原題：農地確權政策的供需錯位

　　摘要：農地確權政策供給的是抽象的財產權利，農民的訴求是土地調整、分享國家財政轉移支付、土地的生產和保障功能等具體的土地權利，政策供給與農民的地權訴求錯位。農民對農地確權不理解或者理解錯位，農地確權并沒有得到基層干部和農民的積極回應，地方政府進行策略性應對導致“確空權”。農地確權不僅沒有給農民帶來利益，相反還制約了農業生產，激發了村莊矛盾。中國龐大的農村人口及所處的發展階段決定了農村土地還具有社會保障和社會穩定的戰略意義，地權變革不能單方面強調土地財產功能，應該與農民的需求結合起來，也應該與土地的多重功能相適應。

　　一、問題的提出

　　中國農村土地制度研究中存在一種主流觀點：將農地制度癥結歸結為產權殘缺以及農民的土地權利得不到有效保護，即現行農村土地制度實行的是所有權和承包權相分離的集體產權構造，造成土地的權利束并沒有清晰界定到個人，存在農業生產激勵不足、農戶享有權利不充分等缺陷，限制了土地經濟效益的發揮[①][②]。在這一主流認識的影響下，當前農村土地制度改革試圖建立一套權利完整、產權清晰、保護嚴格的產權制度，尤其是賦予農民具有排他性和可轉讓性的財產權利。

　　作為產權制度改革先聲的農地確權被賦予這一制度目標，農地確權被認為有以下幾大好處[③][④]：一是確權能夠清晰產權、固定土地界線從而止息紛爭，實現社會和諧;二是確權頒證后農民可以依法自主、自愿地處置自己土地，防止政府權力的侵害;三是產權的規范和穩定降低交易費用，一方面農村承包經營權能夠以市場需求為導向在更大范圍流轉，進而促進規模技術的推廣，另一方面有利于加快農村產權流轉，從而帶動勞動力、資本、技術、信息等生產要素在城鄉之間的自由流動，實現土地資本化和市場化，增強農村自我發展能力，促進城鄉統籌和城市化;四是農地確權從法律上明晰、確認和保障了農村集體與農民之間、農民之間的利益關系，為農民獨立人格的形成、農村民主建設的推進奠定了基礎;五是農地確權能夠穩定地權，激勵農民增加長期投資積極性，從而提高農業生產效率;六是有利于落實最嚴格耕地保護制度和節約用地制度，提高土地管理和利用水平。

　　但是從農地確權的實踐過程和效果來看，農地確權并沒有達到學界和政策界所預期的結果，也沒有得到農民的呼應。在農村調查中發現，農地確權政策并沒有得到農民的積極響應，給予農民土地權利不一定能夠止息紛爭和保護農民的利益，甚至可能帶來更多的矛盾糾紛和農民利益的受損。那么以農地確權為開端的地權變革的邏輯是什么?為什么農地確權的諸多好處并沒有得到農民的認可?學界對這一問題尚缺乏深入的研究，尤其缺乏從農民需求視角理解農地確權政策的執行困境。本文深入到土地制度運作的具體語境和處境中考察農民的真實需求以及地權的邏輯，從農民需求視角揭示農民需要什么樣的土地權利，以理解農地確權的實踐困境以及其對當前地權變革的啟示。

　　二、農地確權政策供需錯位

　　農地確權政策所宣稱的穩定地權、清晰地權、保護農民土地權利甚至給予農民更大土地權利所供給的是抽象的土地權利。裴宜理通過中西方權利觀念的比較發現，中國人的權利觀念更多的是生存權和發展權，奉行實用主義而并非抽象意義的產權和政治權利，更多體現“規則意識”而非“權利意識”[⑤]。具體到農民對土地權利的訴求而言，相對于學理意義上的排他性、清晰化、可轉讓性的權利訴求，農民更關注如何獲得更多的土地收益和村莊按照何種規則實現平均分配。也就是說，農民的產權觀念以及對產權的訴求需要相應的利益基礎為支撐。農地確權賦予農民抽象的土地權利并沒有滿足農民的以上需求，反而損害了農民的利益。

