| 國際反腐敗經(jīng)驗(yàn)揭密 發(fā)展趨勢如何 |
| 最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、研究員 謝鵬程 |
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| 2006年09月02日09:39 | ||
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新加坡、韓國、津巴布韋、香港等國家和地區(qū)，在比較短的時間里取得了反腐敗的顯著成效，成為發(fā)展中國家控制腐敗的典范；英國、美國、日本等西方發(fā)達(dá)國家則通過法治和對各項基本制度（民主和法治）的完善，也有效地遏制住了腐敗現(xiàn)象的蔓延，成為發(fā)達(dá)國家反腐敗的典型。 縱觀當(dāng)代世界各國反腐敗斗爭的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀，我們發(fā)現(xiàn)，反腐敗斗爭，特別是發(fā)展中國家的反腐敗斗爭，能否取得顯著的成效，關(guān)鍵在于采取有力的措施與完善相關(guān)的法律法規(guī)。 高層領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)態(tài)反腐得信任 發(fā)展中國家反腐敗斗爭的一條最重要的成功經(jīng)驗(yàn)是：高層領(lǐng)導(dǎo)積極倡導(dǎo)反腐敗斗爭，對人民作出明確承諾；采取切實(shí)行動，常抓不懈；從高層抓起，造成強(qiáng)大的反腐敗聲勢。 在新加坡，腐敗曾經(jīng)是人們習(xí)以為常的一種生活方式，但自人民行動黨執(zhí)政以后，前總理李光耀等高層領(lǐng)導(dǎo)對清除腐敗表現(xiàn)出了非凡的勇氣和決心，向人民保證建設(shè)一個廉潔的政府。對于查辦腐敗案件，李光耀態(tài)度十分堅決，始終如一地給予支持和幫助，從而排除了反腐敗的種種阻力，形成了一股勢不可擋的反腐敗潮流。 在津巴布韋，身為總統(tǒng)的穆加貝親自領(lǐng)導(dǎo)反腐敗斗爭，對牽涉高層領(lǐng)導(dǎo)人的腐敗案，追查到底，嚴(yán)肅處理，決不手軟。1985年，曾經(jīng)顯赫一時的警察總監(jiān)因強(qiáng)奸和貪污犯罪而被判刑；1989年，在倒賣汽車案的調(diào)查過程中，由于牽涉到十幾位部長和高級官員，總統(tǒng)穆加貝表示：即使搞垮整個內(nèi)閣，也要把案情查清。穆加貝以此案的審理為契機(jī)，在全國發(fā)動了一場新的反腐敗運(yùn)動，懲處了一批貪官污吏，使腐敗之風(fēng)大大收斂，從而增強(qiáng)了人民反腐敗的信心，贏得了人民對政府的信任。 破解“官官相護(hù)” 專門機(jī)關(guān)顯神奇 在任何國家，專門機(jī)關(guān)都是反腐敗斗爭的主力軍。一套高效、獨(dú)立而權(quán)威的反腐敗機(jī)構(gòu)，一支精干而廉潔的反腐敗隊伍，都是有力地打擊和預(yù)防腐敗的必要條件。在這方面，國外和境外的做法主要有如下幾點(diǎn)。 從兩方面加強(qiáng)反腐敗專門機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。 一是直屬最高層領(lǐng)導(dǎo)。“官官相護(hù)”是反腐敗斗爭中的最大障礙之一。只有從體制上使反腐敗機(jī)構(gòu)得以擺脫其他機(jī)關(guān)的牽制和干擾，才能落實(shí)懲治腐敗的法律措施，有效地打擊腐敗行為。1970年代以來，世界許多國家和地區(qū)加強(qiáng)了反腐敗的機(jī)構(gòu)建設(shè)，其基本趨勢之一就是專門機(jī)關(guān)的獨(dú)立性越來越強(qiáng)。 新加坡的反貪污調(diào)查局曾經(jīng)先后隸屬于四個不同的部，但效果都不理想。