縣委縣政府一再強調“土地重分”必須要有全體農戶同意，充分尊重農戶意愿，同一個行政村，有的村民組全體農戶同意，就打亂重分了，還有村民組因為有人反對，就沒有重分，從而普遍出現了同一個行政村采用不同方式推進“按戶連片”的情況。雖然在個別村有個別農戶反對打亂重分，但90%以上村民強烈要求打亂重分，村干部也比較強勢，這些村就借強烈民意打亂重分了，效果也很不錯。2015年沙洋縣未發生一起因為“土地重分”所引起的農民上訪。

　　“農戶間協商交換經營權”的好處是保留了農民第二輪承包經營權，壞處是互換經營權，造成農戶承包權與經營權的不一致，且協商互換經營權的程序極為繁瑣。以鄂冢村為例，全村共換經營權1000多次，每換一次就得簽一份合同，極大地提高了土地互換的成本。

　　與互換經營權相比，第二種模式“農戶間協商交換承包經營權”的好處是承包權與經營權一致，壞處是程序也一樣繁瑣，互換成本非常高。

　　之所以第一種模式“農戶間協商交換經營權”成為主導，主要原因是沙洋縣委縣政府擔心推進“按戶連片”耕種模式違反中央政策精神。沙洋縣力推此種模式，而反對“土地重分”的辦法。但在實踐中，無論是村干部還是農戶普遍認為“土地重分”好。雖然沙洋縣在匯報中說只有3%的“土地重分”，實際上，全縣“土地重分”的比例要大大高于3%，而且也只有打亂重分的村組才真正做到了“一戶一片地”，真正充分達到了按戶連片、便利生產的效果。而且打亂重分后遺癥少，推進速度快，成本也低。

　　為了規避政策風險，沙洋縣仔細研究了歷年國家相關法律與政策規定。其中，《農村土地承包法》第40條規定“承包方之間為方便耕種或各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換”，成為沙洋縣委縣政府的法寶。沙洋縣委縣政府因此允許村組在全體農戶同意且承包面積不變的情況下面進行“土地重分”，以達到“按戶連片”的效果。“土地重分”存在的最大問題是可能有農戶反對，包括本來支持卻因為重分中對抓鬮地塊不滿意，或因為個人矛盾，而堅決反對，最終導致“按戶連片”推行不下去。沙洋縣幾乎所有鄉村干部和農戶都認為承包地打亂重分基礎上的“按戶連片”是最好的，但在實踐中有的村民組因為一戶反對進行不下去。

　　官垱鎮鄂冢村支書記說：“還是重新分地的辦法好，但是地段好的農民不同意，我們做不下來工作，如果政策上統一要求重新分地就好了。”拾橋鎮馬新村15個村民組，有4個村民組采取了“重新分地、面積不變”的辦法，村支書車友國說：“還是重新分地的辦法效果好，操作簡單，便于連片”;馬良鎮童沙村12個村民組，有4個村民組采取“重新分地、增人增地、減人減地”的辦法，效果極好。村支書張家武說：“有四個組重新分了地，這突破了《承包法》，但是群眾都是同意的，作為試點也是成功的。換地的辦法肯定不如重新分好”。從我們在沙洋縣的全面調研來看，農業部調研組所調研三個試點村的情況具有典型性、代表性和普遍性，這就是，土地重分的辦法在當地是有效的，可以達到便利農戶耕種的效果，也受到農戶和村干部的歡迎。實踐中，采用“土地重分”的村組往往都是村班子團結有戰斗力、在這次“按戶連片”工作中效果最好的也最受農戶歡迎的村組。

　　之所以縣委縣政府偏低估計“土地重分”模式下的“按戶連片”，是因為擔心違反政策。實踐中一些村組無法有效推進“按戶連片”，以及選擇程序繁瑣效果也不好的另外兩種“農戶間土地互換”模式，也是為了規避政策風險。

　　除沙洋縣以外，若有心就會發現，一直以來，全國各地尤其是南方稻作區不斷出現地方政府因應農民強烈訴求而推進農戶耕地連片以解決農地產權細碎化問題的實踐。我們政策如何積極回應這些實踐問題?這是急迫的。

　　沙洋縣借土地確權時機回應農戶強烈的按戶連片耕種訴求，這種做法很好。

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