隨著第二輪承包期的到期日不斷臨近，甚至部分地區已經到期的情況下，“二輪延包”到底怎么延，怎么“延包”更為合理，怎么通過“二輪延包”應對土地面臨問題等，目前已經成為各地相關部門思考的關鍵問題。筆者在近期的調研中明顯感覺到，對于“二輪延包”到底怎么延、新一輪的政策實踐能不能解決當時當地的一些突出問題，很多基層干部目前還比較困惑，也表現出對政策明晰化的緊迫要求。2017年，黨的十九大報告中就明確了第二輪土地承包到期后再延長三十年。在2022年底的中央農村工作會議上，習近平總書記強調“要扎實做好承包期再延長三十年的各項工作，確保大多數農戶原有承包權保持穩定、順利延包”。應該說，在鞏固和完善農村基本經營制度的要求之下，第二輪土地承包到期后再延長三十年的政策方向已經非常清晰，但基層干部比較困惑的是，“二輪延包”到底怎么延，是一延了之，還是在迎接新問題、應對新挑戰的基礎上完善“二輪延包”，畢竟這是一項牽一發而動全身的政策實踐，需要在充分理解當前農業經營基本狀況的基礎上，協調好農業農村和農民的整體利益，妥善設計好未來三十年的“三農”發展方向。

　　筆者在實地調研的基礎上，根據與基層涉農部門業務人員、鄉村干部和農民訪談的基礎上，認為做好“二輪延包”工作的前提是需要積極應對未來三十年“三農”領域中的突出問題。

　　一、未來三十年需應對的突出問題

　　（一）需要解決好“最后一代農民”體面退場的問題

　　“二輪延包”事關農村基本經營制度的穩定，也關乎農村社會穩定和農業農村現代化發展，政策領域強調“本村土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這也充分體現出黨和國家對長期實行農村基本經營制度的決心和信心。未來三十年，農業經營領域將出現的一種“大概率”現象是，傳統面貌的小農經營方式將被改造，農村將出現“最后一代農民”的問題，這一突出問題將對實施“二輪延包”的方式方法提出要求。

　　1.傳統小農正在向現代小農轉變。隨著“小農戶”概念的提出并被廣泛接受，各地在農業政策實踐中多強調“小農戶與現代農業發展的有機銜接”。事實上，小農戶的實踐形態非常復雜，以至于基層農業管理中，很難精準把握“小農戶”這一政策對象。一般而言，既成共識的是小農戶應當是自前兩輪承包期內已經認定的集體經濟組織成員、主要依靠家庭承包耕地開展小規模種養殖的家庭經營單元，其特點一是以家庭為單元經營，家庭成員在村開展種養殖，二是經營規模比較小，大部分是自家承包面積，三是生產方式相對落后，勞動力投入較為密集。這種圖景可以用以描述絕大部分務農者的樣貌，但實踐中也出現了更多元的面貌。如很多小農戶只有極少成員（主要是家庭中的老年人）在開展經營，家庭內大部分成員都已非農化；如很多小農戶的面積已經不止家庭承包面積數量，務農者通過民間流轉、拾地種等方式逐步擴大面積；如很多務農者都是“兼業”種地，或者往來于城市工地和農村土地，或者在村主要收入依靠手工副業等；如很多小農戶也積極接受了現代化的生產技術，告別了傳統農耕方式。因為小農戶的形態過于復雜，目前很難清楚地說清楚什么是“小農戶”，但可以確定的是，隨著農業生產技術的快速發展，小農的傳統面相正在劇烈轉變，適配了社會化服務的小農戶，也將逐步擺脫“人均一畝三分、戶均不過十畝”的面積限制，將會越難安守細碎化的地塊配置格局，前兩輪土地承包期內形成的土地承包關系、地塊分布格局將與現代小農發展產生沖突。筆者調研中發現，一些地區自1980年代以來土地細碎化格局被長期鎖定，難以滿足處在轉型中的小農戶的需要。