　　(一)   確權政策供給的抽象土地權利

　　近年來農地制度改革的總體趨勢是不斷固化農民的土地權利，并不斷賦予農民更大的土地權利。1993年黨中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。1997年左右全國農村開始實施土地二輪延包政策，為了“保持黨的農村基本政策的連續性和穩定性，有效地保護和調動農民的積極性”，中央專門下文規定土地承包堅持“大穩定、小調整”的原則，限制村組集體隨意調整土地、破壞承包關系的行為。隨后土地承包經營權被納入《物權法》保護范圍，十七三中全會又進一步將“承包關系30年不變”變為“永久不變”，農戶之間固化的利益結構因受到法律保護而進一步被強化。2008年中央開始啟動農村土地確權頒證登記工作，2010年中央“一號文件”規定全面開展此項工作，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村產權制度。2013年《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》規定5年內完成農地確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為接下來的土地制度改革確定了基礎原則，即穩定基本土地制度，放活土地使用權，鼓勵土地作為生產要素自由流動。以此為方向推進改革的重要條件是土地“確權”，中央推動的確權登記頒證工作被視為“新土改”的先聲，有學者認為這不僅是農地制度改革的基礎性工程，也是農村產權制度建設的基礎性工程，將為我國市場經濟及社會文明和諧奠定基礎[⑥]。

　　從中央政策法律的演變過程來看，農地確權的目的是重新界定國家、集體以及農民之間的土地權利和義務關系。其變革的路徑可以概括為從90年代的穩定地權到現在強調賦權，即弱化村集體的土地所有權，逐步賦予農民更多的土地權利。學界用“還權賦能”概括當前地權變革的價值理念，“權”是農民完整的財產權利，“能”則是農民作為市場經濟主體把握自身發展和命運的能力。其邏輯是給農民更多的土地權利，即通過明晰所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權，農民就會加速土地流轉和抵押融資，從而推動農村土地的資產化、資本化和城鄉土地市場的一體化，這能夠進一步促進農民生產生活方式的轉變，實現城鄉統籌或者城市化[⑦][⑧]。

　　實際上這是土地私有化和市場化的觀點，承包經營權的強化以及權利固定意味著土地所有權的邊界被確定下來并被虛化，農民的土地使用權具有了私有產權最顯著的特征，即排他性和可轉讓性。地權變革試圖通過確權明晰產權并且規定永久不變推動土地私有化，在此基礎上建設符合市場規律的現代農村產權制度體系，發揮市場配置資源的決定性作用，促進城鄉生產要素的自由流動[⑨]。

　　(二)   農民具體的地權訴求

　　(1)農地確權并沒有增加土地價值

　　農地確權的理論邏輯是地權流轉能夠帶來收入，認為在普遍的土地所有權和使用權的基礎上發展合法轉讓權，是資源或資產經由流轉實現最高收入流的關鍵。土地合理流轉顯化了土地價值和產生土地級差地租，實現農村和農民的更高收入。實際上流轉并不能產生土地級差地租，相反土地流轉是由土地價值及其供需決定的。一方面大部分農民仍然需要依靠農村土地獲得收入和就業，農地供給市場并不大。另一方面，農地流轉的價格不高，農用地的價值來源于農業生產收入，農村大部分農用地只能用來種植糧食作物，農地流轉獲得的收入不多，土地流轉需求方的積極性也不高。農用地租金收入一般是300元/畝，甚至很多農民不收取租金，所謂的高租金是政府介入扭曲市場的結果[⑩]。賦予農民農地流轉權利并不能增加土地的價值，也不會增加土地供給量。農地確權并沒有增加土地的交換價值，沒有實際價值的權利當然不會被農民重視和珍惜。農地確權不但沒有促進土地流轉反而限制了土地流轉。農地確權將承包經營權與特定地塊固定起來，固化了土地利益關系，使得細碎化地權更加難以整合。筆者在農村調查發現，農地確權以后土地更加難以流轉，農民的矛盾糾紛反而增加了。

