作者簡介：何志明，四川大學馬克思主義學院副教授

　　文章來源：《毛澤東研究》2024年第1期

　　摘要：

　　各界人民代表會議是新中國成立前后中國共產黨在地方推行的一種重要民主議政制度。毛澤東高度重視各界人民代表會議在擴大民眾政治參與方面的關鍵性職能并不斷推動地方落實該制度。從參與對象維度來看，強調以統一戰線為內核的制度設計，最大限度擴大各界人民代表會議的參與范圍；從參與方式維度來看，堅持以問題為導向的基本原則，突出各界人民代表會議解決現實問題的運行理念；從參與效果維度來看，以提升各界人民代表會議制度化水平為基本目標，將其作為各界人民代表會議穩定運行的保障機制。從政治參與角度認識新中國成立前后各界人民代表會議的發展歷程，對于理解此時期各界人民代表會議向人民代表大會實現制度轉換的內在理路頗有助益。

　　關鍵詞：

　　毛澤東；政治參與；各界人民代表會議；人民代表大會

　　各界人民代表會議(以下簡稱“各代會”)是人民代表大會制度正式實施之前的過渡性制度安排。雖然該會議制度持續的時間不長，卻是中國共產黨領導下人民民主發展歷程中的重要環節。目前學界關于各代會的研究，大都側重于民主與建政的角度，突出其相對于人民代表大會制度的“前史”地位。新中國各級政權的建立大體呈現了先北后南的特點，與中國共產黨抗戰時期在北方許多地區建立相對穩固的基層政權不同，大部分南方地區為新解放區(又稱“新區”),面臨著政權政治合法性塑造問題。政治參與范圍是衡量一個政權政治合法性的重要指標。彼時的各代會恰逢其時地成為新政權擴大政治參與的重要制度性安排。從這個角度觀之，各代會的擴大政治參與功能較之民主建政的地位更為前置。為了充分發揮各代會的這一政治功能，毛澤東反復強調并積極推動，使該制度在地方迅速落地并有效擴大了新生人民政權的政治參與。為此，本文擬從政治參與的角度分析毛澤東對于推進各代會制度的努力,同時探討1950年代初期各代會向人民代表大會(以下簡稱“人代會”)實現制度轉換的內在理路。

　　一、以統一戰線為基本內核的制度設計

　　“政治參與”是一個政治學概念，指“普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為”。簡要而言，政治參與就是民眾參與政治活動的基本狀態。在現代民主政體中，民眾參與政治事務是民主政治的重要指標，政治參與的廣度和深度在某種程度上體現了民主政治的實際效果與水準。誰來參與，是中國共產黨建政之初就必須回答的問題，其實質就是統一戰線。“統一戰線”被毛澤東譽為中國革命取得勝利的“三大法寶”之一。1948年初，針對全國勝利后是否還需要統一戰線這一問題，他態度十分明確：“那時的問題是鞏固勝利，沒有全民族絕大多數人口參加的民族統一戰線，勝利就不能鞏固。”不僅如此，統一戰線不僅是革命勝利的策略，而且成為新政權建設的基本思路。

　　早在1945年，毛澤東在《論聯合政府》一文中就已對中國未來的新民主主義制度進行了詳細闡述，在政權組織形式方面強調“由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府”。由于解放戰爭后期尚無時間實施普選并召開各級各代會，作為一個過渡形態的制度設計，各界人民代表會議應運而生。針對石家莊、濟南、沈陽等大城市接管過程中出現外來干部“與廣大群眾聯系不夠”的情況，1948年11月30日，毛澤東致電各地，明確要求在接管過程中注意擴大統一戰線，特別是組織各界代表會并將其作為“黨和政權領導機關聯系群眾的最好組織形式”,使黨的主張獲得廣大人民的擁護。為了及時總結與推廣會議經驗，他還叮囑各地“根據這一規定，善為運用，并創造出新的經驗，隨時電告中央”。“各界代表會”,即是由各階層群體代表參加的會議，目的在于召集各界人士商討新政權建立之初諸多問題的解決辦法，特別強調與會人士的階層和團體代表性，突出各代會所發揮的政治參與作用，其統戰屬性顯然是第一位的。

