當地時間3月12日，美國總統國家安全事務助理沙利文在當天的簡報會上宣布，美國向烏克蘭緊急提供價值約3億美元的軍事援助。截至2024年2月15日，自2022年2月24日烏克蘭危機爆發以來，美國已經向烏克蘭提供了總額達442億美元的軍事援助。

　　美國發“戰爭財”的做法早已為人所知。烏克蘭危機2022年初升級后，以美國為首的西方不斷“拱火澆油”，創下二戰以來美國對他國援助的新紀錄；在新一輪巴以沖突中，美國持續向以色列提供大批武器。美聯儲數據顯示，美國國防和航天領域的工業產值自烏克蘭危機爆發以來增長了17.5%。今天就讓我們揭開“美式援助”的華麗外衣，看看美國對外軍事援助的真實目的究竟何在？

　　美國對外軍事援助的歷史演進

　　當代美國對外軍事援助法律的起源和發展。當代美國對外軍事援助起源于二戰期間。在1941年《租借法案》的政策框架下，美國政府向英國、法國、蘇聯、中國等被認為“對美國國防至關重要”的國家出借或租賃戰爭物資，開始了大規模對外軍事援助計劃。這些計劃為戰勝“軸心國”提供了必要的保障和支持，同時也導致一些美國決策者認為，對外軍事援助可能也有助于美國在一些地區戰后目標的實現。因此，當《租借法案》在戰爭結束后被終止時，受冷戰以及希望為美國武器爭取市場等因素影響，美國提出了繼續提供對外軍事援助計劃。

　　二戰結束后的美國對外軍事援助始于1947年《希臘—土耳其援助法案》，但這項援助計劃只涉及特定項目基礎上的特定國家，而不是一個綜合的總體政策。此后，隨著冷戰的加劇，在通過“馬歇爾計劃”對西歐進行全面經濟援助的同時，美國系統的對外軍事援助計劃也開始形成，這就是1949年出臺的《共同防御援助法案》。該法案授權美國總統對北約成員國以及希臘、土耳其、伊朗和韓國等國進行軍事援助。如果說“馬歇爾計劃”促進了西歐的經濟復蘇，那么對北約成員國的軍事援助則加強了盟國的軍事能力，鞏固了跨大西洋聯盟。1951年，美國成立共同安全署，統一管理包括經濟技術和對外軍事援助在內的援助項目，同時出臺《共同安全法案》，取代《共同防御援助法案》和為“馬歇爾計劃”提供法律依據的《經濟合作法》（1948年），成為美國對外援助新的法律基礎，直至1961年《對外援助法》授權美國國務院管理對外經濟援助和對外軍事援助。1961年《對外援助法》幾經修訂沿用至今，成為指導和規范美國對外援助的最重要法律，堪稱美國對外援助領域的基本法。此外，美國于1976年頒布授權總統控制國防物資和服務進出口的《武器出口管制法案》，對此后的對外軍事援助也有較大影響。當前與美國對外軍事援助相關的各項賬戶和行動計劃，以及每年的對外軍事援助預算請求和撥款，主要都是基于上述兩項立法的授權而做出的。

　　美國對外軍事援助實踐的發展階段。自二戰結束至烏克蘭危機爆發，美國對外經濟援助呈現相對穩定增長的趨勢，而對外軍事援助則經歷了幾個階段的較大起伏。在此期間，美國對外軍事援助已經出現了三個高峰期， 并自烏克蘭危機爆發以來，正在形成第四個高峰期。

　　第一個高峰期：20世紀50年代初。由于北約的建立和冷戰的加劇，美國對外軍事援助從1947年至1949年的每年不到30億美元急劇上升至1950年的349.7億美元和1951年的353.8億美元，這也是美國對外軍事援助的年度極值。究其原因，主要是在冷戰加劇的背景下，美國對英國、法國、荷蘭、意大利、丹麥、挪威等北約盟國，以及希臘、土耳其（兩國于1952年加入北約）等國家的援助。此后呈現波動下降趨勢，在1964年和1965年回落到每年100億美元以下。