　　(2)獲得就業和社會保障的權利

　　當前大部分農民都無法在城市獲得穩定的就業與收入，更加難以在城市永久性定居。農民通過“代際分工為基礎的半工半耕”家庭經濟模式獲得務農和務工兩份收入，年紀比較大的父母居住在農村，留村務農的收入可以解決一家人的溫飽和應付日常開支，年輕人獲得的務工收入積攢起來[11]。如果沒有務農收入，年輕人不僅需要用務工收入支付一家人的日常開支，還需要承擔年老父母的養老問題，在當前的工資水平下很難維系體面生活。尤其在農村社會保障體系還未建立健全的時候，當農民務工遭遇經濟危機或者城市化失敗時，還能夠通過務農收入維持基本的溫飽生活。因此對于農民而言土地是生存的重要來源和依靠，具有生產功能和應對市場化和城市化風險的保障功能。大部分農民更加關心的是獲得就業和社會保障的權利，而非難以實現的財產權利。

　　即使土地能夠轉讓也不會促進農民城市化。因為發達地區和城郊村的農民由于土地價值上漲的預期肯定不會輕易放棄土地。而對于不發達地區的農民而言，土地的價值不高，通過土地權利轉讓所籌集到的資金有限，對他們在城市安家生存的意義并不大，更談不上首期投資資金。土地財產權利及其變現功能對不同農民群體有不同的意義：一是急需資金的弱勢群體因為生活所需不得不轉讓地權，失去了具有保障性的土地;二是在城市務工經商的外出農民和那些已經把在城市永久定居的農民以一定價格流轉給在村種地的農民，他們通過向真正種地的農民轉租、轉包變現地權。進城務工和居住的農民往往是農村中的強勢群體，這些農民變現地權等于是讓強勢農民將土地出租給留守村莊的弱勢農民，這就使得弱勢農民成為已進城強勢農民的“佃戶”。地權變現功能使得弱勢農民群體的生存和保障權利“被剝奪”，造成農村分化和不平等。

　　(3)分享國家財政補貼的權利

　　隨著國家財政實力的不斷增強和農村政策的調整，國家不僅取消了農民的農業稅費，還向農村輸入大量資源。國家向農村進行財政轉移方式主要有兩種，一是直接向農民撥付資金，如按照耕地面積給農民分配各種農業補貼，二是間接通過公共品供給和基礎設施建設進行轉移，如土地整理、新農村建設等。這兩種方式主要是以土地為媒介對農民和農村進行財政補貼，有土地的農民才能享受國家的優惠政策。也就是說，當前農村土地還是財政轉移支付的工具，這使得土地具有了政策價值。地權固定到個體農民后，大量新生農民無法獲得土地，也就無法分享到國家財政補貼，而部分農民占有大量的土地從而可以享受到大量財政轉移支付。地權固化后帶來的占地不均衡也會導致國家財政轉移支付的不均衡，從而剝奪了部分農民均等分享國家財政補貼和優惠政策的權利。

　　(4)調整土地的權利

　　農地調整具有多種功能，農地確權強化了農民土地權利，村集體調整土地的法律合法性喪失。地權固化打破了村莊公平，不利于村莊公共品供給，也不利于土地流轉和成片耕種，還帶來農村社會的不穩定。

　　一是土地調整能夠維持村莊公平。自土地二輪延包到現在農村人口和土地都發生了很大變化。一是隨著工業化和城市化的迅速發展，農村的流動性增大，大量的農村人口遷到城市，農村人口發生了很大變動，最近十年是農村人口流動規模最大的時期。二是隨著農民家庭生命周期的以及家庭結構的變化，生老病死和婚喪嫁娶導致家庭人口的變動很大。三是近年來農村開發和基礎設施建設增多，征地面積和各種占地面積很大，農村土地發生了很大的變動。農村土地和人口的雙重變動要求進行土地調整才能維持村莊公平，這也是農民對土地制度的最基本要求[12]。尤其是近年來征地和土地開發的增多，土地有了變現的機會，土地的價值顯化，農民要求調整土地以實現公平分配的需求更加強烈。

