當前土地問題的深層次原因

黃小虎

現在，土地問題非常多，成為社會關注的熱點，也是國土資源管理工作的重點和難點。這幾年集中爆發出來的土地問題，從表象來看，主要是地方政府行為問題，現在媒體也常說土地違法主要是地方政府違法。但是，深入探討，就會發現，這里面還有更深層次的問題。

一、財政體制問題

土地問題，就其本質來說，是財政問題，金融問題。1993年、1994年實行分稅制改革是非常必要的。20世紀80年代改革放權以后，中央財政集中度越來越低，在全國財政收入中，中央財政一度只占不到10%，非常困難。1993年以后，實行分稅制改革，劃分了國稅、地稅，逐步扭轉了這一局面。到1999年、2000年，情況發生了根本性的變化，財政收入格局變為“五三二”，就是在全國財政收入中，中央財政占了50%，省市級財政占30%，縣鄉級財政占20%。有人曾概括這樣的財政收入格局為：中央過的是美日子，省市過的是甜日子，縣里過的是苦日子，鄉村沒法過日子。縣鄉兩級財政供養人員占全國財政供養人員的67%，但是財力只占20%，所以縣鄉級財政普遍負債累累。而縣鄉是直接面向農村的，因而有人指出，財政分配不合理，是“三農”問題的根源。其實，土地問題的根源也是如此。財政收入分配格局改變了，但事權沒有改變，還不斷地給下邊出題目，提出加快城鎮化步伐，提出東部率先現代化，提出西部大開發，提出振興東北，提出中部崛起，等等。形成了你追我趕之勢，大家都要加快發展。錢從哪里來？財政收入的主要稅種，產業稅、工業稅等大頭都歸中央，據有關資料，近年中央財政的集中度已達60%。地方怎么辦？誰當這個家，都得想辦法。

留給地方的稅收，包括建筑稅、房地產業稅等。地方政府慢慢意識到，只要大興土木，不僅能夠顯示政績，而且能夠財源滾滾，何樂而不為？1999年、2000年以后，全國掀起建設熱和房地產熱，不是偶然的，而是有財政體制的動因。據國務院發展研究中心劉守英等人在浙江的調查，在發達的市縣，如紹興、金華、義烏等地，這幾年的房地產稅、建筑稅，占到地方稅收的37%；1999年到2003年，增長幅度為50%到100%。這是跟土地有關的一個方面。除了稅收，還有非稅收入，主要是土地出讓金。據劉守英等的調查，浙江比較發達的市縣，土地出讓金年收入在10億元到20億元之間，成為預算外收入的大頭，占60%到70%，這是第二個方面。第三，還有與土地直接、間接有關的各種收費，有的是土地部門直接收的，有的是財政部門收的，有的是其他部門收的，反正你占著這塊地就搭上一個費，五花八門，名目繁多。浙江有一個縣的這類收費，一年就是2億多元。面對這樣的利益，地方政府能無動于衷？這就是財稅體制的外在壓力，使得各級地方政府產生擴張用地的內在動力。

二、金融體制問題

據劉守英的浙江調查，在一些發達的市縣，每年的基礎設施投資上百億元，甚至數百億元。這些投資里面，屬于財政預算內資金的，只占不到10%，土地出讓金占20%—30%，另外的60%，甚至70%的資金從哪里來？靠銀行貸款。各級土地儲備中心，還有政府成立的一些公司，開發區的管委會，拿土地作抵押，到銀行貸款。以儲備的土地作抵押，嚴格地說沒有法律依據，這里起作用的主要是政府信用。從銀行的角度看，有政府信用作擔保的，自然是優良貸款。

政府的城市基礎設施投資，主要靠銀行。房地產業的發展，也主要靠銀行。據劉守英等在浙江、陜西、廣東等地的調查，各類房地產開發商的自有資金大體上占20%，其余80%靠貸款。在20%的自有資金里面，還包括購房戶的預付款、定金等。而個人購房的資金中70%也是銀行貸款。從1999年到2004年，四大國有商業銀行房地產開發貸款增長40倍，平均每年增長幅度是100%。同期，個人貸款年均增長幅度是200%。同一時期，紹興地區個人房貸增長77倍，而人均可支配收入僅增長了1.7倍，房貸增長遠遠超出人均收入的增長，這里面隱藏著房貸的風險。在一定意義上可以說，近年房價是銀行抬起來的。

一些地方的工業熱、開發區熱，也與銀行有關。內蒙為什么大上火電？因為9家銀行與2家財務公司給其提供了200億電力貸款，其中已有60億用到了7個違規項目上。地方從銀行拿到錢，必然要上項目，合法要上，非法也要上，否則如何還貸？上項目必然占地，占了地又可以貸款，何樂不為？

