鏈接：華生論土地私有（上）：土地私有能帶來(lái)什么？

　　小產(chǎn)權(quán)房入市曾經(jīng)是華生和諸位教授爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)話題，如今小產(chǎn)權(quán)入市無(wú)望，建設(shè)亦被叫停。

　　城郊農(nóng)地開發(fā)是分歧的核心

　　我在回答周其仁教授的批評(píng)時(shí)曾經(jīng)指出，周教授主張的真農(nóng)房農(nóng)地入市，我從改革的方向上并無(wú)不同意見，只是在步驟上不能草率從事，一蹴而就。我與他的真正分歧是在城郊農(nóng)地如何開發(fā)入市上。從主張土地私有的許成鋼、文貫中教授那里，實(shí)際上我們看到了同樣的分歧焦點(diǎn)。

　　許教授這次在莫干山會(huì)上，重復(fù)了他的一貫主張，即世界上只有極少數(shù)幾個(gè)國(guó)家不搞土地私有制。當(dāng)這個(gè)觀點(diǎn)受到質(zhì)疑時(shí)，他認(rèn)為土地私有制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代政治制度的基礎(chǔ)，這樣的命題竟然還有歧義就不愿再討論了。

　　其實(shí)許教授在年初接受“財(cái)新網(wǎng)”的采訪中談“土地私有制是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)”中，除了講結(jié)論以外，也是作了一些論證的。他說(shuō)城鎮(zhèn)化是一個(gè)自發(fā)的過(guò)程，它以土地私有制為基礎(chǔ)，是隨著市場(chǎng)的發(fā)展走的，土地的供給和需求由市場(chǎng)決定。因此中國(guó)的土地國(guó)有和政府壟斷必然扭曲和阻礙城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化。

　　同樣堅(jiān)信土地私有制的文貫中教授在他的新書“吾民無(wú)地”中，則作了更詳細(xì)的闡述。在文教授看來(lái)，“允許農(nóng)戶土地私有和自由退出強(qiáng)制性的集體所有，是使中國(guó)走出現(xiàn)行嚴(yán)重過(guò)時(shí)的土地制度的唯一選擇(見上書73頁(yè));“要允許土地私有和農(nóng)地進(jìn)入其他行業(yè)的自由”(同書74頁(yè))。

　　文教授認(rèn)為，“‘小產(chǎn)權(quán)房’便是農(nóng)民集體攜帶土地離開農(nóng)業(yè)，進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)物，有何不合法?當(dāng)各行業(yè)的人都有利用自己的生產(chǎn)資料追求價(jià)值最大化的今天，唯獨(dú)農(nóng)民沒有憑自己的主要生產(chǎn)資料——土地——追求并實(shí)現(xiàn)其最高價(jià)值的權(quán)利，這不是明顯地用莫名其妙的理由制度性地歧視農(nóng)民嗎?(同書68頁(yè))”“如果允許農(nóng)地私有，自然就不存在‘小產(chǎn)權(quán)房’是否合法的問(wèn)題” (同書74頁(yè))。

　　與許教授相同，文教授認(rèn)為“農(nóng)地何時(shí)轉(zhuǎn)為城市用地，應(yīng)該由農(nóng)民根據(jù)土地市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)，獨(dú)立做出判斷，這樣的城市化才是內(nèi)生的，因而是可持續(xù)的。土地的升值究竟如何分配，農(nóng)民作為所有者自然要有最大的發(fā)言權(quán)，這是天經(jīng)地義的事(同書108頁(yè))”。文教授建議，中國(guó)的城市化道路，應(yīng)當(dāng)選擇走20世紀(jì)上半葉老上海的浦西發(fā)展模式，或者今天深圳原住民自己大量建造小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展道路。

　　土地開放不簡(jiǎn)單靠市場(chǎng)

　　說(shuō)到這里可以看出，圍繞土地私有制作為信念信仰確實(shí)不好討論，但落實(shí)到作為城市化的具體制度政策設(shè)計(jì)，大家就可以進(jìn)行實(shí)證的討論了。就如獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家獎(jiǎng)大師們的理論可能深不可測(cè)，但其一旦被用于政策設(shè)計(jì)，它就要經(jīng)得起執(zhí)行部門乃至普遍老百姓的質(zhì)詢拷問(wèn)。如果我們把討論聚焦在這個(gè)操作層面上，顯然討論就容易有成果，真理也才能越辯越明。