　　(一)強調召開各代會的重要性，進一步夯實人民政權的統一戰線基礎

　　各代會的及時召開，是解決“誰來參與”問題的首要步驟。作為一個新的議事制度，各代會對于很多黨內干部而言比較陌生，建政之初的繁重緊迫任務，也使不少地方領導干部對于舉行各代會缺乏積極性。特別是南方新解放區正面臨征收1949年公糧的緊迫任務，兼之國民黨敗退臺灣前安排的潛伏人員和殘兵游勇以反對征糧為名不斷策劃和發動武裝暴亂，使不少地方一度將主要精力放在“征糧”和“剿匪”而“無暇”召開各代會。為了扭轉這一現象，自1948年底開始，毛澤東通過中共中央相關電文和指示，積極推動各代會制度在地方“扎根”。1948年12月20日，毛澤東在給各地的電報中分析了人民代表會議的重要性，認為“經驗證明，人民代表會議的政權，乃是新民主主義政權的最好形式”,同時要求“各地黨的領導機關必須予以最大的注意，研究其中的經驗，以便能在經常工作中把它確實地建立起來，在報紙上亦須經?？偨Y和報導其經驗”。

　　為了引起各地對召開各代會的重視，毛澤東還親臨北平首屆各代會現場指導。1949年8月9日，北平首屆各代會開幕。毛澤東于13日前往祝賀，他在講話中希望“全國各城市都能迅速召集同樣的會議”。8月19日，毛澤東致電各地，表揚太原解放后三個月內舉行五次各代會“成績極好”,認為石家莊、上海、北平已經報告開會外，其他地方“尚未據報開會，這是很不好的”。8月26日，毛澤東在為中共中央起草致各中央局、野戰軍前委的電報中要求三萬人口以上的城市必須在9月舉行一次各代會，并在電報中使用了“嚴催”“務于”、兩個“一律”、兩個“不許可”等措辭，要求省、區、地委“一改過去長期不開各界人民代表會議的不良作風”。在修改新華社社論稿時，毛澤東特別強調此類會議“為人民政府與各界人民群眾發生密切聯系的機關”,不僅要在三萬人以上的城市召開，而且要求在新解放區的縣“也應一律召開全縣性的各界人民代表會議”。為了推動各地重視召開各代會，他在社論末尾還鄭重指出，此類會議各地“必須召開”,“召開是正確的，不召開是不許可的”。

　　據統計，從1949年8月至12月，毛澤東親自起草的關于召開各代會的文、電達19篇之多。他還積極介紹長安縣、松江縣等地舉行各代會的經驗，催促各地迅速召開此會議。特別是在收到松江縣的經驗介紹后，毛澤東認為縣級各代會意義重大，有利于黨聯系群眾、干部受到教育，這些“都是極重要的”,還要求各中央局負責人選擇一個縣，“親自出席，取得經驗，指導所屬”。12月29日，尚在訪問蘇聯途中的毛澤東致電華東局，詳細了解該區縣各代會“共有多少縣開過了，尚有多少縣未開過”,詢問1950年3月時華東區是否可以做到全區所有縣市均召開一次人民代表會議。在毛澤東的動員下，全國縣級以上的各代會紛紛召開。據內政部長謝覺哉報告，截至1950年7月17日，全國各地召開各界人民代表會議，“已成為全國性的運動”,全國2069個縣中已有1707個縣召開了各代會。各代會的召開從在地方有些受冷遇到逐漸成為一場“運動”,與毛澤東和中共中央強力推動密切相關。