1970年后，反貪污調(diào)查局直屬總理領(lǐng)導(dǎo)，得到總理的支持，獨(dú)立于其他部之外，保證了它順利地開展反腐敗工作。 香港的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)更為明顯，從上世紀(jì)50年代到70年代，先后四次調(diào)整和加強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)的力量，其地位也一次次提高，但反腐敗的形勢仍然不斷惡化，直至設(shè)立直屬總督的廉政公署，才發(fā)生了轉(zhuǎn)機(jī)。 在西方發(fā)達(dá)國家，反腐敗專門機(jī)構(gòu)大多直屬議會。例如，英國領(lǐng)導(dǎo)反腐敗機(jī)關(guān)的總檢察長直接對議會負(fù)責(zé)。在美國，總檢察署雖設(shè)于司法部，由司法部長兼任總檢察長，但獨(dú)立檢察官有權(quán)直接向議會匯報案情和提供彈劾案情。 不論是在東方國家，還是在西方國家，在反腐敗斗爭中取得成功的機(jī)構(gòu)都有一個共同特點(diǎn)：國家權(quán)力核心在哪里，反腐敗機(jī)構(gòu)就直接從屬哪里。 二是自成體系，不受地方勢力干擾。當(dāng)代許多國家包括聯(lián)邦制國家，傾向于采用中央主導(dǎo)型的反腐敗模式，建立一個全國性的、獨(dú)立于地方政府之外的反腐敗偵查系統(tǒng)。 美國在中央設(shè)立聯(lián)邦調(diào)查局，對一切濫用職權(quán)的官員的行為均有調(diào)查權(quán)，建立了遍布全國的偵查網(wǎng)絡(luò)，同時也重視同地方部門的合作，注意中央與地方在資金和技術(shù)上的相互補(bǔ)充。 澳大利亞的新南威爾士州設(shè)立的廉政公署，獨(dú)立于現(xiàn)政府，自成體系，只對活動審查委員會和議會聯(lián)合委員會負(fù)責(zé)。 韓國大檢察廳及地方各級檢察廳內(nèi)設(shè)置不正當(dāng)腐敗事犯特別搜查部（班），成為集情報、偵查、起訴和審判于一身的、具有高度權(quán)威性的機(jī)構(gòu)。這種模式也能發(fā)揮很好的作用。 從三方面保障反腐敗專門機(jī)關(guān)順利開展工作。 賦予其特別偵查權(quán)。反腐敗機(jī)關(guān)要有效地開展工作，不僅要擁有普通偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，而且要擁有一些特別的調(diào)查權(quán)或偵查權(quán)。 香港的廉政公署不僅享有警察通常所享有的偵查權(quán)，而且享有某些非常的執(zhí)法權(quán)，如無需拘捕令即可執(zhí)行拘捕，無需搜查令即可執(zhí)行搜查。再如，以色列的國家審計長辦公室對政府機(jī)關(guān)包括軍事機(jī)關(guān)等涉及公共利益的一切領(lǐng)域，擁有廣泛的調(diào)查權(quán)（如秘密監(jiān)視）和查處貪污行為的手段。 保證專門機(jī)關(guān)的活動經(jīng)費(fèi)。在一些西方國家，反腐敗專門機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算由議會單列，保證活動經(jīng)費(fèi)充足，而且能夠直接申請議會撥款，數(shù)額不受限制。例如，美國的獨(dú)立檢察官在預(yù)算撥款和使用政府資源方面享有極大的特權(quán)，可以要求無限度的預(yù)算撥款和任何必要的政府資源。 建設(shè)素質(zhì)高、待遇優(yōu)厚的反腐敗專業(yè)隊伍。專業(yè)隊伍的素質(zhì)是提高反腐敗工作效率的基礎(chǔ)。沒有高素質(zhì)的專業(yè)隊伍，反腐敗斗爭就不可能取得顯著的成效。所謂素質(zhì)高，主要是政治覺悟高、專業(yè)水平高和工作能力強(qiáng)。一般來說，要建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)隊伍需要兩個條件：一是有優(yōu)厚的待遇吸引人，二是有良好的機(jī)制選拔人。 