　　第二個高峰期：20世紀70年代前期。1966年，美國對外軍事援助有所回升，至1971年重新達到200億美元以上，并于1973年達到247.7億美元。這一階段的主要對外軍事援助對象包括越南南部政權、韓國、以色列、土耳其等。其中越南南部政權于1969年—1973年年間共獲得107.85億美元（按2019年不變價，為535.18億美元），遙遙領先于位列第二的韓國（27.07億美元）。這主要是因為1969年尼克松就任美國總統后，推出戰爭越南化政策，即通過加大對越南南部政權的軍事援助，逐步向其轉移戰爭任務，從而使美軍從越南戰場脫身。1973年之后，美國對外軍事援助重新波動下降并維持在每年100億美元上下的水平；其中，受支持中東和平進程影響，1979年美國對外軍事援助達到200.3億美元，其中約三分之一的對外軍事援助給了以色列和埃及。

　　受冷戰后期國際形勢緩和及冷戰結束的影響，1987年—2002年年間，美國對外軍事援助（以及這一時期的經濟援助）經歷了一個平穩的低落期，一直維持在每年不到100億美元的相對較低水平。

　　第三個高峰期：2001年“9·11”事件至2011年“阿拉伯之春”前后。隨著“9·11”事件的爆發，因反恐、阿富汗及伊拉克戰后穩定等需要，美國對外軍事援助再次波動上升，2003年重新回到百億美元以上，達到148.4億美元；至2011年因中東北非政治動蕩，美國對外軍事援助達到了216.6億美元。這是冷戰結束后的峰值，也是二戰后美國對外軍事援助的第三個峰值，此后波動下降至烏克蘭危機爆發前的每年100億美元左右。根據2019年美國對外援助綠皮書，2003年—2012年十年間，阿富汗（553.06億美元）、以色列（288.21億美元）、伊拉克（233.98億美元）、埃及（142.62億美元）、波蘭（42.46億美元）、巴基斯坦（39.75億美元）、哥倫比亞（20.86億美元）、蘇丹（9.92億美元）等居于美國對外軍事援助的前列。值得指出的是，這一時期，哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦等中亞國家都獲得美國超過1億美元的軍事援助，平均受美國軍事援助僅次于中東北非地區。

　　正在形成第四個高峰期：烏克蘭危機爆發以來。2020年、2021年、2022年三個財年，美國對外軍事援助的協議額分別為118.13億美元、67.53億美元和101.64億美元，其中用于中東北非地區分別達到67.23億美元、55.11億美元和54.83億美元。受烏克蘭危機和巴以沖突的影響，近幾年美國對外軍事援助可能會形成一個新的高峰期。

　　美國對外軍事援助的表現

　　美國對外軍事援助是一個持續時間長、由美國國務院和國防部資助和管理的基于軍事目的的賬戶眾多的援助類型。基于數據的可用性和權威性考慮，下文主要依據2019年美國對外援助綠皮書中關于1947年—2019年對外軍事援助的分類和賬戶信息，對援助項目的具體表現進行整體考查。

　　根據該綠皮書，1947年—2019年，美國共向187個國家和地區提供了總額超過4221億美元的軍事援助。這些援助涉及六個類別23個軍事援助賬戶，其中運行中的有13個，已停用的10個賬戶為短期賬戶或歷史賬戶，包括2019年仍運行但現已終止的阿富汗安全部隊基金賬戶。

　　23個對外軍事援助賬戶中，美國國務院資助的有三個類別四個賬戶。第一個類別是對外軍事融資（FMF），包括由國務院出資、國防部國防安全合作局管理的贈款和貸款兩個項目賬戶，面向美國伙伴關系國，使其能夠通過美國對外軍售或直接商業銷售購買到美國國防物資、服務和培訓。其中，貸款項目始于1956年向利比里亞、危地馬拉和秘魯三國的軍事援助；狹義的對外軍事融資指的是贈款項目，始于1974年對以色列的援助。贈款項目盡管起步晚，但金額卻是貸款項目的三倍多。截至2019年，美國通過FMF提供了2084.87億美元對外軍事援助，占全部對外軍事援助金額的近一半，是美國政府對外軍事援助的最大項目。

　　第二個類別是國際軍事教育與培訓（IMET）。IMET項目以贈與方式向受援助國家的軍事人員及與國防有關的文職人員提供培訓。IMET的目標主要包括：通過增進對安全問題及其解決方法的了解，改善美國與其他國家之間的防務合作，以建立有效、互利的軍事關系，從而達到促進地區穩定的目標；提供訓練，增強參與國軍事能力，以支持與美國軍隊開展聯合行動；提高外國軍事和文職人員在本國政府和軍隊中宣傳和維護民主價值觀以及保護人權的能力。為實現上述目標，近年來美國政府每年通過大約150個軍事院校和軍事設施開展專業軍事教育和技術培訓課程教學，并通過美國實地研究項目（U.S. Field Studies Program）培訓誘導外國學員了解和認同美國的生活方式和價值觀。IMET項目盡管支出相對較少，但其影響不容小覷。1950年以來，美國訓練了來自世界上幾乎每個國家的200多萬名軍人。IMET有利于提高美國盟友及其伙伴國的軍事能力，加強軍事聯系，并減輕美國在海外的軍事負擔，從而維護美國的全球安全利益。除了基于國家安全的考慮外，該項目還意圖讓受援助國分擔維和及人道主義工作，以減輕美國在資源和人員方面的負擔。