　　二是土地調整有利于公共品供給。耕地規模太小且高度分散化使得農民在許多生產環節無法獨立完成，所以必須要由集體統一經營層次來承擔和補充[13]。其中村集體最基本的功能是提供公共品，而農村公共品一般附著在土地上，一般要占用部分農民的土地，村集體可以調整土地分攤公共品供給成本。給予農民更大土地權利在削弱集體權利的同時，也減弱了村集體提供公共服務的能力，反而損害了農民權益。因為強化農民權利使得個體農民有更加的不服從村集體和集體決策的權利，村集體維持農業基本生產條件的、一家一戶“不好辦也辦不好”的公益事業因為個別農戶的反對而無法辦成，農業生產更加不方便了。最為典型的是農地確權以后土地利益已經固化，村集體修建道路和水渠時占用的土地無法通過土地調整進行補償，農民都不愿意占地或者索要高價，這給農村公共品供給帶來了極大的困境。在農村調查發現，農地確權以后農民和基層組織都普遍擔心農村公共品供給問題。

　　三是土地調整有利于土地成片經營。均分承包的農地分配制度使得農地具有分散細碎化特征。土地調整可以將土地調整成片，使得農民可以連片集中使用土地。例如沙洋縣將單個農戶高度分散的土地調整到一片到兩片且不插花，在一定程度上克服農地細碎化問題[14]。農地確權固化地權，與土地集中和規模經營相背離。更嚴重的問題是，隨著越來越多的農民進城居住，更加不利于將分散在農民手中的承包地集中起來規模經營。

　　從農業生產的角度，賦予個體農民更多的土地權利不一定能夠給農民帶來利益。“對于從事農業生產的農民來講，更大的土地權利并不意味著更多的收入和利益。相反，更大的土地權利卻往往意味著更高的集體行動成本，更少的集體妥協，更難對付的‘釘子戶’和更加無法防止搭便車，從而使農戶更難獲得進行農業生產的基礎條件……相對于更大的土地權利，從事生產的農民最需要的是耕作方便。”[15]農地確權政策不斷強化農民的財產權利，將弱化村集體產權整合能力，進一步固化地權分散細碎格局，既不利于農業生產秩序的維系，也不利于社會穩定的維系。

　　三、農地確權的實踐困境

　　2008年中央開始啟動農地確權登記頒證工作，很多農村地區開展試點，2013年全國全面鋪開農地確權工作，可以說這是新中國以來規模最大的農地確權政策。但是政策供給與農民訴求錯位，農地確權難以獲得政策制定者想象的群眾基礎，農地確權的制度目標難以實現。具體而言，農地確權的實踐困境主要表現在以下幾個方面：

　　第一，農民對農地確權的認識錯位或者不理解，農地確權被當作土地調整或者解決土地糾紛的契機。由于農地確權政策供給沒有回應農民的具體需求，其所宣稱的財產性收入在現實中很難實現，這些抽象的、不能實現的土地權利很難讓人理解。農民根據生活經驗將農地確權理解為土地調整，否則農民就不能明白這次確權確定的是什么權利，更不知道有什么作用。在農民看來農地確權要先通過土地調整實現權證與實際耕種面積的一致。如果農民的實際耕種面積發生了變化，不進行土地調整，權證面積與實際耕種面積不相符合，只能是確“空權”。如果農民的實際耕種面積沒有變化，那么確權是對二輪延包確權的重復，確權沒有實際作用。因此不少農民將農地確權定義為土地調整，并把以前的土地調整理解為確權，這次是國家的又一次確權活動，并且以后還要繼續確權。但農地確權政策明確規定不能調整土地和現存土地承包關系，這給農民帶來了認知上的困惑：如果在國家原有的土地制度框架下只確土地的使用權，而土地的使用權已經確過了，那么這次確的是“空權”;如果確權以后土地的使用權能夠進行抵押和交易，那么確權就是把土地所有權確給個人，那么就是土地私有化，這就意味著中國采取資本主義或者封建社會的制度，這是經過社會主義社會教育的農民無法理解的。農民以其實際生活經驗揭示了確權的謬論或者背后的私有化真相。

