新預算法執行中有哪些最迫切的問題需要解決?財政部條法司副司長賴永添25日表示，調研發現須謹防地方假借PPP(政府和社會資本合作)等變相搞政府負債。
賴永添是在當天于杭州舉行的第二屆長三角財稅論壇上作上述表示的。論壇上，財稅官員、學者近百人圍繞“法治財稅”展開討論，不乏爭鳴。全國人大財經委原副主任委員、財政部原副部長高強在內的多位與會人士認為，新預算法的各個條款是底線和紅線，必須貫徹落實。
地方政府新項目怎么融資
經歷十年之久的預算法修訂終于在去年塵埃落定，新預算法于今年1月1日正式實施。
上海財經大學中國公共財政研究院學術委員會主席蔣洪告訴《第一財經日報》記者，從今年披露的中央預算報告和部門預算報告來看，政府很好地踐行了新預算法的要求，比如政府預算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，首次公開了轉移支付地區數字和按經濟分類的基本支出。
不過，蔣洪在論壇的主旨演講中提出了新預算法可以進一步完善的地方，比如預算完整、公開、編制和審批前支出等方面。
蔣洪認為，目前新預算法只是對預算調整范圍作了改進，這對行政部門自主調整權力做了約束，但是約束還不夠。
參與論壇圓桌討論的賴永添稱，人民代表大會對總收入、總支出和預算差額調整要做審批，對具體的項目沒有審批，行政部門可自由調整。
賴永添表示，在經濟下行的背景中，目前新預算法的執行中有兩個最迫切的問題：
第一個問題是，過去十多萬億元的地方政府債務未納入預算，其中已經開工但沒納入預算的項目可能面臨銀行停貸、資金鏈斷裂的風險。“目前這個問題和全國人大進行了溝通，采取老問題老辦法、新問題新辦法來解決。”
第二個問題是，地方政府新項目怎么融資和建設？最近國務院通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營。但“從我們調研看，可能不少地方借特許經營名義，借PPP名義，又變相搞政府負債，而這些又沒有納入預算管理，與中期財政規劃能否結合也令人擔心，這些問題都要解決。”賴永添稱。
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中鼓勵以設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金。產業基金本質上是一種新的融資媒介，由一家基金、券商、信托建立，以股權的形式介入項目公司，參與施工建設。表面上是表外融資，不增加地方債務，但地方財政多出具不具備法律效力的“安慰函”，以土地出讓收入作保，明為股權實為債權，增加了地方政府的隱性負債。
一位地方財政官員告訴《第一財經日報》記者，其實采用PPP模式融資成本并不低，因為民資進入本質是為了追逐利潤，如果沒有8%~10%的利潤率是不會進入的。
在預算完整性方面，蔣洪認為，現在財政專戶的存儲收支和部分政府經營性機構利潤(事業單位、國企)游離在預算外。他建議，在四本預算之外，再建立財政專戶存儲收支預算和國有企業收支與利潤預算。
賴永添認為，再建立一本國有企業收支與利潤預算的想法很大膽。國企的資產負債情況未來更多地會從政府資產負債表中體現。目前國有資本經營預算只針對國企上繳部分利潤，只有上繳的部分才構成政府財力。
浙江省財政廳總會計師趙立妙表示，經過幾年清理后，財政專戶目前規模很小。
新預算法操作是“最大公約數”
新預算法提出，政府全部收支納入預算。上海財經大學教授劉小川表示，由于概念不明確，這點在實際操作中有很大的彈性空間。
“這里的政府指的是什么?全部收支指哪些收支?政府可以理解為行政部門，也可以理解為行政部門及其管理的其他部門。據我看，納入預算的所有收支顯然不是政府能動用的所有收支，而是政府的行政收支，如果這樣定義，政府管轄收支會在預算外。”劉小川稱。
新預算法中類似的問題還有不少，而這就需要等待預算法實施條例來明確。根據2015年預算報告，財政部今年將抓緊修訂預算法實施條例。
高強告訴《第一財經日報》記者，相比關心預算法實施條例出臺的具體時間，自己更關心預算法實施條例的質量。
財政部財科所前所長賈康在上述論壇上建議，在預算公開透明方面，政府可以考慮把給人大代表的預算賬本公開給社會大眾。
高強認為，雖然新預算法不能說圓滿，但是最大公約數，是各方都能接受的規定。
“我參與過新預算法的討論修改，我觀察到的多數修改意見，是比現在通過的新預算法要求更嚴，但實踐中目前做不到。我提出一個觀點，預算法規定很好，但若各級政府都在違法，這不是個好事。預算法需要不斷完善，但是現在預算法的各個條款是底線，是紅線，必須貫徹落實。”高強稱。
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