　　第三個類別是維和行動。作為對外軍事援助的維和行動賬戶，維和行動旨在減少和解決地區沖突，加強各國參與維穩行動、反恐和應對海上安全威脅的能力，并促進沖突結束后軍事機構改革。

　　美國國防部資助并管理包括“合作減少威脅”“禁毒與反毒”及部分“其他軍事援助”三個類別17個賬戶，其中，國防部管理的“其他軍事援助”包括停用或仍使用的共15個賬戶。合作減少威脅賬戶旨在通過開展國際合作，減少或消除大規模殺傷性武器（WMD）或與之相關材料的擴散，從而減少對美國本土及其全球利益的化學威脅、生物威脅及核威脅。合作減少威脅賬戶具體包括減少生物威脅計劃、防止擴散計劃、全球核安全、化學安全與消除、進攻性戰略武器消除等合作計劃。設立禁毒與反毒行動賬戶的目的，主要在于促進偵察、監測、阻止和打擊非法毒品從美國領空和領海過境等方面的國際合作。

　　2019年美國對外援助綠皮書中歸入“其他軍事援助”類別的共17個賬戶，其中15個由國防部資助，主要包括以下幾種類型。一是不針對特定國家、至今依然有效的賬戶，主要包括多余國防物資計劃（1950年—）、“運行與維護”（2011年—）、空軍學員基金（2016年—）、陸軍反ISIS訓練和裝備基金（2017年—）等共七個賬戶。其中，多余國防物資是指國防部和美國海岸警衛隊擁有的美國武裝部隊不再需要并被宣布為多余的物資，由國防部國防安全合作局負責管理。這些多余的國防物資可以向符合條件的受援助方優惠或免費提供，以幫助實現美國國家安全和外交政策目標。二是針對特定國家的時效性較強的專項賬戶，主要包括阿富汗安全部隊基金（2005年—2019年 ）、伊拉克救濟與重建（2004年—2008年）、伊拉克安全部隊（2005年—2012年）、伊拉克培訓與裝備（2015年—2018年）、巴基斯坦反叛亂基金（2009年—2012年）等五個賬戶。這類軍事援助具有專門性、應急性、地緣重要性，一般時間短、數量大。尤其是涉及阿富汗和伊拉克的四個賬戶，盡管時間跨度只有16年（2004年—2019年），但金額高達1029.60億美元，占全部時期對外軍事援助總額的24.4%，占同期對外軍事援助金額（2209.67億美元）的46.6%。三是已停用的歷史賬戶，國防部資助的包括軍事援助項目（1950年—2006年）、陸軍軍事建設基金（2013年—2014年）、海外叛亂行動轉移基金（2015年），還有兩個賬戶——軍事援助、服務資金贈與（1961年—1975年）和其他軍事贈與（1947年—1979年），是冷戰期間的歷史賬戶，與軍事援助項目賬戶一樣，持續時間較長、援助金額大，在相應的歷史時期扮演著重要角色。

　　揭開美國對外軍事援助的本質

　　從美國對外軍事援助的政治功能來看，大國的利益、身份和義務在對外軍事援助中得到了有機統一。首先，美國對外軍事援助不是做慈善和施舍，而是戰略工具。任何國家對外政策目標的實現都有賴于一定的政策工具。美國不僅有不同于絕大多數國家的戰略目標，而且有與之相匹配的可資利用的政策工具。在相互依賴不斷擴展和加深的時代，軍事手段的成本不斷提高，軍事途徑的功能明顯下降，對外經濟援助和對外軍事援助理所當然成為大國的一種政策選擇。其次，對外援助也是大國身份的一種宣示。二戰后國際對外援助的發展史表明，對外援助居世界前列的國家都是國際舞臺上舉足輕重的國家。究其原因，對外援助雖然依賴于并可展示自身的物質力量，但卻能帶來超越物質力量的影響。最后，國際上傳統和非傳統安全挑戰的不斷出現、一些國家國內的動蕩不定，都對大國提出了要求。對外援助也是大國承擔國際義務和責任的重要體現。

