近日，有媒體報道稱“黑龍江185人因違規焚燒秸稈被處罰1.782億元，人均罰款96.3萬元”。記者在黑龍江省人民政府檢索到，這1.782億元是發生在2022年11月1日—12月15日期間。為什么罰這么多錢？這些錢誰來交？秸稈禁燒存在哪些問題？基層治理付出了什么代價？

　　一、罰款誰來交？

　　4月19日，黑龍江省生態環境保護綜合行政執法局局長王鳳華在接受紅星新聞記者采訪時表示：“必須要澄清的一點是，1.782億是直接扣撥地方財政資金，跟焚燒秸稈的農民本人無關，此次對農民并無實際處罰。扣撥的資金我們最終還是‘用之于民’，用來獎勵那些禁燒工作推行較好的地區。”

　　這個回應大體符合事實，因為目前秸稈禁燒工作“痛點”除了存在于政府與農民之間，還存在于政府部門和政府層級之間，這又與我國當前執行秸稈禁燒的工作機制有關。

　　目前地方層面在執行秸稈禁燒工作中，主要依賴屬地管理，將禁燒任務層層下壓，所謂層層壓實責任，各級對上訂立“軍令狀”，而各級通常都以“政治任務”話語向下加壓，層層下壓直到村一級。很多地方最終會將禁燒任務與個人責任掛起鉤。

　　在這種壓力型體制之下，為了保證基層在這項工作上的動力，上級部門的工作方式無非獎懲兩類。即對禁燒工作的“優等生”進行獎勵，對“差等生”進行懲罰。懲罰下級的方式中就包括罰款，既有對部門的罰款——上級政府對下級政府工作的獎懲，也有對個人的罰款——對包保責任人進行獎懲。

　　如筆者近日在安徽東部某縣調研中發現，每年秸稈禁燒工作開始前各級就會開始劃分責任和訂立獎懲，如鄉鎮要向縣里預交保證金，村里要給鄉鎮預交保證金。一季禁燒工作完成后，根據禁燒成效進行獎懲。如村里預交4000元保證金，如果本村轄區發現一次火點，鄉鎮會罰掉500元，如縣里發現則罰1000，如省廳監測衛星發現，保證金直接扣完。村里包保村干部向鄉鎮交保證金并參加考核，鄉鎮向縣、縣向市層層繳納保證金。

　　一些地方則通過年終考核工作成效的方式來管理，特別是一些糧食主產區省份，在秸稈禁燒問題上考核賦分較高，下級政府若此項工作扣分較多，則相關工作經費、財政支出會進行核減。如皖南某縣，縣級對鄉鎮禁燒工作進行排名，通過技術監測和縣級巡查，對各鄉鎮進行工作排名，排名末尾5名的罰款獎勵給前5名，按照10萬-6萬元的標準罰款。

　　因此，黑龍江省的回應基本上符合實際情況，相關舉措參照的是《黑龍江省禁止秸稈露天焚燒工作獎懲暫行規定》。該規定于2018年9月1日起實施。

　　二、農民要不要交罰款？

　　負責中心工作的省廳并不直接面對農民，最后和老百姓打交道的鄉村兩級。處在壓力型體制之下的鄉村，實際上通常“不得不”通過罰款的手段來治理秸稈焚燒，而且往往都是冠之以“法律依據”。政府上下級間可以通過“政治任務”傳導壓力，但政府面對老百姓，“政治任務”說不通，就主要是通過法律來施壓。

　　地方政府一般都會援引《大氣污染防治法》以及各地省市級的行政規定、工作條例等。黑龍江相關回應中也說到了“根據《大氣污染防治法》有關規定，可以對露天焚燒秸稈造成污染的處罰500元到2000元”。處在最基層的鄉村兩級到底有沒有真正去罰款，這個各地存在很大差異，不能說沒有，但也不能說普遍，畢竟具體面對群眾的是最基層，省廳層面并不直接參與針對群眾的執行。

　　這個依賴于最基層的執行力度。事實上這樣一種很容易激化干群關系的“難事”，基層是最不愿意去干的，但層層壓力下又不得不去干。比如皖東某縣調查中發現，如果農民焚燒秸稈起了火點，被發現了是會罰款的，群眾都很清楚罰款2000元。而且如果火點被檢測系統拍到，就會在工作平臺中留痕，上級會層層派單到基層去執行，到時候鄉村就不得不硬執行。

　　三、硬性執法是壓力型體制的結果

　　大氣污染防治是一項“攻堅”任務，但在秸稈禁燒問題上，執行這項任務的政府和眾多農戶之間存在利益沖突，在基層會直接表現為干群沖突。一般而言，如果不是特別強的行政壓力，基層是沒有動力去與民爭利的。

　　如調研中一位鄉鎮老干部就說，大約在2018年之前雖然也有秸稈禁燒工作，但基層知道禁不住，老百姓要燒，基層干部也可以睜一眼閉一眼；而且只要過了收割季，基層包保責任輕了，老百姓還是燒。這是基層干群在政治壓力下的默契。

　　但大約在2018年左右，省級部門直接采取了技術手段，采用衛星實行24小時監控，各市地利用無人機、高清攝像頭等科技力量進行無盲區監管，只要監測到火點就會作為考核依據來要求下級“有案必查、有案必究”，同時各種量化考核手段都用上了，層層加碼到“全域全時段全面禁燒”、“零火點”等絕對目標。

　　如某縣就提出在全縣范圍內實行包括農作物秸稈、荒草、落葉、工業和生活垃圾等在內的 “全年、全域、全時段、全方位”禁燒。這就使得基層的柔性手段和執行彈性都消失了，禁燒工作完全剛性化，最終結果就是基層干部“不得不”和老百姓正面沖突。

　　對秸稈禁燒工作的理解需放回到行政體制內部去思考，一線執行往往是來自于壓力型體制的結果。因為這是行政體制內的工作機制問題，所以并不存在太大的區域差異，各省、各市都是嚴防死守、全面禁燒，在一些糧食主產區（如黑龍江）任務會重一些。

　　我們看到過非常極端的行政手段，如抓人坐牢、扣糧食補貼等，也看到過執行較松、睜一眼閉一眼的，這不能一概而論。只能說處在一線的基層干部，沒有一個想去做這種威逼老百姓的事的，所有的行為都是工作機制造成的。

　　很多農民也都是理解鄉村干部的，知道他們是不得已而為之，如上文說到的村干部保證金被罰款的事，村民都去找村支書“你讓我們燒，4000塊錢我們給你湊出來”。也有很多村民說，“罰2000元能讓我燒了秸稈也很值”。

　　因此，到底罰不罰款，基層除罰款外還有哪些懲罰手段，這都取決于上級對這項工作的剛性要求，取決于行政體系內的工作機制，處在壓力型體制下一線人員并無多少選擇空間。

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