　　(二)強調代表來源的廣泛性，推動各代會統一戰線政治功能的實現

　　軍事上的勝利只是革命的第一步，接下來的鞏固工作至關重要。特別是新解放區陸續開辟之后，面臨的問題是“我黨在那里的組織還不強大，那里的群眾還沒有發動”。新政權建立后，各代會自然成為“加強政府與人民的聯系，協助政府進行各項建設工作”的重要議事機構。毛澤東反復告誡黨內干部，必須避免“束縛于黨內狹小圈子”,保證與會代表來源的廣泛性。1949年9月16日，他在給新華社修改社論稿時，將原標題《迅速召開各界代表會議》改為《迅速召開各界人民代表會議》,將“各界代表會議”調整為“各界人民代表會議”,這個看似不起眼的標題修改，突出參會者的“人民代表”身份，有利于推動各階層力量參與政治。毛澤東特別強調了代表產生范圍的廣泛性：“應該吸收各工廠、各學校、各機關、衛戍部隊、各人民團體、各民主黨派、各民主階層的代表參加”,目的在于“各種不同的人民群眾都能經過他們的代表與人民政府發生密切的關系”。為此，他要求避免只從機關團體中選派代表，“切忌盡請一些從外邊派去工作的干部”,將各代會變成“干部會”。

　　在強調各代會以統一戰線為基本內核的制度設計，最大限度確保政治參與人員范圍的同時，毛澤東也強調要充分發揮各代會在協助黨和政府決策實現合法化方面的政治功能。為此，黨中央反復強調，各代會并非舊政權時期的參議會，而是協助政府實現政策法令的討論、修改與執行。毛澤東希望通過這種政治參與形式，在保證民主的同時，達到集中的效果，劃定了這種參與形式的“范圍”與“邊界”。例如北平，在1949年8月召開的首屆各代會中，代表總數330人，分別來自各民主黨派、工農、婦女、青年、學生、小資產階級、民族資產階級、少數民族、教育、文化、新聞、藝術和宗教界，最大限度地保證了代表來源的廣泛性，同時在人員構成比例方面，體現了以工農聯盟為主體和團結全市人民的特點。具體而言，就是“黨員和進步分子共241人，約占73%,中間分子52人，約為16%,落后和偏右的分子共37人，約11%”。最后一部分代表頗為引人注意，那就是官方認定為“落后和偏右”的代表達到37人。這部分群體被吸納到各代會中，充分體現了各代會的統一戰線功能。“這樣的一種代表成分，加以會議中民主作風的發揚，就保證了會議既有充分廣泛的代表性，使各界人民覺得人人有份，又保證了黨能順利領導”。針對后一部分代表，市委還表示：“這次經驗證明：會議中有少數偏右的，但并非反動的分子是有好處的。”這既是新政權政治自信的重要體現，更是為不同觀點在各代會交流提供了途徑。此即為毛澤東在七屆三中全會上所指出，必須通過各代會“認真地團結各界民主人士”,克服統一戰線中的“關門主義傾向和遷就主義傾向”。也就是說，各代會的代表既要注重來源的廣泛性，也要強調黨的領導,使民主的范圍與程度契合“統一戰線”之范疇。

　　1949年11月，北京市舉行第二屆各代會。據統計，424名代表涵蓋黨、政、軍、團等機關團體，工、農、商等不同行業，有共產黨、民主黨派、宗教界人士，也有青年學生和83歲高齡的地方士紳。正如彭真在這次會議開幕詞中所言，“所有北京市各民族人民都有代表參加”,“是能夠充分代表北京市各界人民的意志的”。不僅如此，大會還安排年過八旬的老人潘齡皋致閉幕詞，他感慨道：“我們老百姓能夠在這里說話，說要怎么辦就怎么辦，我們老百姓能夠選出政府來，替我們自己辦事，這是我們中國老百姓一百多年來就奮斗犧牲流血所要爭取的目標，這個目標在辛亥革命沒有達到，在北伐戰爭沒有達到，在抗日戰爭也沒有達到，現在達到了!”。這一報告得到了毛澤東的肯定并在將其轉發各中央(分)局時表示，“此件值得注意，發給你們參考”。