　　從美國法律和政策關于對外軍事援助的定位來看，對外軍事援助是實現美國國家利益的戰略工具。美國關于對外軍事援助和對外安全援助的法律規定和政策聲明，明確表述了其服務美國國家利益的本質和戰略工具的屬性。這在1961年《對外援助法》（公法87-195）第501條關于軍事援助的政策說明中得到了充分體現：“在頒布此項立法時，國會的意圖是，通過培育一種政治獨立、個人自由的良好氛圍，提升友邦國家和國際組織阻止或者在必要時打敗侵略者的能力，促進個體和集體安全的安排，幫助友邦國家維持國內安全，以及在友好的發展中國家創造一種為其實現更快的社會、經濟和政治進步所必需的安全和穩定的環境，來促進世界和平，推進美國的外交政策，增進美國的安全和普遍福利。”

　　1970年9月15日，時任美國總統尼克松向國會論證美國對“友邦和盟國”提供軍事援助的必要性時，強調通過支持保障其他國家的安全來促進美國國家安全，這也較為典型地體現了決策者對軍事援助本質的理解。尼克松認為：“美國的國家安全目標不能僅僅通過我們的國土防衛來實現。這些目標的實現要求包括大量低收入國家在內的世界上其他國家成功地動員人力和資源去維護自身安全。在有些情況下，這些目標的實現，要求有海外軍事基地給予我們維護自身安全、阻遏侵略的必要能力。在特殊情勢下，這些目標的實現有時需要友邦的財政支持。”

　　2023年11月20日，拜登政府在宣布向烏克蘭提供新的軍事援助時，就強調其對于美國國家安全和國防工業發展及就業的重要意義：“對烏克蘭的安全援助是對我們國家安全的明智投資。它有助于防止該地區發生更大的沖突，并阻止其他地方的潛在侵略，同時加強我們的國防工業基礎，并為全國數十個州的美國人民創造高技能就業機會。至關重要的是，國會必須采取行動，通過總統的補充資金請求來支持烏克蘭。”上述立法和政策聲明，明確表達了美國對外軍事援助的本質：通過幫助伙伴國提升更有效的軍事和國內安全能力來應對非常現實的外部和內部威脅，通過提供軍事援助實現地區穩定，將特定伙伴國的安全態勢和能力與美國戰略利益聯系起來，最終服務于美國的戰略利益和安全目標。

　　此外，重要受援助國的分布也隱含著美國對外軍事援助的本質屬性。從美國對外軍事援助的歷史可以發現，在不同時期的對外軍事援助實踐中，美國首要或重要的援助對象，或者是其北約盟國和其他軍事條約盟友，如法國、西班牙、意大利、土耳其、希臘、韓國、菲律賓、巴基斯坦等；或者是沒有簽訂同盟條約但具有重要地緣戰略意義的國家，主要包括以色列、埃及、伊拉克、伊朗、約旦等中東國家，以及阿富汗等國。而其深層的邏輯則是冷戰時期及冷戰后的戰略競爭、反恐等戰略利益需要。

　　美國對外軍事援助的影響

　　首先，就維護美國國家利益而言，歷史地看，作為一項長期的對外戰略工具，對外軍事援助在二戰后美國的冷戰競爭、維護霸權地位和實現對外政策目標方面，發揮了重要作用。通過對外軍事援助，美國獲得了可靠的前沿部署基地和盟友的必要支持，提高了美軍在海外的行動能力，加強了對潛在對手的遏制能力，提高了受援助國的安全能力，使美國全球影響力不斷提升。冷戰時期，對外軍事援助是美國遏制戰略的重要工具，也是美國贏得冷戰競爭的重要因素。冷戰結束初期，美國通過對外軍事援助推動中東歐地區的政治轉型和北約東擴。“9·11”事件后，美國通過對外軍事援助擴展反恐陣營和力量，塑造國際反恐格局。近年來，美國的對外軍事援助開始向新的地緣沖突和大國競爭傾斜，對沖突地區的安全格局和形勢發展造成了重要影響。

