轉基因主糧決策應該擴大公眾和社會參與

樊春良

《民主與科學》2010年第2期

　　科學積累知識，遠快于社會積累智慧。我們的責任不是確保兩者能夠彼此跟得上嗎?
　　——阿西莫夫

　　
　　關于轉基因主糧的爭論
　　
　　自1996年世界上首例轉基因農作物商業化應用以來，全世界以轉基因大豆、棉花、玉米、油菜為代表的轉基因作物種植發展迅速。到2009年，全球已有25個國家批準了24種轉基因作物的商業化應用，由1996年的2560萬畝發展到2009年的20億畝。其中，中國的轉基因作物以轉基因棉花、楊樹等植物的生產應用為主，發展迅速，到2009年已成為世界第六大種植國，位于美國、巴西、阿根廷、印度、加拿大之后。2008年7月9日，投資數百億人民幣的“轉基因生物新品種培育”科技重大專項通過最終審議。此專項的目的是要獲得～批具有重要應用價值和自主知識產權的基因，培育一批抗病蟲、抗逆、優質、高產、高效的重大轉基因生物新品種，提高農業轉基因生物研究和產業化整體水平。2009年，農作物生物育種又被列入國家戰略性新興產業發展規劃。
　　中國大力推進農作物轉基因生物育種產業化的理由，主要是：中國有世界22％的人口，卻只有世界7％的耕地，糧食安全始終是一個極重要的問題。采用轉基因技術可以培育高產、優質、多抗、高效的新品種，能夠降低農藥、肥料投入，降低農業生產成本，減輕農民勞動強度，大幅度提高種植業和養殖業的經濟效益，并能增強農業科技自主創新能力和國際競爭。發展轉基因新育種是中國農業發展的必然選擇。
　　既然是政府大力支持，為國為民謀福利的好事，理應得到公眾和社會的一致擁護和支持。但是，情況并非如此。
　　2009年10月27日，農業部批準了兩種轉抗蟲基因水稻品種和一種轉植酸酶基因玉米品種的安全證書，這是我國首次為轉基因水稻頒發安全證書。因為水稻是中國百姓的主糧，關系重大。此消息公布后，轉基因水稻的安全問題引起了許多擔憂和疑慮。一些專家認為，此舉比較冒險，風險主要在于轉基因水稻對健康和環境的影響。針對這些疑問，今年兩會召開之初，我國生物技術和食品安全方面的10名院士發表了意見，稱轉基因食品安全性不用擔心，建議推進產業化的發展。一些人以為，在這些著名的科學家表示大力支持轉基因技術之后，關于轉基因水稻的爭論就會平息一段時間。然而，并非如此，質疑和反對聲并沒有止息。而在之前，在兩會召開前夕，130多名學者聯名致信全國人大，要求立即停止轉基因水稻和玉米商業化生產。兩會期間，亦有50多名政協委員分別聯名提交兩份提案，要求緩行轉基因水稻和玉米的商業化生產。
　　比較院士們的支持倡議和反對者的發言，細心的人會發現一個微小的差別：院士們基本上沒有具體提及轉基因水稻，而是一般籠統地提轉基因技術。而聯名致信人大的發起者稱：“我們并不反對轉基因技術，我們甚至比那些支持這項國家政策的人更加支持轉基因技術，由于中國人口眾多，所以更需要轉基因技術來改造我們的糧食產業。我們反對的是在沒有經過大規模實驗證明其無害的情況下，貿然將主糧作為轉基因實驗場。一旦實驗錯誤，就無法回頭，中華民族將不戰而亡。”轉基因技術與轉基因主糧，這一差別，看似很少，其實很大。同樣轉基因技術，轉基因水稻與轉基因棉花顯然不一樣，用支持發展轉基因技術的一般道理來具體支持轉基因主糧似乎還不夠。
　　面對公眾的疑慮和擔憂，中國農科院的一位院士頗感疑惑：“堂堂正正的生物技術，為什么不能理直氣壯地做事情?”轉基因作物相繼被列為國家重大專項、新興戰略性產業，國家1號文件也明確提出“要發展轉基因”，為什么公眾卻如此“不安”?