　　北平市各代會的召開經《人民日報》宣傳報道，迅速成為其他地方召開各代會的重要借鑒。例如在華東區松江縣舉行的第一次各代會代表中，出席代表286人，其中職工代表35人，農民代表138人，青年與學生代表13人，教育界代表22人，自由職業者代表15人，婦女界代表3人，工商界代表30人，開明士紳代表11人，黨政軍代表19人，幾乎覆蓋了社會上的主要職業，具有廣泛的代表性。西北區長安縣的第一屆各代會共計349名代表，群體構成為農民、工人、學生、青年、婦女、商人、部隊和機關代表，在構成比例中農民代表占半數，中小學教員代表占10%,其余均為5%。這種多樣化的群體來源，既保證了最大限度團結各方，使不同觀點得以表達，同時工農尤其是農民居多的特點，又可以使黨和政府決策進一步完善。

　　二、以問題導向為基本原則的運行理念

　　政治參與的核心是“參與”。盡管毛澤東和中共中央不斷發出指示要求召開各代會，但如何舉行這一會議，各地仍沒有頭緒。為此，毛澤東就如何召開各代會發出了大量指示，指導各地用好這一全新的會議制度。他指出，各代會的運行必須堅持問題導向，首先解決關鍵性問題，“每次解決問題不要多，應集中在一兩個問題上”。從問題導向的角度來看，在各代會運行過程中，必須解決以下幾個問題：代表的產生、議題的提出與討論、決議的貫徹。

　　(一)強調規范的代表產生程序

　　現代民主政治的重要體現就是議事層面的票決制，即投票人通過投票的形式實現政治參與。既然在代表來源方面強調盡可能的廣泛性，解決了“從哪里來”的問題，緊接著就要解決“怎么來”的問題。代表如何產生，這是解決各代會運行機制的首要問題。新政權建立伊始，在地方面臨著剿匪、征糧、減租、人民幣下鄉等諸多困難與挑戰，還不具備實施普選的條件，只能通過聘請等形式產生代表。為此，毛澤東在為中共中央起草電文時充分考慮到了這一點，并不拘泥于票決制，而是明確各代會代表產生的初步形式為黨政機關以協商的形式聘請，但也規定：“在我軍入城前后，經過調查研究，方能確定人選。”也就是通過調查研究的形式，結合不同行業的特點，通過“邀約”的方式來產生代表。為此，《人民日報》進行了解釋：“各界人民代表會議既然是人民民主統一戰線的政權組織形式，因此就要注意到代表的廣泛性，應該使各方面的代表人物都能參加。目前一般地區尚不宜立即進行普選，而應采取協商的方式來推選及特邀一些代表，使各方面代表人物都能參加進來。這較之條件不成熟的普選更要民主得多。”從這段話可知，建政之初，以民主協商的方式產生代表，基本成為各地各代會舉行之初代表產生的主要途徑，這種方式反而更能體現該會議的統一戰線功能。因此，在具體操作層面，各地主要采取推選、協商、特邀等方式產生各代會代表，不同時期各種方式各有側重與調整。

　　作為肩負著向人代會過渡的政治使命的各界人民代表會議，代表產生形式逐漸從邀約、協商為主過渡為選舉為主。1949年9月4日，毛澤東在給各地的指示中介紹張家口舉行各代會的經驗時，強調新區的各代會代表開始可以采取“推派和聘請為主，由可靠民眾團體的民主選舉為輔”,然后逐步過渡到“民眾團體選舉為主，推派和聘請為輔”。

　　根據這一指示，在1953年各代會逐步結束歷史使命之前，代表的產生方式基本體現了這一過渡性特點。以北京各代會為例，首屆各代會代表采取的是由各黨派推選代表和由政府聘請外，由群眾團體“自行選派”、產業界與商業界“由行業代表推選”的方式。當年11月召開的第二屆各代會，代表的產生仍然是推選和邀請兩種形式。但在第三屆各代會召開之時，選舉的比例有了很大提高。1951年2月，劉少奇在北京市第三屆各界人民代表會議上的致辭稱，較之前兩屆，第三屆的特點是民主化的程度較之前兩屆“更進了一步”,原因不僅在于代表人數增加了，而且通過選舉的代表占83%,協商邀請的僅占17%,而其中政府方面的代表僅占3%。在選舉形式方面，主要根據實際情況，分別采取無記名投票和舉手表決兩種形式。在“選民全部識字又有過多次選舉經驗”的地方，例如文化程度較高的國營企業和?？埔陨系膶W校，主要采取無記名投票的形式直接選舉產生，其他地方仍然采取舉手表決的形式。對此，劉少奇指出“我認為不獨北京市的人民代表會議應該如此，在其他地方，凡是條件業已具備了的，也應該如此地來召集人民代表會議”。其他地方各代會代表的產生過程與形式，基本上也呈現出與北京相似的特點。

