政治學上有一個術語叫公民不服從，指的是公民們面對不合理的法律或行政命令的時候，以不訴諸于暴力的方式主動拒絕遵守，通過這種抗爭行為來矯正公共權力的不當，這種公民不服從現象在歐美國家經常發生。

　　而由于制度環境不同，中國公民不服從的方式以及其后果都顯著不同，不過本文不準備討論這個話題，而是想通過這個術語的轉換，來討論一種當下頗為微妙的官僚不服從現象。

　　根據社會學大師韋伯的描述，官僚系統是一種理性化的科層管理結構，必須遵循一套特定的規則與程序，有明確的權威分配，權責自上而下傳遞，官僚系統是現代社會普遍存在的治理結構，上行下效，專業，效率是其基本規范。

　　從歷史視野來看，如何約束，規范，問責官僚系統的權力，提升其專業和效率，一直以來都是公共治理的難題之一。在現代社會，選票，新聞自由，司法獨立，公共參與等等都是制約官僚機構的重要方式。而在中國，則往往通過強調意識形態，黨紀國法或者定期的政治學習動員等方式來約束官僚系統，在相當長的時間內，這些的確對官僚系統構成了有效的約束，中國龐大的官僚隊伍顯示了很強的執行力和一致性。

　　不過隨著社會越來越多元化，隨著官僚體系隊伍越來越龐雜，官僚體系已經不是一種單一的靜態的存在，不同的身份意識和利益關聯，使得他們更容易形成特殊的行為邏輯，從而間接消解公共政策的初衷，形成實質意義上的官僚不服從。單獨二胎決策出臺后，各省在執行層面的拖延和懈怠，提供了一個難得的例子，透視出官場生態之復雜。

　　2013年11月中共十八屆三中全會推出了一系列決議，其中調整完善生育政策，也就是媒體上說的單獨二胎政策，是其中最簡單最容易執行的事項。有關計劃生育政策的爭論，其實由來已久，撇開人權層面不談，即使從經濟利弊來討論，學界和公共輿論越來越傾向于計劃生育政策正帶來越來越嚴重的負面后果。中共采取放開單獨二胎的決定，客觀上表明中共在計生問題上思路發生變化，立場變得靈活。根據常理，中共這個決策將很快轉變為政策付出實施，當時的樂觀估計是從2014年元旦開始單獨二胎政策將在全國推進。后來考慮到地方法規修改等技術性理由，那么也可以基本預期在2014年初全國省級兩會召開之后施行。

　　但實際上，全國各省市在單獨二胎政策上演出了頗有意味的太極拳。這其中，浙江先行一步，2014年一月份浙江人大官方網站公布《浙江省人民代表大會常務委員會關于修改〈浙江省人口與計劃生育條例〉第十九條的決定》宣布2014年1月16日開始施行單獨二胎政策。隨后，江西省十二屆人大常委會第八次會議審議通過《關于修改<江西省人口與計劃生育條例>的決定》，從1月18日起，江西正式實施單獨兩孩政策。接下來，安徽，北京，上海，天津，廣西等地陸續宣布實施。

　　但接下來各地傳出來的信息就模糊不清。江蘇和湖北的說法是或許他們將在三月實施單獨二胎政策，而重慶則宣稱政策修改依舊在人大審議過程中，湖南海南則承諾在未來三個月內通過政策修改，吉林，云南，河南，遼寧等省份則說在2014年年內施行，廣東，西藏，新疆等省份則依舊沒有時間表。

　　必須承認，中共三中全會決議確實沒有對此設定一個時間表，而根據立法權限劃分，計劃生育條例的修改也確實屬于地方人大，因此從技術上來看，各個省份的不調不一，時間表的參差不齊，完全是合理的。問題是在政治層面，根據官方說法，實施單獨二胎是黨中央、國務院著眼人口與經濟社會全局作出的重大決策，而這個決策引發了輿論幾乎普遍的稱贊。因為地方立法等技術性原因，這種重大決策帶來的利好被逐漸消解，在像中國這樣的單一制國家，是很難想象的。

　　而從個體層面來說，對于那些政策受惠人群來說，其中有許多已經錯過最佳生育年齡，因此普遍有焦急心態。一個廣東母親在寫給廣東省委和廣東省政府領導的公開信里，把這種情緒表達的十分透徹，“請理解我們這些70后的單獨媽媽眼看奔四了，再懷一胎、再生一個真不容易!能否懇請二位給我們一個啟動單獨二胎的計劃表?今年?明年還是后年?”

　　很明顯，這種拖延的癥結在于計生官僚系統的利益受到了影響。根據官方統計信息，全國人口計生系統已經形成了貫穿國家、省、市、縣、鄉(街道)、村(社區)、組的管理和服務網絡，擁有50.9萬名鄉級及以上工作人員、120多萬名村級管理員(服務員)、600多萬名村(居)民小組長，這是一個從最高層直達鄉村的龐大系統。 單獨二胎政策的出臺，不但直接削減了計生系統的利益蛋糕，更重要的是削弱了這個機構的合法性，甚至成為未來完全廢除這個機構的前奏，這種狀態，當然不是計生系統所樂見的前景，因此通過各種技術性的理由，以隱性的不服從來推遲這項政策的施行，成為自然之選。而對于這種特定的具體的政策，傳統的意識形態壓力已經難以起作用，政治高層的注意力往往被更為急迫的議題所牽制，通常他們并不可能持續跟進督促特定的政策落實，而官僚系統以技術性，程序性理由而呈現出來的懈怠，也往往難以被問責。這種狀況下，直接遭殃的是那些政策受益人群。

　　上文給廣東領導寫信的那位焦急的媽媽也許不需要等太久，就能等到廣東放開單獨二胎政策的落地。而這次圍繞著單獨二胎政策所展示出來的官僚系統的不服從姿態，其實已經在住房信息聯網，官員財產公開等議題中閃現，可以預判的是，隨著這種姿態的強化，將會有更多的官僚系統的懈怠，將會帶來更多公共利益的損失。

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