　　
　　為什么會有爭論
　　
　　說到為什么公眾會對轉基因主糧感到不安，為什么會有反對轉基因主糧的意見，支持轉基因技術的科學家以及某些人士都認為，如果民眾和持反對意見的人了解更多的轉基因知識，那么他們就不會不安了，也就不會反對了。而聞名的“科學打假人士”方舟子先生在談到“兩會”前聯名致信人大反對轉基因主糧的人時，這樣說到：“起草和簽名的這些學者，絕大多數都是人文學者或者民族主義者，并不是什么科學家，他們根本不懂什么是轉基因。”
　　轉基因作物和食品不僅僅是科學技術的事情，而且包括倫理、文化、社會和經濟等因素。單從科學技術方面考慮問題是不夠的。因為，轉基因種子研究和應用并不是在科學家圈子里循環，而是經過育種、作物生長等一系列過程，最后擺到老百姓的餐桌上。難道不懂轉基因知識的公眾就沒有權利表達自己的意見嗎?
　　知道更多的轉基因知識和信息，是很重要的，無疑會幫助人們做出更正確的決策。的確，應該加大對轉基因技術的科普和宣傳，讓更多的人明白轉基因是怎么回事。但是，懂得轉基因，就不會有反對意見了嗎?我們知道，科學界質疑和反對轉基因食品的也不是個別人，懂得轉基因的民眾照樣也會反對轉基因食品。其中有許多原因。首先，轉基因食品的安全性在科學上并不是確定無疑的。盡管支持轉基因技術的科學家們大都聲稱轉基因食品的安全性沒有問題，但仍有一些科學家有不同的意見，認為無論是對人體健康、還是對生態環境，轉基因作物和食品的安全性問題并沒有那么可靠。即使倡議支持轉基因技術的袁隆平院士也表示，轉基因食品的安全性不能一概而論，應該招募志愿者進行臨床試驗，以確定轉基因食品是否安全，并表示自愿擔當試驗者。在這種情況下，對于那些一再聲稱轉基因食品安全性沒問題的科學結論，怎能讓人完全信服?而且，安全性不單單是一個科學問題，還是一個心理和社會問題。一位鄉級干部、全國人大代表說：“轉基因作物的一大特點就是抗蟲、抗病性，那蟲子吃了都受不了的東西，人吃就沒事嗎?”“糧食產量是確保國家糧食安全的重要一方面，但安全性更重要。光有產量，但大家都不敢吃，或者吃完之后還有一些后顧之憂，那保障國家糧食安全從何談起?”
　　除了安全性方面，人們的不同意見主要在幾個方面：第一，關于轉基因水稻的產量。有專家表示，雖然理論上轉基因水稻會比雜交稻產量高出百分之八，但這也是試驗田里的數據。試驗田相當于開小灶，大水大肥，如果在普通田里種就是兩個概念了。而且，糧食產量與人的因素、生態因素等有關，包括氣候、土壤、肥料、灌溉等等，種子只占八分之一的因素。第二，轉基因主糧可能涉及知識產權問題。雜交稻方面，中國擁有自主知識產權，不向農民收專利費，但是對于新批準的轉基因水稻，中國并不擁有核心技術專利，一旦商業化，農民將面臨跨國公司高額的專利索取費，而且不能自留種子，需要每年向種子公司購買種子，造成對跨國公司的完全依賴，嚴重的情況會造成中國糧食主權的喪失。國內前幾年在轉基因棉花商業化種植方面，已有這樣的例子發生。而在國外更有著深刻的教訓。第三，圍繞轉基因作物已形成一個利益共同體，包括一些跨國公司，也包括一些從事轉基因研究的科學家。早在2004年，《南方周末》有一篇題為“中國人將吃轉基因稻米713億人主糧后的利益懸疑”的文章，就披露了一些轉基因科學家背后的種種利益。
　　基于這些原因，人們有理由對轉基因主糧商業化提出種種疑問：既然有風險，為什么在沒有充分保障其安全性的情況下，就急于推動?如果轉基因水稻不是按理論上所說的提高產量，又面臨著專利陷阱，那么能說是經過了科學的和充分的論證嗎?如果稱轉基因食品安全性無問題的結論主要出自于直接參與轉基因食品決策和研究的科學家，如果一些轉基因科學家背后有種種利益鏈條，那么人們怎么相信他們說的話是客觀的、公正的呢?