　　(二)營造民主的討論氛圍

　　作為一個前期以統一戰線為主要功能的議事機構，設置各代會的主要目標就是解決建政初期涉及國計民生的重大事項，通過各階層代表共同參與討論最后取得一致共識，進而有效完成建政之初的諸多目標任務。各代會的運作必須以問題為導向，堅決反對形式主義，避免無意義的空談是毛澤東反復強調的。1949年8月13日，他在北平首屆各代會上強調各代會在政府與民眾之間扮演橋梁角色的同時，還向大會轉交了一封未署名的市民來信，信中反映的是北平物價高漲、捐稅和失業壓力大的問題。9月4日，在給各地的電報中，毛澤東再次要求避免形式主義，會議的組織者和參與者都要充分準備，每次會議“要有中心內容，要切切實實討論工作中存在的為人民所關心的問題”。這個電報清晰地體現了毛澤東對于各代會必須以解決具體問題為指引的運行思路，成為各代會的基本運行理念。

　　分組討論并形成提案是各代會運行的關鍵環節，也是最能發揮其政治參與功能的環節。在各代會上軍管會或者政府負責人報告工作以后，接下來就是分組討論環節。由于一些干部存在“任務心理”,即“把召開人民代表會議當做上級交下來的任務”并將其與救災、征糧、減租、剿匪等工作對立起來，“常常借口工作忙，沒時間召集會議，把會議看成負擔。在會議上，政府人員或則發言占去時間太多，或則隨便缺席；會議后，不去檢討會議的經驗，議案一大堆，可以不理睬”。為此，毛澤東明確指出，各地必須克服“只相信少數人的黨內干部會議，不相信人民代表會議的官僚主義作風”,在縣級各代會，涉及大政方針例如剿匪、反霸、征糧、減租等問題，都應經過各代會討論，“取得代表們的同意，然后傳達推行”。例如長安縣各代會在為期一天的討論中，主動發言的有30多人，其中既有農民、工商業者，也有地主士紳。他們通過發言討論，加深了對新政策的了解。代表們通過分組討論、形成提案，經過提案審查委員會審查后，正式提交政府執行，有利于政令的推行與貫徹。

　　1949年8月9日，北平首屆各界人民代表會議開幕。在8月12日的分組討論環節，42名工、農、商、紳和民主黨派代表在會上發言，對于國民黨特務破壞、奸商囤積居奇擾亂市場等行為表示憤慨，要求政府徹底肅清特務，嚴懲投機奸商。據報道，代表們發言十分踴躍，“超過原定發言時間，主席團幾次商議予以延長”。最后經過討論形成提案。據統計，此次大會秘書處收到各界代表提案達246條，經過合并、整理與歸類，其中政法類24條、財經類104條、市政建設37條、文教衛生60條、其他21條。主要內容涉及“繼續肅清特務匪徒，嚴懲國民黨反動派首要及繼續活動與隱藏的特務分子。節約生產支前及取締囤積居奇的奸商等”領域。成績的取得，與各代會強調討論過程的民主性密切相關，也是體現以問題為導向的政治參與原則的生動體現。對此，華北局也深有體會。10月29日，華北局向中共中央報告了華北各城市召開各代會的經驗，其中特別強調了會議經驗，例如，在議題設置環節，“每次會議，應抓緊解決為廣大群眾所迫切要求解決的一兩個問題”。在討論環節，必須充分發揚民主精神，“使每個代表都有發言的機會，是開好代表會議的關鍵”。該報告得到毛澤東的高度肯定并轉發各中央局，指出這些經驗“可為一切各界代表會議或人民代表會議所取法”。但在實際過程中，由于個別干部未不仔細研究中央和上級政府的政策法令，而“各界代表卻反而比我們更加留心研究，經常引證法令向我質問”,有時令地方干部措手不及，出現“回答不出，無理壓制”的現象。為了保障各代會代表的發言與討論權利，1950年6月，毛澤東在七屆三中全會上再次強調，“人民政府的一切重要工作都應交人民代表會議討論，并作決定”,“必須使出席人民代表會議的代表們有充分的發言權，任何壓制人民代表發言的行動都是錯誤的”。通過保障與會代表的參與發言和提案權，以問題為導向，實現實質性政治參與，有效地保證了各代會問題導向功能的實現。