總的來看，地方政府的建設資金，房地產商的開發資金，個人購房的資金，主要都來自銀行的貸款，甚至上工業項目也靠銀行貸款。銀行放貸的依據就是政府信用和土地抵押，政府不會倒閉，土地是不動產，跑不了，自然是優良貸款。金融和土地相結合，導致城市建設熱房地產熱和工業開發區熱。2003年、2004年，中央宏觀調控抓兩個閘門：金融和土地，就是這個道理。當然，銀行也有難處，目前存貸差越來越大，不放貸就可能破產。存貨差的背后又是老百姓不敢花錢，因為看病貴、上學貴、住房貴，加上老無所養，有錢只好存在銀行，以備不測之需。

除了財政推、銀行拉之外，政府職能、干部體制也是引導各地大干快上的深層原因。

三、目前的供地模式不可持續

現在的供地結構，各地情況不大一樣，大體上是“四三三”，甚至是“五三二”。就是說，基礎性公益性用地，如政府辦公樓、城市廣場道路、醫院、學校等等用地，在整個供地量中大體上占40%，甚至50%；工業性用地占30%；經營性用地占30%，有的地方只占20%。公益性用地，財政要貼錢。工業用地，特別是開發區用地，也是賠錢的。各類工業用地開發成本大體上是每畝10萬元到20萬元之間，但是在出讓給企業的時候，多數是賠錢的，收不回成本。什么原因？招商引資的需要，地區之間競爭的需要。競爭，無非是軟硬環境，軟環境是各種服務，硬環境就是土地。大家互相競爭，競相壓低地價。作為地方政府，算大帳，把企業引來了，稅收增加了，就業增多了，人氣上來了，經濟發展了，土地便宜點給他，在稅收上補回來，很難說是不理性的行為。就說浙江，全省平均土地開發成本大約是10萬元一畝，平均出讓價格是8.6萬元一畝，大約有四分之一的開發區出讓價不到成本價的一半。近年來，很多市縣工業用地的價格都在下降，每平方米下降40元至50元。這樣的供地結構，公益性用地政府貼錢，工業性用地政府賠錢，那只能靠30%甚至20%的經營性用地來賺錢。經營性用地招拍掛，價高者得地，土地賣高價，政府有了收益，可以用于城市建設，可以補補財政窟窿。這樣的機制，在東部發達地區勉強可以維持，因為招商引資有效益，可以通過稅收把這筆錢逐步收回來，達到平衡。但是中西部地區也學東部發達地區這么搞，引進的企業沒有多少效益，沒有多少稅收，結果政府財政背上了很大的包袱，財政窟窿越填越大，這就孕育著政府的信用危機，隱藏著財政風險。即使是東部發達地區，許多地方政府也清楚，這里有很大的風險，一旦資金鏈斷了，就會形成惡性循環：要填財政窟窿，就得征地賣地；產生新的窟窿，就得再征地，再賣地。這樣就導致土地儲備機構運作模式發生很大變化，背離了當年設立土地儲備機構的初衷。

當年的初衷，是調控土地市場，土地價格高的時候，把地賣出去，土地價格低的時候，把地買進來，使土地市場平穩運行。現在，土地儲備機構的實際運作已經偏離了當年的目標，各級地方政府都把土地儲備機構當成一個生財機構。從儲備土地的構成來看，也反映了這種變化。2001年以前，浙江某縣收購的儲備土地中存量土地占86%，新征用農民的土地只占14%；2002年以后，情況發生了根本的變化，收購的儲備土地中，存量土地只占12%，88%是新征的土地。

從表面上看，地方政府行為不理性，違法用地，但深層次分析，地方政府也是不得已而為之。地方政府5年一個任期，誰上任都想辦點實事，出點政績，“為官一任，造福一方”，怎么辦？自然要走這條路，找到銀行可以貸款，征到土地可以賣錢，歸根結底要占土地。所以，土地問題，不是單純的土地問題，是一個綜合性的問題。今后中國的改革，單兵難以推進，需要綜合改革。研究土地問題，要拓寬視野，要綜合考慮，要關注財政，關注金融，關注投資。2003年之后，新的中央領導已著手解決這些問題，但只能慢慢來。財政轉型已看出些眉目，金融、稅制尚在探索，政府職能轉變則是遙遙無期，這種情況下，中央眼前可倚重的唯有嚴管土地，有點偏師借重的意思。目前出臺的土地措施，多屬行政手段，是治標而非治本的急就章 ，捨此一時也別無更好的招。但這樣萬馬奔騰，一夫當關，能不能當得住？恐怕難。偏師畢竟不是主力，如果作為主力的財稅、金融不能與土地協調動作，甚至是反向調節，靠土地一家肯定是擋不住。眼前的事沒法子，但長遠研究，應將土地與財稅、金融統籌考慮。即使從土地改革的角度看，凡改革都是有成本的，土地管理和土地制度改革的成本，就是財政的支持和金融的協調動作。否則改革措施再好，也無法出臺，出了臺也落實不了。

（黃小虎）

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