發(fā)揮新聞媒介“警犬”、“鼓手”作用 在西方國家，新聞媒介被稱為國家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的“第四權(quán)力”，是社會系統(tǒng)的信息通道。新聞媒介在反腐敗的斗爭中發(fā)揮著兩大職能：警犬職能和鼓手職能。 新聞媒介被稱為反腐敗的“警犬”是因?yàn)椋核鼈兂鲇诒灸艿男枰瑥牟煌慕嵌缺O(jiān)視著政府高級官員的活動，在反腐敗斗爭中經(jīng)常報警。近幾年來，國外的一些重大腐敗案件大多是被新聞媒介披露出來的，如美國的“伊朗門”丑聞、日本的利庫路特案等。不管這些新聞單位的主觀愿望如何，客觀上做了這樣一件事情：揭露腐敗行為，提供偵查線索。 新聞媒介是反腐敗的“鼓手”。在西方國家，腐敗分子不僅害怕新聞媒介警犬般的嗅覺，而且害怕新聞媒介的宣傳會引起廣大民眾的關(guān)注和憤怒，并督促國家專門機(jī)關(guān)有效地開展偵查、控訴和審判活動。 近幾十年來，某些在任的總統(tǒng)、總理等高層領(lǐng)導(dǎo)人被趕下臺，前任的總統(tǒng)、總理被判刑，絕大多數(shù)是通過新聞媒介的宣傳鼓動，形成了強(qiáng)大的輿論壓力以后，才得以實(shí)現(xiàn)的。 完善法制，從制度上防止腐敗的滋生 無論是法治國家，還是非法治國家，法律制度都是遏制腐敗的基礎(chǔ)設(shè)施。 完善公務(wù)員制度，保證公務(wù)員隊伍的素質(zhì)。西方國家大多采用了公務(wù)員制度，并把廉政的原則貫徹其中，從而保證了公務(wù)員隊伍具有較高的整體素質(zhì)。新加坡比較早地采用了現(xiàn)代公務(wù)員制度，通過公開考試，擇優(yōu)錄用，科學(xué)考核，量績晉升，這樣就有效地堵塞了任人唯親等腐敗現(xiàn)象盛行的人事管理制度上的漏洞。 以法律形式確立財產(chǎn)申報制度和金融實(shí)名制度。財產(chǎn)申報制度，即有關(guān)財產(chǎn)申報、登記和公布的制度，被稱為“陽光法”。 美國于1965年頒布了《政府官員及雇員道德操行準(zhǔn)則》，對各類高級官員及其配偶、子女的財產(chǎn)申報作了規(guī)定，1978年美國國會又頒布《道德法案》，對此問題進(jìn)一步作了全面而系統(tǒng)的規(guī)定，堪稱財產(chǎn)申報立法的典范。 韓國1993年公布了《公務(wù)員道德法》，法國制定有《政治生活財務(wù)透明度法》，泰國制定有《關(guān)于申報資產(chǎn)和負(fù)債的王室法令》，澳大利亞制定有《公職人員財產(chǎn)申報條例》，印度制定有《防止腐敗法》等。 在這些有財產(chǎn)申報制度的國家里，哪個國家的法律規(guī)定得細(xì)致、執(zhí)行得嚴(yán)格，哪個國家的腐敗現(xiàn)象就比較輕微。 1993年，韓國實(shí)行了金融實(shí)名制，即任何人都必須以真實(shí)姓名設(shè)立銀行賬戶，否則予以沒收，并對金融機(jī)構(gòu)的職員處以刑罰。金融實(shí)名制的實(shí)施，被稱為一場“經(jīng)濟(jì)革命”。 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，孤立的財產(chǎn)申報制度還有一些不足之處，只有把財產(chǎn)申報制度同金融實(shí)名制度結(jié)合起來，才能有效地發(fā)揮其預(yù)期作用。 加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。自19世紀(jì)以來，審計已經(jīng)成為各國清除管理階層濫用權(quán)力現(xiàn)象的一種重要武器。一個國家的腐敗程度往往能夠說明其審計水平。從審計的角度來看，下列部門特別容易發(fā)生腐敗：稅務(wù)部門、福利部門、公共撥款部門、特許證和許可證牌照發(fā)放部門等。