　　(三)強調會后宣傳的重要性

　　新政權建立伊始，面對急迫的征糧、剿匪、減租、穩定財經和市場等任務，必須借助各代會的討論和決議，才能使上述政令順利在各地落地。正如時任西南局第一書記鄧小平所言，西南區建政初期的中心任務是剿匪、征收公糧和稅收等，而“開各界代表會”就是實現這些目標的方法。他發現，凡是“善于利用群眾力量開各界代表會和農民代表會的地區，征糧就能完成”。通過會議上各方意見的表達，最終形成統一看法，會議結束后與會者積極宣傳會議精神，有利于新政權政令的順利貫徹。會后宣傳自然也就成為問題導向的重要組成部分。1949年8月19日，毛澤東為中共中央起草致各中央(分)局的電報中，特別強調會議討論并形成決議后，代表“有向人民傳達和解釋會議報告和決定的任務”。在長安縣各代會上，各界代表踴躍發言，據西北局報告，“許多代表回時，都細細記下會議各項決定(長安一般人民文化較高，識字的不少),計劃如何回去傳達，幫助工作”,“已經證明，這樣的會議不但不妨礙工作，而且等于增加幾百個干部，工作更好做了”。北平第一屆各代會結束后，北平市民主婦聯籌委會主任張曉梅即通過廣播，號召“全北平市婦女把各界代表會議的決議變為行動”。北平各工廠、行業積極宣傳各代會決議和報告，“第一修械所和電車公司并擬出討論大綱或提出問題分別討論，六區由工人夜校結合教學進行傳達，被服總廠并由出席代表將參加大會情形油印分發工人討論。各廠工人一致表示擁護大會決議，電車公司工人于學習決議后即提出精簡節約運動，并決定開出宣傳電車協助宣傳”。與會代表們在會議結束后的積極宣傳，不僅有助于解決建政初期的諸多問題，而且進一步擴大了政治參與范圍，使新政權更為穩固。

　　三、以制度化水平為基本目標的保障機制

　　有學者在梳理了新中國成立以來中國人民的政治參與歷程后認為，此時期的政治參與形式主要可以分為動員型、自發型和理性自主型。各界人民代表會議制度的產生具有特殊時代背景。其籌備、組織和召開，均體現了動員型政治參與的行為邏輯。但其本身的臨時性、過渡性特征以及其他各種因素可能會導致這一參與行為的不穩定。作為向人代會過渡的重要會議形式，將各代會作為一項制度，不僅有利于各代會的高效展開，也有利于逐步向人代會進行制度轉化。為了實現各代會的制度化，毛澤東主要在穩定會議召開頻率、強調會議提案執行、完善會議常設機構等方面展開制度設計，形成各代會運行的保障機制。