　　主張土地私有制的教授們的意見出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)沒錯(cuò)：城市化是現(xiàn)代化必由之路。因此如果真如他們所說(shuō)，只要實(shí)行土地私有，市場(chǎng)自己就能夠很好地配置土地資源，成功地實(shí)現(xiàn)城市化現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，這樣自然誰(shuí)也沒有什么可以反對(duì)的理由，剩下的只需要去克服既得利益或意識(shí)形態(tài)上的障礙。

　　但一個(gè)自然的質(zhì)疑是，二戰(zhàn)后的發(fā)展中國(guó)家絕大多數(shù)都是搞土地私有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的，但成功實(shí)現(xiàn)城市化現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的卻寥寥無(wú)幾，扭曲和阻礙的事比我們更嚴(yán)重，這就暗示事情還不象他們說(shuō)的那樣簡(jiǎn)單。

　　直觀地說(shuō)，市場(chǎng)之所有未能直接配置土地資源自發(fā)實(shí)現(xiàn)城市化，是遇到了規(guī)劃的制約。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)中，土地資源的開發(fā)配置一般不是通過(guò)市場(chǎng)直接進(jìn)行，而要通過(guò)政府規(guī)劃體現(xiàn)，即便是市場(chǎng)意志也有賴于規(guī)劃去實(shí)現(xiàn)。顯然，市場(chǎng)供求關(guān)系自己調(diào)節(jié)配置土地資源與靠別人去體現(xiàn)實(shí)現(xiàn)肯定不是一碼事。

　　這一點(diǎn)，其實(shí)許成鋼教授在上述采訪中也談及了。他說(shuō)香港房?jī)r(jià)這么高，就是因?yàn)橹挥?0%的土地可開發(fā)，80%的土地政府規(guī)劃不讓開發(fā)?？梢娂幢闶沁B年被評(píng)為世界第一的自由經(jīng)濟(jì)體香港，市場(chǎng)也配置不了土地資源。香港如此，發(fā)達(dá)世界其實(shí)也都大同小異。因此，他們說(shuō)的土地自由進(jìn)入不同用途的市場(chǎng)在西方也并不存在。

　　在土地私有制的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)為什么還不能直接配置土地資源的開發(fā)呢?從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說(shuō)是因?yàn)榻徊嫱獠啃浴Ｓ捎谕恋亻_發(fā)產(chǎn)權(quán)界定的困難，土地所有人只追求土地開發(fā)的收益，而不負(fù)擔(dān)土地開發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)。又由于涉及到的利益關(guān)聯(lián)方又太多和太錯(cuò)綜復(fù)雜，因此交易成本太高，市場(chǎng)供求談判本身無(wú)法決定每塊土地的用途及其建筑容積率。

　　其實(shí)，現(xiàn)代社會(huì)土地開發(fā)離不開規(guī)劃這一點(diǎn)，生活在美國(guó)的文貫中教授也并不是不知道，故文貫中教授自己也承認(rèn)“在美國(guó)，純粹的農(nóng)地用途管制是不需要補(bǔ)償?shù)?rdquo;(同書120頁(yè))，因此他主張土地 “在符合區(qū)劃和城規(guī)的前提下允許土地的自由流動(dòng)”(前書，71頁(yè))

　　不過(guò)這里的問(wèn)題在于，如果區(qū)劃和城規(guī)是有約束力的，土地在不同產(chǎn)業(yè)間改變用途和容積率的流動(dòng)就無(wú)法自由;如果土地可以在不同產(chǎn)業(yè)間自由轉(zhuǎn)讓開發(fā)，那符合區(qū)域和城規(guī)的前提就不復(fù)存在。

　　文貫中教授解決這個(gè)矛盾的辦法如下：“隨著土地價(jià)格的變化，土地所有者會(huì)根據(jù)地價(jià)的變化和土地市場(chǎng)供求的變化，從追求自身經(jīng)濟(jì)利益極大化出發(fā)，要求改變區(qū)劃，區(qū)劃的調(diào)整原則是基于對(duì)土地所有者利益的承認(rèn)和保護(hù)，城市規(guī)劃與區(qū)劃部門會(huì)經(jīng)常性地對(duì)已有的區(qū)域做相應(yīng)的調(diào)整。”(前書，106頁(yè))

　　這就是說(shuō)，文教授解決規(guī)劃與產(chǎn)權(quán)人開發(fā)自由沖突的方法是，區(qū)劃和規(guī)劃的不斷調(diào)整，去適應(yīng)土地價(jià)格變動(dòng)后土地所有人經(jīng)濟(jì)利益最大化的要求。這樣矛盾當(dāng)然可以解決，只是區(qū)劃和規(guī)劃就變成了高度彈性和適應(yīng)性的橡皮圖章。