　　作為每一個受到影響的公民，有權利知道轉基因主糧的相關信息，參與到相關的決策中。但是，目前我國轉基因作物從品種審定到推廣批準的過程不透明，缺乏與公眾交流的渠道。盡管管理部門聲稱，轉基因作物的管理是嚴格的、科學的，但是，轉基因安全法規中提到的安全評價管理包括風險評價、安全管理和風險交流，作為三大支柱之一的風險交流在我國做得不足，怎能說管理已經做到嚴格呢?
　　
　　國際經驗：公眾和社會參與決策是轉基因技術健康發展的必要保障
　　
　　轉基因技術的健康發展需要公眾和社會參與。這種參與不僅僅是科學界向公眾和社會普及科學知識，而且科學界需要傾聽公眾的意見，形成對話，公眾的意見應該反映到決策過程中。
　　國際上關于科學傳播的研究早已表明，傳統的缺失模型(Deficit Model)早已不適合現代科學技術在社會中的發展形勢。所謂缺失模式就是假定科學本身是沒有問題的，公眾對科學有更多的理解是好的，公眾對科學的理解越多，他們就越支持科學。但是，現代科學技術發展表明，科學技術自身存在著很大的不確定性和風險，而公眾并不是對科學一無所知，且公眾有自己的需求、感受和利益。對于一些重要而敏感的領域，解決問題的辦法不在于從科學家到非科學家的單向傳播知識，而在于兩個共同體之間的開放對話和協商。轉基因技術就是這樣一個領域。
　　從國際上看，從轉基因作物種植以來，爭論就一直沒有停止過。但是，不管是支持轉基因作物的國家(如世界上第一大轉基因作物種植國美國)，還是反對轉基因作物的國家(如歐洲國家)，都采取了公眾參與決策的方式。美國環境保護局(EPA)設立了生物技術科學顧問委員會，由獨立的科學家和外行的公眾組成。EPA接受生產前通告(PMN)后向公眾公布，EPA保留一份PMN復印件，在科學技術辦公室的公眾信息辦公室列出，讓公眾進行評論，通常是30天。另外，EPA生物技術科學顧問委員會的會議向公眾公開。EPA還建立了公共記錄，同樣在科學技術辦公室的公眾信息辦公室向公眾公開(肖唐華等，“美國轉基因生物安全行政監管特點分析”，《生態經濟》，2008年第3期)。除了EPA，美國的農業部動植物健康檢疫署(APHIS)和食品與藥物管理局(FDA)也會在制訂條例等行動前向公眾征求意見。例如，2007年1月16日，APHIS就解除轉基因玉米MIR604的請愿征求公眾意見；2008年9月，FDA就有關轉基因動物的條例，向公眾征求意見。同樣，歐州國家也采取轉基因研究者隨時通報研究進展情況的方式，將決策過程和結果等信息盡可能多地對外公開，并就大家關心的科學問題和風險征求公眾意見，甚至還設有公眾評議期。
　　除了政府部門和研究人員公布信息外，歐洲國家、澳大利亞、加拿大、日本等國自從20世紀90年代初就開始采取共識會議等方式引入公眾參與轉基因技術的決策。近年來，韓國和中國臺灣地區也開始這樣做。共識會議由一個咨詢／計劃委員會主持，確保過程是民主的、透明的，并有記錄可查。公民評議組通常由12～18人的市民代表組成，起主導地位。他們通過主辦方的預備會議對陌生的科學議題的背景和含義有了比較深入的認識之后，整理出需要詢問專家的問題內容，并參與挑選專家。專家小組的選擇要確保不同觀點和不同職業的代表參加，這些專家不僅要有好的專業知識，而且要思想開放，并能以一般公眾都能聽得懂的語言闡述科學議題。這樣，在科學議題上，科學家與公眾代表可以形成共同的語言。公民評議組和科學家通過公開的討論，形成市民的共識意見，并向公眾及媒體發布，或提交決策部門，作為決策參考。我們以共識會議的創辦國丹麥1999年3月12～15日關于轉基因食品的共識會議為例對此作一簡要說明。公民評議組提出了10個問題(見文后表1)，我們可以看到討論的內容涉及科學、倫理、社會、經濟和法律等諸多問題。