　　(一)穩定會議召開頻率，提高各代會制度化水平

　　政治制度化的標志，就是政治活動的頻率明確而穩定，成為各地執行的重要依據。各代會要成為一項穩定的會議制度，就必須明確召開周期與頻率。毛澤東對于各代會召開時間和頻率的規定經過了一個逐步發展的過程。1949年7月31日，毛澤東致電各地指出，召開各界代表會議的指示發出后，除太原、石家莊、西安等少數城市舉行各代會以外，“各地均尚未召集此項會議”并明確提出批評——“這是不好的”,要求中央局、分局迅速舉行會議并報告具體情形。為了從制度層面確立各代會制度，他在電文中首次提出解放后舉行各代會的時間，要求凡是人口在三萬以上的城市，“在解放兩個月至遲三個月后”舉行各代會。這是毛澤東對于各地召開各代會時間的較早要求。當年8月13日，太原報告該市解放后三月內舉行了五次各代會的情況，引起了毛澤東的高度關注。8月19日，他致電各地，除表揚太原召開了五次各代會，“成績極好”外，再次要求三萬以上人口城市均須開各界代表會，還在會期方面明確：中小城市至少每月一次，每次一天，至多兩天。大城市每月或每兩月一次，每次一天兩天，至多三天。會期的明確，是各代會進一步制度化的重要標志。在毛澤東的推動下，各中央局迅速行動起來，推動所屬地區舉行各代會。8月24日，華東局還給各地發出指示，要求迅速召開各代會。毛澤東閱后于8月26日起草給各中央局的電文指出，“中央看了，極為高興”,再次要求所有三萬人以上的城市“至少每月開各界人民代表會議一次”。值得注意的是，毛澤東在電文中也對縣一級的各代會召開時間、頻率進行了明確：“新區在占領兩三星期后即可舉行。”

　　為了貫徹毛澤東關于盡快召開各代會的指示精神，1950年2月23日，西南局發出指示，強調各代會對于推動工作的重要作用，“認真運用人民代表會議方法團結了多數，孤立了反動派，爭取了主動，工作就能比較順利的進行”,要求西南除部分縣外，一般的都應“三月上旬至遲三月以內應普遍召開一次”。不僅如此，西南局還提出了這一會議的制度化問題，要求以后“應經常按期召集，充分運用人民代表會議的形式解決每一時期的各種重大問題”。該電文中強調定期召集各代會的思路引起了毛澤東的高度關注并將其轉發中南局和華南分局。在毛澤東的推動下，各代會的制度化程度迅速提升。例如北京市的各代會自1949年起，就形成了每年一屆、每屆三次的慣例，直至1953年該市人代會召開。據內政部統計，截至1951年3月，1949年以來開過3次會議以上的縣占60%,華北、東北等老區則開了4次以上，中央及大行政區直轄市多則6次，少則3次，一般是4次。

　　(二)執行會議提案，及時開展效果反饋

　　各代會經過討論后形成提案，經過提案審查委員會對提案進行審核與合并以后，正式提交政府方面執行。這里涉及兩個方面的內容。一是提案的審查。針對提案的內容和現實條件，分別對提案進行處理。北平市第一屆各代會通過的《北平市各界代表會議宣言》明確指出，針對代表所提的提案，分別予以審查，“根據需要與可能的條件”分別按照“凡應辦而可辦者即辦；凡應辦尚無力辦者則暫緩辦；不應辦亦不能辦者則予以否決”的原則處理。1949年10月29日，華北局向中共中央報告了華北各城市召開各代會的經驗，其中特別提及了會議決議的執行問題，認為“決議后一定要貫徹執行，不能執行的不要決定；決定了但行不通的，應向代表和群眾說明道理，加以解釋，以示信于人民”,這一處理方式也得到了毛澤東的高度肯定。

　　二是提案的處理。在經過審查以后，對有效且重復的提案進行合并，形成最終提案，提交政府處理。因此，提案的執行情況，是檢驗這一政治參與效果的重要指標。針對第一屆各代會的提案，北平市人民政府迅速組織力量實施。三個月后，在第二屆各代會上，聶榮臻報告了第一屆各代會提案的處理情況，在提交的171件提案中，除個別“一時還不能執行外”,其余164件提案，“都已斟酌緩急先后，分別執行”。提案的有效執行并及時向代表反饋處理意見，不僅體現了新政權的效率，也提升了各代會的參與效果與制度化水平。