　　第二，行政壓力推動的“確空權”。一方面，農民對土地確權不理解與不支持，同樣，基層干部也難以理解。當中央政策無法轉化為基層社會能夠理解的事務時，很難被真正有效的執行。另一方面，因為農地確權沒有實際作用，相反還花費了大量人力、物力、財力，尤其對財政本來就薄弱的中西部地區是一種沉重的負擔。另外，不管農地確權調整土地與否，無地農民會趁機要地，少地農民要求重新調整土地，農地確權成為農民調整土地的需求表達和和要求進行土地調整的理由，引發農村不穩定。一些地區的農民甚至以土地調整要挾地方政府，如果地方政府不調整土地就堅決不確權。筆者在東部某市調查發現，該市分田到戶以來一直在進行土地調整，很多農民擔心農地確權后不能進行土地調整而不愿意土地確權。為了推進土地確權工作，該市經管局在村民大會上明確承諾農地確權后還可以繼續調整土地。在地方政府看來農地確權工作“吃力不討好”，因而對確權工作不重視甚至抵制。筆者在東部某省調查發現，全省11個地級市中有7個地級市不愿意開展農地確權工作。上級政府以行政命令推動土地確權，地方政府在行政壓力下只能進行策略性應對，如象征性的確權一部分再看上級政府的反映，或者根據二輪延包的數據重新登記等。在行政壓力下，地方政府只能保證確權政策執行符合一系列程序正義，但卻普遍出現“確空權”現象，即農民承包經營權證上的土地面積和四至與特定地塊并不相符。地方政府缺乏動員農民的積極性，農民不關心也不清楚政府的確權工作，整個確權工作實踐對于政策執行對象的農民而言是被動員、被操縱的結果，出現“被產權”的局面[16]。某省農經局負責人坦言，這次確權中70%是“確空權”，30%是完善土地二輪延包政策，即解決二輪延包做得不到位引發的矛盾糾紛和歷史遺留問題。

　　農地確權并沒有提高農業生產效率，也沒有促進土地流轉，更沒有確立一種新的產權規則，農地確權以后仍有大量的農村繼續調整土地。由此看來，農地確權并沒有達到政策目標。農民對確權的認知錯位以及對確權所賦予的更大土地權利并不“珍惜”也不理解，確權政策難以執行甚至受到抵制。很多地區即使頒證也是在農民不知情的情況下重新發放土地承包經營權證，在行政壓力下確權工作“走過場”或者 “被產權”。這是當前產權制度供給與農村實際和農民的需求并不相符的結果。

　　四、農地的功能與農地制度改革反思

　　依據現代產權理論，只有明晰并加以嚴格保護的產權才能實現自由平等交易，提高資源配置效率，實現權利人的權益。當前農村土地產權制度改革的基礎是構建產權清晰的土地財產關系，核心是以市場化為方向的土地資本化。主流觀點從經濟效率角度認為土地是一項商品和財產，也是市場要素，土地的福利性質與市場體制、社會現實不相符，因此需要通過地權變革穩定地權、賦予農民更多土地權利尤其是自由處分權。以上強調土地財產權利實現的主張缺乏宏觀的國情意識和農民真實的土地需求，誤判了農地功能多重性。

　　首先，農地是基本的生產資料，具有進行農業生產的經濟功能。我國農業生產的基礎性條件是地權分散細碎化，村集體具有整合分散地權的權利，才能有效地供給公共品以及促進土地集中連片耕種。農地制度需要充分考慮地權細碎化狀況及其對農業生產的不利影響。

　　其次，土地仍然是大部分農民的社會保障。中西部地區農民仍然是中國的弱勢群體，他們還無法獲得穩定的非農收入也沒有社會保障。農村土地是農村集體經濟組織無償分配給集體經濟組織成員的，只有農民才能申請取得土地，土地使用權具有成員權性質。農村土地作為一種集體的保障性產品，是農民無償獲得的福利和公共品。土地使用權不得抵押、轉讓或被強制執行，確保了每戶農民不因任何原因失去土地。這表明土地的商品屬性和完全的財產權利的資本屬性較弱，而是具有較強的保障性。實際上對于弱者來說，他們需要依靠土地進行基本的生存和保障，而對于強者來說他們已經不需要依靠土地生存，急需土地變現，土地變現對于農村中的強勢群體有利[17]。