　　2.“最后一代農民”正在逐步退場。近十幾年來政策界、學術界與媒體界存在著一種焦慮，認為農村存在著“無人種地”的情況，認為農民、特別是農民中的小農戶不愿種田或不會種田，需要加大力氣解決“誰來種田”的難題，解決辦法是培育新型農業經營主體，特別是寄希望于村莊之外的主體來流轉土地搞規模經營，以解決“無人種田”難題。伴隨著這種焦慮的同時，我們會發現一個悖論性的事實，基層并不是“無人種田”，相反，我國糧食生產十九連豐，而實現這一成績的主體也并不主要是外來農業經營主體。第三次農業普查數據顯示，全國小農戶數量占農業經營主體的98%以上，小農戶從業人員占農業從業人員的90%，小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%。可見，小農戶仍然是我國農業經營和糧食生產的主要力量，而且在將來較長一段時期內，一家一戶小規模家庭經營仍然是我國農業經營的基本面。基層的實際狀況是，目前承擔農業經營重任的大部分是50-70歲的老年農民，而這批農民也正是十年前在種地的那批人，也將是未來仍然能夠繼續開展小規模經營的主體。筆者在淮南某地調研時，一個村民小組25戶，種植250多畝地，目前還有24戶在種地，種地者都是60-70歲的老年人，只有4戶是50多歲的，但也就差兩三年到60歲。去年有一個種到83歲的老年人“終于不種了”，生病了沒法種，把土地交給自己58歲的兒媳種。一位村干部總結說，現在50歲的農民要么種得多，要么在外邊打工，農忙時候回來種；60歲的人大部分種好自家地就行了；70歲往上就種三五畝田。可以預見的是，未來三十年，這批50-70歲的種田“主力軍”將紛紛退場。

　　3.需要流轉土地的“專業務農人”正在生成。隨著農業人口老齡化的加劇，一些地區老年人退出后，地方社會成長起一批專業的務農人隊伍，如在中部某縣調研時發現，該村有一批40-50歲的在村務農者，一個生產隊的156畝地只需要三個人就種完了。一位村干部計算，40歲的人要想種地就必須達到100畝才能達到本地一般家庭開支要求，收入要在10萬元上下才可行。在淮南調研時，分別有多位基層干部提出成為“職業農民”的面積標準。如一位村書記認為最好實現“一塊一田”，最合適的是50-100畝，但必須集中連片；鎮農辦工作人員則認為“300畝左右為適度規模”；另一鄉鎮農辦主任則認為應該是200-500畝最好，能培育職業農民，20-50畝的面積還不夠，“掙不到錢，收益不大”；區種子站站長則認為“50-100畝不配養家糊口，還不夠成為職業農民”，本地的適度規模應該在500~800畝，管理的用度、對機械操作的協調、如何監管好作業質量，能否保證搶農時中的機械作業跟得上。一位從事農資生意并種地的“大戶”則認為，“本地百畝以上即為大戶”，如以這樣的規模來看，該鎮的大戶大約15家，一般會有種植補貼。以專業種植戶的標準來測算的，這樣的“大戶”不需要再進行兼業，而是可以稱之為職業農民。而大部分人所認可的本地百畝的規模，主要是考慮到管理水平、經營難度、投資規模來看的，相對具有“適度規模”的意涵。而地方正在生成的“專業務農人”要想穩定下來的前提是，必須通過土地流轉來實現規模經營。

　　（二）為未來三十年的城鄉發展持續做貢獻的問題

　　“十三五”末，我國城鎮化率已經超過60%，按照“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要，預計在“十四五”時期“常住人口城鎮化率提高到65%”。有學者預計，在未來三十年，我國城鎮化率還將進一步提高，2035年中國城鎮化率將達70%，2050年將達80%。這就意味著未來三十年，我國農村人口占比還將進一步下降，城鎮化進程還將持續推進。