會議普遍認為，轉基因食品的生產無疑會影響自然的循環。但是，專家們對于這種影響的嚴重性、這種影響是否是災難性的，有著不同的意見。一種觀點認為，這種損害的風險很低，但是一旦發生，影響將是巨大的。經過與科學家小組的討論，公民評議組認為，轉基因作物的檢測和生產的批準應該經受嚴格的風險評估和有效控制。針對少數公司控制轉基因作物，評議組建議設立公共規范，以抵消這種不利效果。評議組強調要確保消費者在轉基因和非轉基因食品之間的選擇權。而且，他們認為信息的發布是關鍵的，推薦的建議應該清楚、全面，并且是有內容的信息聲明。評議組認為，重要的是保持植物和動物的多樣性和保護生態系統，因此，應該考慮對植物和動物干預的倫理問題。評議組建議在轉基因食品的檢測、應用和商業化的相關應用中，應該把倫理考量與技術考量放在同樣優先的地位，并建議成立一個委員會負責對授權過程進行倫理評價。
　　公眾參與決策的重要意義在于，第一，使轉基因技術相關的倫理、文化和社會等更為廣泛的議題引起注意和重視，使決策可以更廣泛地考慮民意和技術的社會影響，決策更為科學、合理；第二，保障了公眾的知情權、參與權與監督權，使得受決策影響的一般人群參與到決策之中，使他們的利益能夠得到表達；第三促成專家與非專家之間的良性對話，建立起雙方溝通和對話的機制，并激發科學家超出本專業之外來思考其工作的倫理與社會涵義：第四，公眾參與使得政策的制定透明，在一定程度上避免了“暗箱”操作；第五，公眾參與使得決策更容易被公眾認可和接受，增加了決策可行性。
　　
　　中國轉基因主糧決策應該擴大公眾和社會參與
　　
　　著名的科普作家阿西莫夫曾說過一句警世的話；“科學積累知識，遠快于社會積累智慧。我們的責任不是確保兩者能夠彼此跟上嗎?”面對科學技術的迅猛發展，社會的智慧和知識儲備顯得不足，需要保持科學技術與社會發展的和諧，避免陷入相互指責中。　　轉基因食品是一個新鮮事物，它與過去機器技術的發展不同，需要以全新的眼光看待。轉基因食品既是一個有良好收益的產業，同時也是一個含有風險和不確定性的產業；而且，它涉及到不同的相關利益者，影響到社會上幾乎每一個階層。轉基因食品不僅僅是科學技術的事情，而且包括倫理、文化、社會、經濟、法律和政治等諸多因素。對此，不同的社會人群從不同的立場來看，自然會出現不同的看法，這是正常的。不應把意見不同看作就是絕然的對立，重要的是，使持不同意見方展開交流和對話，把對關鍵問題的討論引向深入，找到更好的解決辦法，建立共同的知識基礎。因此，對于這樣一個全新產業的管理，單靠傳統的自上而下的政策制定和管理模式以及科學家單向向公眾宣傳的科普方式是不夠的，需要采取治理(government)的方式，引入新的管理要素：公眾和社會的參與，獨立的第三方科學家和非政府組織的參與。
　　中國轉基因水稻和玉米在安全證書頒發后，向著商業化的目標邁出了關鍵的一步。據轉基因食品的積極倡導者、中國農業科學院黃大防研究員的估計，如果快的話，可能還有三五年，轉基因水稻就會實現商業化。但是另一方面，對于中國轉基因主糧的發展，公眾接受程度不高，不同的意見仍然存在，甚至有強烈反對的意見，轉基因主糧的推進勢必會帶來種種問題，不利于轉基因技術在中國的長期健康發展。現在的問題是，支持方與反對方兩者之間、科學家與公眾之間沒有形成對話的平臺和渠道，雙方基本上在不同的媒體各說各的，缺乏不同觀點的碰撞和交流，不利于解決分歧，嚴重的后果會造成公眾和社會對科學家的嚴重不信任。