　　再次，農地制度是現代化的穩定器。對農民而言土地是基本的生產資料和社會保障，對國家而言，它是穩定器。我國在如此龐大的人口壓力、如此短缺的資源矛盾之下，仍然能夠基本維持安定，靠的就是地權均分且不允許買賣的農地制度。其實，我國的人口結構以及城市化等宏觀因素也決定了我國農村土地在未來較長時間內不可能成為可以交易商品，而只可能起到社會保障作用。龐大的農村人口決定了中國城市化將是一個相當緩慢且艱難的過程，它是中國現代化最基本的瓶頸。這同時也決定了國家無法給農民提供充分的就業和保障，只能將土地作為的就業和社會保障。當在市場上找不到就業機會時，農民仍然可以回到農村，維持最基本的生活與生產。地權變革一旦被私有化和市場化的邏輯所左右，結果是在中國現代化進程中，作為農民最基本的生存資料和保障，本來可能充當重大援手的農村土地卻將大多數弱勢農民拋在一邊[18]。

　　另外，土地的價值和功能具有巨大的差異。一方面，我國農地價值存在巨大差異，區位條件決定土地價格水平與使用機會，發達地區和不發達地區存在極大差異。根據地租理論，發達地區以及城郊村土地價格必然很高，若進行土地轉讓，則當地農民集體就可以獲得巨大收入，也能夠促進當地經濟的發展，實現資源的優化配置，這是一個無需論證的常識。另一方面，農民需求也存在巨大差異。弱勢農民群體更加看重土地的就業和社會保障功能，強勢農民群體更加看重土地的財產功能和變現權利。發達地區的土地的高價讓人產生了關于土地價值的錯覺，認為只要放開土地市場就能將資源變資產再變成資本，就能夠帶來極大的增值收益。強勢農民群體變現地權的強烈需求讓人產生了關于土地財產化改革的錯覺，認為賦予農民財產權利就能夠提高農民的財產性收入。區位決定了中西部地區的土地根本就沒有轉讓和抵押的機會，即使賦予農民轉讓的權利也沒有轉讓的機會。需要變現地權的強勢農民群體只占農村人口的極少數，賦予農民財產權利并不能給大部分農民群體帶來實質性的利益。既有研究往往以沿海發達地區土地轉讓帶來的巨大經濟效益論證全國農村土地轉讓的合理性[19]，也往往以強勢農民群體的財產權利需求論證所有農民的地權訴求，忽視了土地價值的差異性和農民需求的差異性。

　　綜上而言，土地不僅具有經濟屬性，還具有社會保障以及社會穩定的政治屬性，具有作為國家財政轉移支付媒介的政策屬性，還具有受到社會變遷、農民家庭結構變動以及維護村莊公平的社會屬性。與之對應的是土地功能是多方位的，土地不僅僅是生產資料，還仍然是一種公共品和具有福利性。土地制度改革不應只強調土地的用益物權和經濟效益，還需要認識到土地的多重性質，強調其社會功能和政治功能。土地制度改革不應以少數發達地區的現實想象廣大中西部地區，也不應以少數強勢農民群體的需求代替大部分弱勢農民群體的需求，而是需要辨析大部分中西部農村地區的現實和大部分普通農民的真正需求。

　　五、結論與啟示

　　本文從農民角度揭示確權實踐及其困境，研究發現以市場化為導向的土地制度改革與農民的需求并不相符合，單方面強調土地經濟屬性也與土地的多重屬性不相符合。當賦予農民更大的土地權利，依托集體權利整合地權的生產模式和均等配置地權的分配模式不再湊效。村集體喪失了依托土地調控的制度性權力以后，以市場化和私有化為導向的地權建設不但沒有達到經濟理論所設想的目標，反而進一步弱化了土地的政治和社會功能以及加劇村莊糾紛發生的非意圖后果。農民對確權政策不關心和不理解，基層組織對確權政策執行不積極。實踐悖論揭示了農民的訴求不是地權的長期穩定和固化，也不是需要更多的土地權利，而是需要從土地中獲得更多的利益，分享國家財政轉移支付和惠農政策，進行土地調整等。自上而下的以經濟學范式為主要理論依據的農地確權政策供給與農民地權需求的背離，導致了地權變革的供需錯位和實踐困境。

