近些年，基層官僚主義形式主義問題人所共知，人人都深惡痛絕。但似乎只能在形式上反形式主義，反反復復，越反越多，以至于基層差不多要向官僚主義形式主義的投降了。再加上經濟下行的影響，基層彌漫著失敗主義情緒，出現了基層僵死和社會衰退的征兆。為基層減負，不能再頭痛醫頭腳痛醫腳，需要科學定位基層組織，釋放社會活力。

　　1、眼光向上的基層組織

　　人們通常習慣從上下視角看待基層組織，比如，鄉鎮（街道）是國家權力的末梢，是科層體制的最底層，行政村和城市社區是最低一級的治理單元。這么理解，當然沒問題。但僅有這種認識維度，可以說是極其片面。由于上級總把基層組織當做是下級，是被監督和檢查的對象，也就想法設法去控制基層。在上級的視角中，基層只需要按照規定完成任務即可，完全不需要自主性。哪怕是給基層“賦權”，資源下沉，但從來都不放心，要同時設置督促檢查權，時刻監督基層按自己的意志行事。

　　事實上，從內外的視角看待基層，可能更準確。基層組織處于國家與社會的邊緣地帶，是體制內外的橋梁，需要和社會打交道，融為一體。體制需要正規化、程序化，但社會往往是模糊而非程式化的。基層組織需要有自主性，并不僅僅是上下級之間分權的需要，而是保留一定的非正式性，從而更好地融入社會的需要。

　　依靠組織建設的方式提高基層治理能力，結果很可能是組織強大了，體制性強了，卻封閉了，和社會脫節了。基層出現官僚主義形式主義的原因是，上級把基層當做科層組織，用組織控制手段去改造基層組織，這使得基層組織失去了與生俱來的靈活性和非正式性。當基層組織只能目光向上，而無法眼光向外時，自然無法融入社會，只能在體制中僵死。

　　2、制度過密化

　　由于對基層組織定位有失偏頗，導致基層僵化現象。其核心表現是，基層出現了制度過密化的現象，一個制度出臺后，一定會出越來越多的配套政策，不斷打補丁。結果，基層管的事越來越多，基層被管的事也越來越多，關鍵是怎么管都是上級定的。具體表現在三個方面：

　　一是基層的事上級插手。上級部門都喜歡一竿子插到底，但凡一項業務工作，都要制定詳細的工作規則。有規則還不算，還要輔助技術平臺，保證規則落地。關鍵是，很多規則完全沒有道理。比如，某地自然資源部門規定越來越細，基本農田整治只能在原機耕道上修路，不超過三米。水利部門有樣學樣，水溝必須在原位置。這導致基層根本就沒辦法干活，哪怕基層在國土整治過程中整理了那么多地，方便了耕作，也不行。有些村好不容易修好的路，要挖掉復耕。

　　二是市場的事行政替代。市場在資源配置中起決定性作用，這句話在有些地方似乎已經不起作用了。盡管計劃經濟已經沒有了空間，但一些地方卻在想方設法回歸計劃。在一些地方的農業生產中，經營戶已經沒有種植自由。農業農村部門不僅規定要種糧食，還規定種什么種類。農業部門按指標下達屬地政府，屬地政府按指標規定經營戶種植。經營戶說，非糧化整治大家都理解，但能不能別規定那么詳細，非要規定不同種類的糧食種植比例，完全不符合實際。但農業農村部門說，不行。結果，政府補貼多少都沒用，種田一定是沒有效率的。

　　三是群眾的事政府包辦。社會運行成本無比高，“群眾無小事”幾乎成了政府兜底辦事的不二法寶。無論東西南北，當前村集體的最大支出都是保潔。城市小區有物業，小區保潔是業主的事；村莊沒有物業，鄉鎮政府和村集體組織兜底了清潔衛生。有些地方，政府幾乎成了保姆，就怕群眾做錯事，每個路口都設置一個交通協管員，每個地塊都有人值班禁燒秸稈。

　　3、基層治理的“速食年代”

　　上級為了調動基層，全面改造了基層治理體系。基層從達標體制轉到了全面趕超體制，各項指標都以排位形式出現，有底線無上限。鄉鎮政府的工作邏輯是對標對表，為了不減分，或者取得一點點分，不惜耗費巨額資源趕超。結果是，基層工作全面而無重點，大家都很忙，卻忙得非常盲目。鄉鎮的行政人員不夠用，就花錢雇傭臨時工，將村級組織行政化，把村干部當臨時工用。

　　趕超體制塑造了基層治理的“速食年代”，人們過度推崇速度和效率，制造了虛浮的風氣。有些地方，花巨資在幾個月之內打造示范點，完全不顧規律，甚至也不顧上級各種詳細規定了，為的就是讓上級看到成績，在趕超比賽中拿分。

　　趕超體制建立在無限發展、可持續發展的想象基礎上，假設經濟社會可以一直增長發展，以未來之期塑造當下，則趕超就有回報，且可一直運轉下去。但對于大多數中西部地區而言，發展是一種幻想，基層的資源其實非常有限，短暫的強激勵效應容易掩蓋問題，故而容易耗盡資源。一旦資源消耗殆盡，過熱的體制突然冷卻下來，社會矛盾也更容易暴露。