　　在未來三十年，農業與農村還應持續發揮多重基礎性功能。一是要持續為我國城鎮化的穩步推進做貢獻。在過去一段時間的城鎮化進程中，農業與農村為城鎮化做出了四重貢獻，首先是為城鎮產業提供了充足的勞動力，為城鎮生活提供了豐富的后備成員，其次是為城鎮化提供了質優價廉且穩定供應的農產品，使市民生活成本相對較低，再次是為城鎮化提供了堅實的保障后盾，農業不僅作為了進城闖關失敗者的兜底，而且還為“半城半鄉”的進城家庭提供物質與食品支持，最后是作為了城鎮勞動力生產與家庭再生產的“拆分”場所，很多外出的家庭成員可以無后顧之憂地進城務工，農業與農村承擔了其家庭再生產的責任。在上述功能發揮基礎上，我國城鎮化才得以呈現低成本、高速度、超穩定的特征持續推進。而這些功能的發揮離不開農村的基本農業經營制度，“二輪延包”實踐中需要充分激活并完善農業與農村的穩定器與蓄水池功能，為未來的城鎮化持續貢獻力量。

　　二是在農村人口比例下降的同時，農業與農村不僅不能弱化，反而要承擔起實現鄉村振興的重任，要實現農業與農村的現代化。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，未來城鎮化率即使達到80%這樣高的水平，也意味著還有20%的人口生活在農村，其中大部分還將以農為業，需要保障這部分群體的種地權利，還要依靠這批群體來承擔農村現代化、農民現代化的重任。這就需要在“二輪延包”實踐中，讓這部分群體有地可種、有屋可居，而且要將土地經營權更多地向這部分群體適度集中，讓他們能穩定下來，通過經營農業來獲得豐厚的收入和維持體面的生活。從基層經驗看，在持續的城鎮化進程中，這部分群體可能來自于兩種途徑，一是返鄉的外出務工群體，他們會在一定年齡后回鄉居住并以農為業，二是本鄉本土中生長出來的“中農”，在恰當的土地制度和農業政策扶持下，這部分群體能夠穩定下來。兩個群體的共同特征是，他們是本鄉本土的“土著”，擁有植根于鄉土的社會關系和文化觀念，既可以作為鄉土社會的“守護人”，又是可擔當農業農村現代化重任的“生力軍”。“二輪延包”實踐應讓這部分“土著”更如魚得水地生活于鄉間，而非寄希望于市民下鄉、資本下鄉等外來力量。

　　三是要實現從農業大國向農業強國的轉變。保障糧食和重要農產品穩定安全供給是建設農業強國的頭等大事，還要實現農業競爭力強和農業發展水平高。長期以來我國形成了以小農戶為主體的生產經營格局，第三次農業普查數據顯示，全國小農戶數量占到農業經營戶98.1%，小農戶從業人員占農業從業人員90%，小農戶經營耕地面積占總耕地面積超過70%。而相對來說，依靠流轉土地形成了規模化經營的主體中，還有相當大一部分是通過民間流轉的方式形成的適度規模經營，民間稱之為“中農”。小農戶、中農與大戶遵循不同的生產邏輯。筆者調查顯示，小農戶與中農大多是以家庭為單位開展經營，還會采取精耕細作的生產方式，在部分環節上愿意用勞動力代替資本性投入，他們的單產一般是高于資本化經營的“大戶”的，且經營穩定性也遠高于“大戶”。而超出家庭規模界限的“大戶”則更多采取資本式手段開展經營，地租價格更高、資本投入更密集，單位面積產量卻不如小農戶和“中農”。從生產成本上看，由于小農戶和大戶主要依靠自家承包土地、通過民間流轉獲得了適度規模，租金成本耕地，大多使用自家小機械或依靠民間機手作業，成本也更低。而“大戶”必須依靠社會化服務主體提供從種、收、儲到售的絕大部分環節，還要以高于民間流轉的地租水平來獲得土地。筆者在某稻作區調研時，一位種植了2000多畝的“大戶 ”，穩產情況下小麥一季能產800斤，水稻1200斤，其生產生本則需要1200元，地租則需要600-700元/畝不等。計算下來他一稻一麥的純利潤約200元/畝左右。從目前情況看，地租成本在生產成本中所占比例約達到1/3。在其他一些地區調研也顯示，目前地租成本已經成為以“大戶”形式經營的剛性成本。相對來說，小農戶不需要地租成本，也可以降低機械服務成本和勞動力成本；“中農”則往往地租水平低于“大戶”。在邁向農業強國的進程中，“二輪延包”需要應對的一個突出問題是，在復雜的地權制度之下，被復雜制度制造出來的地租正在成為農業生產中降不下去的“硬”成本，而一些地方政府“親大戶、遠小農”的管理思維正在直接助推我國農業生產特別是主糧生產中高成本壁壘的形成。為應對未來三十年農業生產的系統性轉型，“二輪延包”實踐應探索如何延續我國農業生產的內生優勢、避免將農業推向高成本、高風險、剛性化的陷阱。