　　不難想象，所有城郊更不用說(shuō)大城市的城中村城郊村的原住民，肯定會(huì)先要求棄耕棄農(nóng)搞土地開發(fā)，并跟隨城市化過(guò)程中土地市場(chǎng)價(jià)格的不斷攀升，要求建更多更高更密的樓盤，以實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)利益最大化。

　　其實(shí)這也是文教授推崇的深圳市原住民走過(guò)的真實(shí)道路：他們從棄農(nóng)建起低層樓房開始，每過(guò)一些年隨市場(chǎng)需求變動(dòng)，就搶建搶高幾層樓，現(xiàn)在很多都已建到20多層了。盡管如此，這還是在規(guī)劃對(duì)他們的搶建擴(kuò)建禁令不斷的情況下實(shí)現(xiàn)的。如果規(guī)劃如文教授所說(shuō)的那樣能靈活地調(diào)整和適應(yīng)他們的利益最大化，如果政府近年來(lái)不是用嚴(yán)禁和炸樓去阻止和震攝土地權(quán)益人，顯然他們還有經(jīng)濟(jì)動(dòng)力把樓建得更高更密。

　　不過(guò)，這樣跟著土地所有人需求走的彈性區(qū)劃和規(guī)劃，顯然不是現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)。因?yàn)闊o(wú)論地價(jià)如何變動(dòng)，發(fā)達(dá)國(guó)家的很多城市不管我們離開多少年，重訪時(shí)還是能見到熟悉的街道和建筑;城郊鎮(zhèn)郊也總是布滿了綠地、菜地或農(nóng)地，并沒有為經(jīng)濟(jì)利益最大化而開發(fā)。

　　況且在土地私有制下，每一塊土地所有人的利益都是獨(dú)立的，而城市化開發(fā)只能有一小部分土地用于市場(chǎng)價(jià)值最高的商業(yè)開發(fā)，還有相當(dāng)大部分土地必須用于公共用途和低市場(chǎng)價(jià)值的使用，這就意味著規(guī)劃不可能滿足每個(gè)土地所有者的利益最大化要求，各個(gè)土地所有者也不可能都同時(shí)追求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。

　　要使導(dǎo)致各土地產(chǎn)權(quán)人損益懸殊的規(guī)劃被遵守，需要的不是各產(chǎn)權(quán)人只顧自己利益的最大化，而是對(duì)受規(guī)劃影響、收益和損失各不相同的土地產(chǎn)權(quán)人的利益進(jìn)行綜合調(diào)節(jié)和再分配。這種再分配只能是在保護(hù)和保證土地所有者在規(guī)劃改變前原有土地市場(chǎng)價(jià)值的合法合理基礎(chǔ)上，追求社會(huì)整體利益的協(xié)調(diào)。

　　所以，在美國(guó)各地的土地分區(qū)管治條例中我們都看到，分區(qū)管制的宗旨，是保護(hù)和促進(jìn)社區(qū)的健康、安全和福利，不僅考慮當(dāng)前還要考慮未來(lái)，以創(chuàng)造社區(qū)內(nèi)和各社區(qū)間和諧便利關(guān)系，防止過(guò)度利用土地及人口過(guò)度擁擠、協(xié)調(diào)土地與建筑物及道路之間的適應(yīng)發(fā)展等等。顯然，這與每個(gè)土地所有人為自身經(jīng)濟(jì)利益最大化而自由利用土地完全不是一碼事。

　　部分城郊農(nóng)民和地產(chǎn)商暴富是后發(fā)國(guó)家土地陷阱

　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在現(xiàn)代建筑技術(shù)和環(huán)境生態(tài)保護(hù)出現(xiàn)之前，歐美一些國(guó)家歷史上城市的緩慢形成和發(fā)展，有著多少自發(fā)的形態(tài)(其實(shí)即便最古老的城市建設(shè)，也有當(dāng)時(shí)的政府即君主或官吏的意志)。但至少?gòu)纳蟼€(gè)世紀(jì)初開始，用立法來(lái)嚴(yán)格規(guī)劃和管治土地開發(fā)和建筑已經(jīng)是各文明國(guó)家的普遍現(xiàn)象。