　　一種形式大于內容，體制脫嵌于社會的可稱為“PPT體制”的現象已經橫空出世。做得好的不如說得好。有些領導喜歡看PPT，簡單明了，不用思考。結果，基層就通過PPT展現工作。在很多地方，第三方制作PPT的生意異常火爆，市場價一張PPT一千元，政府購買服務的一大筆經費都花在包裝工作成績上。與之類似的是各種數字平臺，大屏幕顯示。現如今，各種展板已經out，一定要高點數字化展示平臺才行。

　　速食時代和趕超體制相輔相成，沒人去思考戰略，沒人去理會長遠，都在考慮短期，兌現利益，及早抽身。官員疲于應付，上級一個一個指令，下午五點發通知，第二天早上八點就要材料。基層一方面受制于常規上的繁瑣規定，另一方面為了政治正確，又極其任性，可以打破一切常規。因此，基層僵死和胡作非為同時存在，不作為和亂作為是一體兩面。

　　4、被“釘死”的基層干部

　　過去十余年間，是基層治理發生巨大轉變的時期。在撥亂反正的時期，通過八項規定、監督下鄉、掃黑除惡、環保風暴等，一些長期存在的基層亂象，如違建、污染、吃喝風等，已經得到解決，基層規范化程度已經很高，具有了長效機制。在絕大多數地區，吃喝送禮都局限在人情范圍內，村干部吃飯，沒人會去公款報銷；企業家送禮，也不可能舉報。基層干部說，在一些紅線底線上，想讓大家不規范，大家也不干。

　　但現有工作方式還是整頓問題的方法，運動與整治，吹毛求疵，高射炮打蚊子，造成了折騰式治理。某地一個村就有四五十個系統平臺，基層干部被釘釘“釘死了”，隨時要接受通知提交回復。但是，村干部并沒有實事可做，唯一可做的是環境治理，其他都是務虛工作。鄉村治理中的實事越來越少了，但村干部卻越來越忙了，真是奇了怪了。

　　原因是，撥亂反正時期的整頓式的工作方法，被延續下來了。而一段時間內因為存在混亂局面，連帶著把那個階段的良好制度也拋棄掉了。過去簡約高效的村民自治和群眾工作方法，被看似科學的科層化方式代替了。一旦科層化，必定要求基層干部要有工作倫理，坐班、打卡、績效考核等等，都來了。

　　殊不知，所謂的工作倫理，本質是對自由的拋棄。在不斷強化績效原則，建立全控社會，上級掌握紀律的情況下，卻要普通干部積極作為，講究擔當奉獻，這本身就是悖論。基層有自主性的時候，工作倫理從來不是問題，因為基層干部是為自己工作，是看得見的為人民服務，其激勵是來自于群眾的當面贊賞，而不是抽象的制度規定。

　　5、制度預期不穩定

　　社會活力的底層邏輯是預期穩定。市場活躍，經濟發展，是因為大家投入有預期。社會有活力，人際關系穩定，是因為大家相互信任，對其行為有預期。治理有序，干部積極作為，也是因為制度預期穩定。

　　由于小概率事件不可控，追責問責不可控，基層的預期不穩定。為了防止小概率事件，基層出現了自我保護效應，事事想后路，時時想避責。由于預期不穩定，因噎廢食的事情不斷發生。

　　有些年，環保督察一來，所有工業、建筑業全部停工，不論是否合規，工業企業就成了敵人。

　　某地九月底出現了一個重大安全事故，領導為了預防萬一，就怕又有一個安全事故出現，就把十一期間的所有重大活動都取消了。以至于，有些主辦單位辛辛苦苦準備了很長時間的活動做廢了，好好的黃金周也沒了氛圍，社會影響極其惡劣。

　　在某地，每次領導出行，有關部門都通知基層，鐵路沿線村莊絕對不要出焚燒秸稈的情況。于是，各村的村干部或志愿者都在領導出行的時間段內在田間地頭值班，嚴防死守別出岔子。

　　基層流行“上面千把刀，下面一顆頭”，干部履職沒有明確的制度預期， 隨時可能被問責，其履職的底層邏輯肯定是避責，不出事，而不是積極作為，回應群眾訴求。

　　6、被吸納和俘獲的社會

　　體制僵化和社會衰退是一體兩面，相互塑造。不做不出事，越做越出錯。基層政治和社會均無活力。企業在稅務環保安全反腐等合規管理過程中，存在清理危機，在預期不確定的情況下，寧愿躺平，也不干活。

　　基層政府陷入“懸浮的內卷”，做實事肯定有不合規，肯定有不確定性，就少做。但又要體現自己在做事，就做一些表面工作。做形式主義工作是最安全的。辦一個活動，歌唱得不好不會追責。但修一條路，被舉報不合規，可能被信訪和追責。所以，基層寧愿躺平也不干實事，其積極只是懸在社會上，在體制內部向上表態和避責上，可以說是一種積極自保。

　　由于基層體制在內循環，社會參與的通道也在收窄。普通群眾參與被行政吸納，社區組織搞活動，既要花錢請第三方來設計和主持，又要花錢請大爺大媽來參與，活動通常都是付費表演。很多志愿者，名義上是“志愿”，實際上是領工資的臨時工。第三方已經是基層治理的一大毒瘤，很多打著多元共治旗號的社會組織，其實就是幫助基層干活，或是幫助上級檢查評估的組織，增進治理是沒有的，但增加基層負擔是實實在在的。

　　今天所謂的社會，都是被體制吸納和利益俘獲的社會，看似熱熱鬧鬧，其實僵硬無比。

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