　　二、直面未來三十年，“二輪延包”應當處理好幾對辯證關系

　　基于以上預判，筆者認為，未來三十年我國農業農村與農民將經歷一場前所未有之巨變，這種巨變是內在于中國式現代化進程之中并與之同頻共振的，因此“二輪延包”就切不可一延了之。當前一段時間學界與政策界需要切實做好“二輪延包”的設計與實踐，并思考如何借此寶貴的政策窗口期，針對性地解決一些既有遺留問題，為未來三十年農業農村現代化拉開閃轉騰挪的回旋余地，讓農業與農村持續為推進中國式現代化做積極貢獻。當我們站在“二輪延包”門口，需要思考如何讓我國的土地制度、農業經營體系和農村社會治理體系積極有效地應對處在巨變進程之中各對復雜關系的挑戰。

　　（一）處理好小農戶退出和新主體進入的關系

　　農業人口老齡化程度不斷提高，“最后一代農民”將持續退出，這是基于當前農業人口年齡結構所做出的判斷。但從時間上看，小農戶退出將會是一個長期的過程，這個過程急不得更亂不得。習近平總書記強調，“改變分散的、粗放的農業經營方式是一個較長的歷史過程，需要時間和條件，不可操之過急，很多問題要放在歷史大進程中審視，一時看不清的不要急著去動”。同時，需要通過土地流轉來實現規模經營的新主體的生成也應是一個漸進的過程，“二輪延包”實踐需要處理好二者的辯證關系。一方面，不能因為“最后一代農民”會退出農業的判斷而人為加速這一過程。一些地方采取了比較激進的“擠出小農”的行為，在承包經營制度上就片面強調“經營權”集中，在實踐中則加劇小農戶的艱難處境以倒逼其退出。另一方面，因為土地流轉將“大概率”發生，一些地方就選擇流轉規模越大越好、流轉方式越正規越好，結果是助推了資本下鄉與農爭地。這就是“操之過急”的典型表現。需要看到，發生在鄉土社會內部的民間流轉其間生成的“中農”正在大量成長，他們往往采取家庭經營的方式，生產成本較低，經營穩定性較高，但卻享受不到“大戶”那樣的政策紅利。一位鄉鎮干部說，以現在的生產技術水平，“100畝地給1個人種也行，給10個人種也行，但為了養活人，就得讓10個人來種”。針對未來三十年的農村人口結構變動，“二輪延包”的探索中應以保障小農戶、培育中農為目標，使農業生產經營實現穩定有序的轉型。

　　（二）處理好在村務農人和“不在村地主”的利益關系

　　在未來三十年，我國城鎮化進程將進入下半場，已經落腳城鎮的農民家庭還需進一步安居落戶穩定下來，仍需進城的農民將隨后陸陸續續落腳城市。這就意味著，從80年代初開始就被確定為集體經濟組織成員并獲得土地承包權的農戶與農民個體，將有絕大部分比例實現城鎮化，其生計方式、社會身份與文化認同等都將城鎮化。未來三十年將有越來越多的“不在村地主”，他們擁有在鄉村的土地承包權，擁有集體經濟組織的股份，但不從事農業生產且將逐步切斷與村社的關聯。這也意味著，未來三十年，這批已經確定不在村的、不再從事農業的、不再回歸鄉村的城市居民還將掌握農村土地的承包權，這就使得在村務農的、愿意回村務農的新型農業經營主體必須通過經營權流轉的方式支付地租，農業生產成本中將永遠存在地租成本這一板塊，而中國社會將出現一批“不在村地主”的食利者群體。