　　二戰(zhàn)以后無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家的后城市化建設(shè)，還是發(fā)展中國(guó)家追趕式的城市化轉(zhuǎn)型，已經(jīng)沒有土地所有者完全靠市場(chǎng)自發(fā)實(shí)現(xiàn)城市化的案例。即便在法治薄弱的發(fā)展中國(guó)家，土地所有人或土地投資投機(jī)者也是要靠政商關(guān)系去讓規(guī)劃對(duì)自己有利，或?yàn)楂@利而破壞規(guī)劃并不被追究。

　　由于城市化是一個(gè)國(guó)家的絕大部分人口改變職業(yè)和居住地的遷移過(guò)程，因而大部分土地因規(guī)劃和市場(chǎng)因素以及人口的離去而并不怎么升值，只有城市周圍這一小部分土地會(huì)因城市發(fā)展、人口聚集和公共品集中投入而巨額升值。因此，土地所有人利用土地爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)利益最大化的努力并不會(huì)使廣大非城郊農(nóng)民富裕，而只會(huì)讓一小部分城郊原住民和地產(chǎn)囤積商暴富。占人口多數(shù)的外來(lái)遷移打工者無(wú)地?zé)o房，土地的市場(chǎng)化升值會(huì)自動(dòng)落在城郊土地所有人和囤積者頭上，這才是后發(fā)國(guó)家城市化轉(zhuǎn)型中的土地陷阱與真正挑戰(zhàn)。

　　中國(guó)的城市化則走的是一條相當(dāng)獨(dú)特的道路。在過(guò)去相當(dāng)一段時(shí)間中，它依靠土地公有制、廉價(jià)外來(lái)勞動(dòng)大軍和壓低對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)了城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張和工業(yè)化的奇跡。但也留下了城市建設(shè)追求政績(jī)、貪大求洋的沉重包袱，和對(duì)外來(lái)移居就業(yè)人口的巨額欠賬。

　　這樣當(dāng)近年來(lái)由于新增勞動(dòng)人口銳減、移居不定居形成的人力資本特別是其代際升級(jí)受阻的弊病顯露、城郊原住民權(quán)利要求上升的合力下，各地政府普遍陷入了債務(wù)泥潭，工業(yè)化城市化的步伐日益沉重。顯然，如果沒有改革和體制上的重大突破，還會(huì)出現(xiàn)進(jìn)一步的惡性循環(huán)。

　　習(xí)近平：要好好研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。上圖為去年7月22日，習(xí)近平到武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所了解涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易。

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，土地私有化和自發(fā)城市化的呼聲，就是在這個(gè)背景下越來(lái)越高。如前所述，本來(lái)多種土地所有制共存是現(xiàn)今絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍情況。實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革的中國(guó)，允許一部分土地私有，恐怕遲早也是改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)。

　　但是，希望通過(guò)土地私有和產(chǎn)權(quán)人追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的自由交易和自由開發(fā)，去自發(fā)實(shí)現(xiàn)城市化則肯定是一條死胡同。因?yàn)樯鷳B(tài)和人文環(huán)境質(zhì)量難以進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，和內(nèi)在化于土地所有人的損益，市場(chǎng)自身無(wú)法決定每塊土地的最佳用途和建筑容積率。因此，土地能否私有，與土地能夠按照自己的意志去使用搞建設(shè)完全是兩回事。

　　東亞成功轉(zhuǎn)型源于土地私有？

　　順便需要指出的是，在真正允許土地私有從而農(nóng)民和城市居民都擁有自己住房與私有土地的時(shí)候，現(xiàn)在流行的所謂“集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)”、“集體土地上建造的小產(chǎn)權(quán)房合法化”、乃至”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”等看似正義，其實(shí)虛幻誤導(dǎo)的口號(hào)反而會(huì)失去光環(huán)和意義：所有土地都有用途管制，私有土地當(dāng)然也不例外;農(nóng)業(yè)用途的土地不可能與非農(nóng)建設(shè)土地同地同權(quán)同價(jià)，即便交易也只能在不同的市場(chǎng)上進(jìn)行;無(wú)論城市居民還是農(nóng)民在自己私有土地上的違規(guī)違章建筑全部非法，誰(shuí)也不能以 “集體土地”或“小產(chǎn)權(quán)房”來(lái)為自己的違建正名或找借口，如此等等。

　　也許正是因?yàn)闆]有這些迷霧，我們看到在土地私有制的日本、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣等東亞經(jīng)濟(jì)體，他們?cè)诔鞘谢D(zhuǎn)型期對(duì)城市化土地基于“漲價(jià)歸公”和土地公共性概念的立法和調(diào)節(jié)反而更加堅(jiān)決、有效，從而保障了全部移居人口的城市化融入和市民化，成功實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