許多國家通過法律規(guī)定了審計人員的特權(quán)和責(zé)任，包括向委托機(jī)關(guān)和主管機(jī)關(guān)報告，向法庭舉證等。 制定專門法規(guī)，鼓勵和保護(hù)公民參與反腐敗斗爭。從理論上說，公民有表達(dá)政治觀點(diǎn)的權(quán)利，同時也有打擊違法犯罪的義務(wù)，但是在實(shí)際生活中，大多數(shù)舉報人會遭到打擊報復(fù)（對美國233位舉報人調(diào)查的結(jié)果顯示，90％的人因此受害）。所以，近年來許多國家通過立法或其他手段保護(hù)舉報人。 美國在1989年頒布的《舉報人保護(hù)法》已經(jīng)成為其他國家仿效的對象。墨西哥采取了如下措施：允許和鼓勵公民來人、來函、使用公開的免費(fèi)電話線路，表達(dá)他們的控告和建議；設(shè)置專門機(jī)關(guān)對說明真實(shí)身份和聯(lián)系地址的人，必須給予適當(dāng)?shù)拇饛?fù)。 現(xiàn)代法治對腐敗實(shí)行“輕刑必罰” 中國古代法治實(shí)行的是“重刑必罰”策略，而西方現(xiàn)代法治實(shí)行的則是“輕刑必罰”策略。 首先，大量的犯罪學(xué)調(diào)查顯示，貪污賄賂犯罪人對判刑的可能性的關(guān)注遠(yuǎn)勝于對判刑輕重的關(guān)注。這說明“重刑”（懲罰的嚴(yán)重性）不如“必罰”（懲罰的必然性）能有效地遏制犯罪。其次，重刑的消極作用頗多：傷害社會的文明和秩序，危害人權(quán)，削弱刑罰的預(yù)防效果，這說明“重刑”也不如“輕刑”。 近代以來，“必罰”已經(jīng)成為法治國家遏制腐敗工作的重點(diǎn)。對于腐敗分子來說，要害不在于判多少年的刑罰或是否判處死刑，而在于送上法庭的可能性有多大；對于國家防治腐敗的成效來說，關(guān)鍵指標(biāo)不在于每年對多少腐敗分子判處了死刑或其他刑罰，而在于有多少隱案或犯罪黑數(shù)。 讓陽光照亮體制 腐敗就難以滋生 西方國家所謂“讓陽光照亮體制”的機(jī)制主要有兩個方面：一是通過立法貫徹政治公開化原則；二是通過權(quán)利救濟(jì)、新聞自由、黨派競爭等制度打破掌權(quán)者設(shè)置的禁區(qū)。 政治公開化原則內(nèi)容廣泛，但主要是指議會活動的公開和政府文件的公開。例如，美國國會先后通過了《聯(lián)邦行政程序法》、《情報自由法》、《陽光下的政府法》、《議會公開化法》、《私人秘密法》等，從而有效地提高了政府的透明度。 公民和法人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，是對政府行為的最經(jīng)常、最普遍的監(jiān)督。只要這種機(jī)制能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)，廣大公民和法人就會積極地、自覺或不自覺地發(fā)揮其監(jiān)督政府的作用。 二戰(zhàn)以后，許多西方國家取消了對新聞出版的事前監(jiān)督和檢查，取消了“警治”制度，改用“事后審查”和“追懲”制度，最終實(shí)現(xiàn)了依法管理新聞媒介。 如果說權(quán)利救濟(jì)制度和新聞自由制度都是從外部對政府進(jìn)行監(jiān)督，那么政黨競爭制度則是一種從內(nèi)部對政府實(shí)行的監(jiān)督。在野黨與執(zhí)政黨之間的權(quán)力競爭，促使它們彼此虎視眈眈，極力搜尋對方的材料，迫使對方約束本黨成員的行為，清除有貪污賄賂劣跡的成員，以維護(hù)本黨的形象。 黨派之間的競爭往往與新聞媒介里應(yīng)外合，彼此呼應(yīng)，成為反腐敗的有生力量。日本的里庫路特股票案的偵查和處理之所以能夠向縱深發(fā)展，在很大程度上是因?yàn)樯鐣h、公明黨、民社黨、社民聯(lián)四大在野黨的團(tuán)結(jié)和同新聞媒介的配合。 | |
| 來源：人民網(wǎng)－《人民論壇》 |
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