　　(三)完善組織制度，建立常設機構

　　1949年9月29日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，普選的人代會召開前，“由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權”。這里所謂“逐步地”,就是指軍事行動結束、土改完成和各界人民被充分組織起來的過程。根據制度設計，各代會只是一個過渡性的議事機構，不設常設機構。但它又被賦予了逐步代行人代會職權的功能，所以必須在組織層面對各代會進行完善，這就需要組建常設機構。因此，在當年12月12日，中央人民政府委員會第四次會議相繼通過了省、市、縣三級《各界人民代表會議組織通則》,對各代會休會期間協商委員會的組成人員與職權在制度層面進行了明確規定，進一步強化了協商委員會的地位。例如在省、市(縣)各代會分別明確了協商和常務委員會為其閉幕期間的常設機關，并不斷完善其職權。

　　為了貫徹毛澤東在北平第一屆各代會上“大約幾個月后”就可以代行人代會職權的指示,北平第一屆各代會結束后，即計劃成立專門的常設機關。北平市委書記彭真在各代會閉幕式上表示，“把這次各界代表會議的組織固定起來，并設立經常協議機關”,目的在于要把“這種會議形式繼續下去，各界代表就得到經常協商市政的機會，并負責向各單位的群眾報告”以及向軍管會和市政府轉達群眾的意見。這么做的目的是“使政府與群眾連系密切起來”。大會正式成立了北京市第一屆各界人民代表會議協商委員會。北平市自第一屆各代會結束三個月后，即舉行第二屆會議，此次會議不僅選舉產生了北京市政府，還頒布了《北京市第二屆各界人民代表會議組織條例》,將各代會代行人代會職權的規定制度化，詳細規定了各代會的職權、主席團和協商委員會的構成以及后者的定期會議制度。例如規定協商委員會每月召開一次，必要時亦得提前或延期召集之。各級協商委員會成為各代會閉幕期間的常設機關，也成為此后人民代表大會常務委員會的雛形。

　　四、結語

　　新中國成立前期，新生人民政權在擴大政治參與層面的主要成就，即初步構建了公民政治參與的制度框架。從各代會制度的建立與推行、《中國人民政治協商會議共同綱領》的頒布到人民代表大會制度，都是政治參與不斷制度化的充分體現。在這個過程中，各代會這一重要機構在新中國民主發展歷程中扮演了承啟角色。毛澤東高度重視各代會在此時期擴大政治參與層面的功能，并從統一戰線、問題導向和制度化水平三個維度推動這一會議制度迅速在各地落地生根。據內政部統計，截至1951年3月12日，全國2068個縣中，已經召開各代會的1961個，占總數的94.8%,其中90個縣的各代會已經代行人代會職權。各代會的普遍召開，在加強新生人民政權在與人民群眾聯系的同時，也為此后向人代會順利過渡做好了鋪墊。

　　誠然，作為一種動員型的政治參與，各代會在前期對于擴大政治參與的作用相對明顯，但隨著時間的推移和形勢的變化，在一些地方可能出現政治參與的“反向壓力”現象。“反向壓力”,是指參與動力出現一定程度下降。關于出現這一現象的原因，有學者認為主要在于各代會在代表產生和運行過程中強調反對“形式民主”,忽視“形式”對“內容”的支撐作用，導致各代會在一些地方演變為政府工作布置會和宣傳會。隆重而正式的儀式流程可以強化參與者的神圣感與使命感，但這改變不了各代會本身臨時與過渡性的功能定位。隨著時局的穩定，新政權與人民群眾的聯系大大加強，有的各代會直接執行人民代表大會職權，為各代會向人代會過渡積累了重要經驗。同時，人民代表大會制度無論是政治功能、運行程序還是法理地位，都較之各代會大為加強。在政治功能層面，人民代表大會制度通過普選實現了最廣泛的政治參與；在運行程序上，通過各級人大代表的直(間)接選舉以及各級常務委員會的組建與運行，使人民代表大會制度更為穩定與有序；在法理地位方面，各級人民代表大會被明確為國家權力機關，是人民行使國家權力的機關。各代會在完成歷史使命后被人民代表大會代替也就成為題中應有之義了。

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