　　當然，在目前城鎮化的進程中，我們仍需要以農村土地來為進城失敗者、高齡返鄉者提供兜底和保護，其中土地承包經營權是最重要的保障。但從三十年的中長周期看，具有土地承包權的農民家庭將穩定在城市，不務農但持有農村土地權利且享受國家農業補貼。而且很多地區由于自80年代初開始就執行了“增人不增地、減人不減地”的管理辦法，導致當前集體經濟組織內出現了兩類群體，一是新出生而沒有土地的人，這批群體在未來三十年將持續“無地”身份，二是那些獲得初始承包權的農民個人已經逐漸離世，但其經營權被家庭成員“繼承”，一些村社集體經濟組織將逐步“空心化”但土地權利長期外流。

　　這就意味著，未來三十年無論誰來種地，都只能通過土地流轉的方式來形成合適的經營規模，這就需要面臨與“不在村地主”的協商問題。目前在一些地區已經出現了這樣一種情況，即“不在村地主”因為已經不依靠的土地租金收益生活，他們就成為了土地整治、集中連片流轉的“關鍵少數”。無論是政府做土地整治，或推動土地流轉，還是市場化的土地流轉，村莊中都有愿意流轉土地的人，也有不愿意流轉土地的人。這就出現了少數“不在村地主”只要不同意，集體行動就無法達成。因為他們利益關系和社會關系都與村莊不大了，甚至會出現故意當“釘子戶”。未來三十年，如何處理這一“關鍵少數”的利益，這就需要在“二輪延包”實踐之初就留好政策的彈性空間，以避免“釘子戶”行為影響我國農業規模化經營的進程、影響農村集體經濟組織的發展、影響我國土地管理制度的成效。

　　（三）處理好“大穩定”與“小調整”的辯證關系

　　“二輪延包”到底怎么延，可以明確的是，第二輪土地承包到期后再延長30年，即以目前的土地承包關系將保持穩定直至2057年前后。但根據各地復雜的土地利用和需求現狀，2023年的中央一號文件要求，在整體穩定的基礎上，根據地方實際情況進行小范圍、小幅度的調整。這就意味著土地承包制在未來是要進行調整的，只不過要確定一個基調，那就是大穩定、小調整。如何實現大穩定同時因地制宜地開展適度的調整，這需要從“二輪延包”實踐一開始，就要有充分的制度彈性與治理機制來實現“小調整”。

　　筆者根據多地調查發現，“小調整”是完全必要的。首先，我國農村土地從來就不僅僅是簡單的生產資料，土地是貫穿在農民生產生活、村莊團結穩定以及鄉土文化傳承等一系列事實之中的關鍵之物。在前兩輪承包期內因為土地承包關系累計起來了大量歷史矛盾亟待解決，不能聽任這種遺留矛盾再延續三十年，應當在新的政策窗口期以土地為突破口，解決當前積累在“三農”領域的部分難題；二是要意識到，中國的農業生產區域差異極大，工業化程度更好、非農就業更充分的東部地區、城郊地區，農民已經不需要依靠土地來維生，一些地區出現了“沒有成員的村集體”，而中西部農村中務農人口結構在發生歷史性變化，小農戶務農、“老人農業”等形態還將維持相對一段時期，這就意味著我們不能用同樣一紙條文來約束已經復雜分化了的土地利用現實。實際上各地在二輪承包期內都已經有許多地方性的嘗試，一些“小調整”已經自然而然地發生了，還有一些地方的“小調整”在二輪承包期的政策框架內還不被認可。“二輪承包”期內還有一些相對較為嚴格、較為硬性的政策實踐，要求各地完成“全國統一卷”，結果卻在基層造成了很多問題。未來三十年我國各地土地利用和需求現狀將更加復雜，這也直接挑戰著即將到來的“二輪延包”的政策框架設計。

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