　　農地確權實踐及其困境給予我們的啟示主要有：第一，土地制度是農村最基本的制度，涉及到農民生活的方方面面，既涉及到農村公共品供給，也涉及到農村公平，還涉及到農村穩定等，因此農村土地承擔多種功能，也具有多種屬性，而不能單方面的強調其經濟屬性。同時在當前的發展階段和基本國情下，土地的政治屬性和社會保障功能更加重要。第二，農民需要的是具體的、能夠給其帶來利益而不是抽象化的土地權利，土地制度改革需要回應農民的地權訴求才能真正的深入到農村中去，不然也只能是流于形式或者引起基層的對抗。第三，確權不僅僅是土地權屬的清晰化，當確權試圖將農村中的土地與人的關系以及人與人的關系確定下來時需要厘清歷史上錯綜復雜的土地關系，還需要回應農民的土地訴求以及解決因為土地產生的一系列糾紛，這就意味著地權秩序的建立絕非單純地權變革的推進所能實現，而是一個新產權合約如何與其嵌入的社會系統之間相互配合的整體性工程，其中既土地的功能，還包括基層組織的能力，還包括承包關系30年不變的政策如何在這次確權中延續，二輪延包確權的歷史遺留問題等諸多問題，當政策制定者對這些問題有充分的認識和定位之后才不會使確權工作半途而廢。

　　[①]周其仁：《中國農村改革: 國家和所有權關系的變化》，《管理世界》1995年第3期。

　　[②]葉劍平,豐雷等：《2008 年中國農村土地使用權調查研究——17 省份調查結果及政策建議》，《管理世界》2010年第1期。

　　[③]蔡永飛：《農地確權登記頒證意義重大》，《東方早報》，2012年2月24日。

　　[④]鄭風田：《一號文件提速農地確權登記》，《中國經濟導報》，2013年2月16日。

　　[⑤]裴宜理：《中國人的“權利”概念(上)》，《國外理論動態》2008年第2期。

　　[⑥]徐勇,項繼權：《確權:文明與和諧的基礎》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2010年第2期。

　　[⑦]于建嶸,石鳳友：《關于當前我國農村土地確權的幾個重要問題》，《東南學術》2012年第4期。

　　[⑧]周其仁：《還權賦能—成都土地制度改革探索的調查研究》，《國際經濟評論》2010年第2期。

　　[⑨]錢忠好：《農村土地承包經營權產權殘缺與市場流轉困境:理論與政策分析》，《管理世界》2002年第6期。

　　[⑩]王海娟：《資本下鄉的政治邏輯與治理邏輯》，《西南大學學報(社會科學版)》2015年第4期。

　　[11]賀雪峰：《關于“中國式小農經濟”的幾點認識》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2013年第6期。

　　[12]張陸雄：《耕者有其田》，北京：中國政法大學出版社，2012年版，第32頁。

　　[13] 同上，第27頁。

　　[14] 王海娟：《農地調整的效率邏輯及其制度變革啟示——以湖北沙洋縣農地調整實踐為例》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2016年第5期。

　　[15]賀雪峰：《地權的邏輯》，北京：中國政法大學出版社，2010年版，序言。

　　[16]李祖佩,管珊：《“被產權”：農地確權的實踐邏輯及啟示》，《南京農業大學學報( 社會科學版)》2013年第1期。

　　[17]陳柏峰：《農民地權訴求的表達結構》，《人文雜志》2009年第5期。

　　[18]陳柏峰：《對我國農地承包權物權化的反思》，《清華法律評論》2006年第1期。

　　[19]學界關于土地制度改革的研究基本上以發達地區農村和城郊村為主，具有代表性的是對北京鄭各莊的研究。參見：劉守英：《集體土地資本化與農村城市化——北京市鄭各莊村調查》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2008年第6期。

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