　　為了促進中國轉基因技術的長期健康發展，未來關于轉基因主糧的發展和決策應該擴大公眾和社會參與。所謂公眾是從行為角色方面講，指與轉基因研究和發展直接利益相關方(政府部門、轉基因科學家和企業等)之外的個人和社會組織，包括普通市民、其他方面的學者和社會各界人士，參與就是以各種形式介入到相關的決策過程中。社會參與是從社會的功能角色方面講，指除了政府、科學和企業方面之外，教育、倫理、法律、社會學、健康、媒體、安全等方面的參與。擴大公眾和社會參與的內容包括：第一，政府有關部門應及時向公眾和社會提供轉基因主糧決策和安全方面相關信息；第二，政府相關部門就有關決策征求公眾的意見；第三，加強轉基因技術的科學普及、交流和宣傳；第四，搭建對話和交流平臺，促進科學家與公眾之間開展的對話；第五，創立適合中國國情的共識會議等形式，集中反映公眾的意見，并納入決策過程中。
　　擴大公眾和社會參與，有利于創造一種民主和對話的環境，促進決策的科學化和民主化。形成一種政府一科學家一公眾各盡其責、共同管理轉基因主糧發展的機制，促進中國轉基因技術的長期健康發展。
　　(作者單位：中科院科技政策與管理科學研究所)
　　
　　表1：丹麥關于轉基因食品的共識會議討論的問題(1999.3.12～15)委托方：丹麥科技委員會組織方：丹麥科技委員會人數：14
　　
　　1　生產轉基因食品在何種程度上改變了自然界的循環?如何使轉基因食品的生產與有機食品生產的基本原理相一致?我們如何確保出乎預料的效果是可逆的?我們如何保護原始物種?
　　2　轉基因食品研發與生產會帶來哪些環境問題?包括：向其他生物體的預料之外的基因漂移，抗性的發展，由標記或終止基因而產生的預料之外的效果，對土壤環境(微動物群)的影響，包括農產品在生長及其更長的時期內殘留和分解物的影響，導入毒素的影響(例如Bt)，在轉基因作物的種植過程中，殺蟲劑／除草劑消耗量的評估，如何確保相關研究能獨立、恰當的進行，并保證公眾的可獲取性，包括對轉基因食品的風險評估?
　　3　消費轉基因食品對于人體有何影響?包括：免疫系統的影響，抗生素抗性的增強，生育的影響(如終止基因的影響)，身體對毒素的吸收(如Bt)，產生新的疾病。
　　4　在這個僅有幾個企業控制供應、定價、轉基因食品的數量以及在食品生產中運用基因技術的市場中，如何有效防止壟斷?專利技術如何影響這些因素?開展轉基因食品研究在何種程度上特別強調了發展中國家的糧食產量?如何確保發展中國家的需求得到關注?轉基因食品生產對全球糧食供應有什么實用價值?
　　5　對于轉基因食品的檢測和以及短期和長期的生產和耕作，我們如何確保獨立的、恰當的授權許可和控制?
　　6　如何確保消費者能夠得到轉基因食品的充分信息?如何使用簡單、清楚的標識及其他方法讓消費者能夠知道如何、為何以及在何種程度上對食品進行了基因操作?
　　7　丹麥／歐盟轉基因食品立法與下列事項相關的內容應該是什么：責任、控制、違反規定、制裁、傷害賠償?當丹麥啟動法律程序、對于違反轉基因食品的研究、發展、生產和市場交易相應規則實施制裁時，應該采用哪些基本原則?由于對于人類和環境的長期不當影響，應該為消費者和社會確保什么樣的法律承諾和傷害的可能性?
　　8　消費者能從轉基因食品中得到什么?如何保證將來消費者能夠有權選擇非轉基因食品?
　　9　什么樣的價值和倫理上的考量應該成為轉基因食品研究、發展和生產(包括動物、植物和微生物)的倫理基礎?從倫理的角度是否接受將基因改造植物和動物申請專利?從倫理的角度是否接受將基因導入植物和動物體內并導致不育?
　　10　如何將倫理方面納入到關于轉基因動物、植物和微生物食品相關的授權許可和控制程序中?倫理因素在有關風險評估的授權許可和控制程序中起多大作用?什么或哪些組織將代表倫理方面，我們將如何確保消費者的影響作用?我們如何確保進行持續和廣泛的倫理討論?在有機食品和轉基因食品生產原理上之間存在哪些倫理分歧?

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