　　其次，就對受援助對象的影響而言，美國的軍事援助往往乏善可陳。美國的對外軍事援助通常提供給友好國家或政權，其直接目的是為了建立或強化友好合作關系、提升對象國軍事和安全能力；也常常給予一些反美國家中的反政府武裝，培育反叛力量，助推“顏色革命”，以期建立親美政權，如美國近年來對敘利亞反政府武裝的援助。還有一種情況是向發生內戰國家的親美勢力一方提供軍事援助，如越南統一前美國對越南南部政權的援助。后兩種情況下的援助給受援助國帶來的只能是內亂和沖突。

　　即便是以提升受援助國軍事和安全能力的援助，也常常事與愿違。美國對伊拉克、阿富汗乃至整個中東北非地區的軍事援助尤為典型。2014年6月，伊拉克陸軍第二師潰散，數百名“伊斯蘭國”武裝分子開著皮卡占領了摩蘇爾。摩蘇爾的陷落與其說證明了“伊斯蘭國”反政府武裝的實力，不如說證明了美國在伊拉克建立軍隊的數十億美元努力的失敗。而美國在阿富汗軍事援助的失敗更是出乎意料。根據前引綠皮書統計，2001年—2019年，美國對阿富汗的經濟和軍事援助高達1152.73億美元，其中軍事援助達813.51億美元。然而在2021年8月，美國組織、資助、訓練、裝備和建設了20年的阿富汗國家安全部隊，在塔利班面前迅速解體。美國在伊拉克和阿富汗軍事援助的失敗，廣受關注的主要是因為投入巨大而毫無收益；而如果對美國在中東北非的軍事援助的后果進行總體考察，則會發現美國的軍事援助和介入與這一地區國家的高度軍事化、動蕩不定、國際沖突不斷密切相關。

　　此外，美國為了自身的國家安全利益，往往在對外軍事援助中置受援助國人權和民生改善于不顧。盡管從二戰后開始對外援助項目以來，美國一直聲稱，向其他國家提供援助是改善其人權和公民生活條件的一種方式，但在援助實踐中往往并未將其作為優先目標。美國薩姆休斯頓大學政治學副教授卡拉威和加州州立大學圣馬科斯分校政治學教授馬修斯在涉及到埃及、以色列、哥倫比亞、土耳其和巴基斯坦等多個案例的研究中發現，沒有證據表明援助分配特別是軍事援助的分配和經濟支持基金的主要激勵因素是受援助國人們生活狀況的改善；促進人權、關注貧窮國家的經濟和社會發展，以及這些地區最終的和平，往往并非對外援助的優先關注事項。這不僅與美國宣稱的促進民主、人權等價值觀的對外政策宗旨和國家安全戰略目標相悖，也對受援助國的經濟社會發展產生消極影響。

　　最后，就美國與受援助國關系而言，軍事援助一般不會導致聯盟，甚至不會帶來更多的支持。一般的假設認為，大規模的對外援助尤其是軍事援助有利于促進聯盟的形成，至少可以帶來合作和支持。但多項相關研究卻得出了不同的結論。哈佛大學肯尼迪政府管理學院教授沃爾特在《聯盟的起源》一書中提出，如果缺乏共同的政治利益，即使慷慨大方的對外援助也不能建立有效的聯盟；不是援助引起聯盟，而是通常體現了政治聯盟；但是援助能夠使既存聯盟得到強化。而北卡羅來納大學公共政策系副教授蘇利文等人的研究則發現，接受美國軍事援助的國家比沒有接受軍事援助的國家表現出更低的合作水平；更高水平的軍事援助似乎產生了更多的挑釁行為；美國不會以減少軍事援助來懲罰挑釁，也不會以增加軍事援助來利誘更多的合作。這是因為，一方面，美國的援助是提供給那些在外交政策上有“好處”的國家，只要這種“好處”受到重視，美國就會繼續提供這種援助；另一方面，意識到美國對自己的依賴即自己對美國的影響力，那些接受大量援助的國家并不會因此而實質性地改變對美國的行為。

　　不同時期的國家安全戰略是影響美國對外軍事援助的指南針，而國防預算則強調服務國家安全戰略。例如，2023年美國國防預算涉及的國際安全部分，把增加支持烏克蘭和北約、強化在印太地區的介入、增強國際聯盟和伙伴關系作為重點；2024年的國防預算則強調對持續的軍事行動、倡議和全球行動的支持，包括通過增強整個歐洲的能力以遏制俄羅斯的影響力；在國別以及戰區層面支持中東地區開展軍事行動，對軍事行動的情報支持等。這些無疑會對美國今后幾年的對外軍事援助產生重要影響，中國需要予以高度關注和積極有效應對。

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