　　如日本《土地基本法》明確宣布“鑒于土地與公共利益具有的特點(diǎn)，規(guī)定土地優(yōu)先用于公共福利。”日本改變土地用途和規(guī)劃實(shí)行的是“減步法”，即要求私有土地所有者交出部分土地以換取用途和規(guī)劃改變，而“減步法”的原則是，土地所有者在土地用途和規(guī)劃改變前后的土地價(jià)值不變，即實(shí)行完全的“漲價(jià)歸公”。

　　韓國(guó)在私有土地也有其廣泛社會(huì)性的立法理念下，強(qiáng)調(diào)土地收益的公平分配和社會(huì)分享，先后制訂了《土地超過(guò)利得稅法》、《開發(fā)收益回收法》和《宅地所有上限法》等法律，保證私有土地改變用途和規(guī)劃后的開發(fā)收益歸公共占有，社會(huì)分享。

　　我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在蔣經(jīng)國(guó)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市化轉(zhuǎn)型期，更是嚴(yán)格實(shí)行孫中山先生的“平均地權(quán)”，“漲價(jià)歸公”的思想，保證土地開發(fā)收益為社會(huì)所用。

　　可見，土地公有或私有不只是一個(gè)表面上的口號(hào)。如果在土地公有的旗幟下，土地改變用途和規(guī)劃的收益，實(shí)際上歸個(gè)人或某些利益集團(tuán)所有，那么，它在實(shí)質(zhì)上就接近于私有。

　　相反，就如我們?cè)谏鲜鰱|亞國(guó)家和地區(qū)也包括許多發(fā)達(dá)國(guó)家所見，土地是私有的，但改變用途和規(guī)劃的開發(fā)收益要由公共占有、社會(huì)分享，私有土地實(shí)質(zhì)上具備了很大的公共性。實(shí)際上，這也是日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在城市化轉(zhuǎn)型期的貧富差距反而比我們低好幾個(gè)數(shù)量級(jí)的重要原因。

　　再如英國(guó)首都倫敦可謂寸土寸金，但近郊的大片農(nóng)地、綠地雖然也是私有土地，但并不能開發(fā)，實(shí)現(xiàn)不了什么市場(chǎng)價(jià)值，可見，單看一個(gè)口號(hào)往往也是迷惑人的。

　　土地私有不是靈丹妙藥

　　從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的前景，或者是普遍的土地國(guó)有化，城鄉(xiāng)居民都擁有同等的實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)，即土地使用權(quán)、收益權(quán)、交易權(quán)，或者是城鄉(xiāng)居民用地和農(nóng)用地的私有，這樣城鄉(xiāng)居民也都平等地?fù)碛袑?duì)土地的所有權(quán)。而那種城市居民沒有土地所有權(quán)、只有農(nóng)民可以擁有土地的制度安排，則無(wú)論其在過(guò)去和今天發(fā)揮過(guò)怎樣的歷史作用，從趨勢(shì)上看，恐怕是會(huì)逐步消亡的。

　　綜合以上的討論可以看出，我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)和管理制度亟待進(jìn)一步改革，但并非批評(píng)者眼中的那樣不堪。農(nóng)村集體所有制循序漸進(jìn)的改革也不失有積極意義。土地私有不是禁忌但也不是靈丹妙藥。

　　如果真去模仿擴(kuò)展深圳模式，即由少量原住民擁有城市的土地和房屋，富裕的只會(huì)是一小部分人，而根本無(wú)助于占人口多數(shù)的外來(lái)打工者安居融入和市民化。因此，土地國(guó)有、私人使用也好，宅地農(nóng)地直接私有也行，但集體土地進(jìn)城反而會(huì)是怪胎。

　　而各種土地制度都要去回答發(fā)展中國(guó)家城市化轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)，即如何能將一個(gè)國(guó)家的大多數(shù)人口，平穩(wěn)和體面地從傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到更高產(chǎn)出的現(xiàn)代工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)，住有所居，享受平等的公共品服務(wù)，而農(nóng)村留守農(nóng)戶能耕者有其田、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，無(wú)需承受長(zhǎng)期租用他人土地的負(fù)擔(dān)壓力，從而同步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變。

　　沿著這條道路，以后農(nóng)民可以自由進(jìn)城落戶，市民也可以自由選擇歸農(nóng)耕作的前景也就不會(huì)遙遠(yuǎn)。

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