用農業的商業化脫貧越脫越貧!!

　　——給老同學的信

　　老同學：你好!我在網上看到了2001年古學斌等寫的一篇在云南一個叫凹寨的脫貧的調查報告，這篇報告告訴我們，用農業的商業化脫貧越脫越貧!其中的各種矛盾根本無法解決!我期望在網上能夠多多看到像這樣好的調查報告!我從中摘錄一部分如下。

　　勞動者2013年9月16日于老家

　　從我們出現在凹寨的第一天起，我們已經無法逃離村莊里的政治，我們可以是政府管治村莊的資源，也可以是保護村莊的資源，沒有客觀的研究，沒有袖手旁觀的研究者。

　　在會上，支書要我們這些外來的研究員講一些話，希望我們能夠影響鄉上讓洋芋種植計劃擱淺我們感到兩難。一方面我們對于強制性耕種是不同意的，但另一方面我們能夠繼續留在村里做項目是縣長幫的忙。

　　但我們還是提出了我們的一些看法,認為農民不種洋芋也有他們的理由,建議應該聆聽村民們的聲音,了解他們的真正需要,這樣才能避免政府與農戶之間的矛盾。副鄉長也再次提出政府的看法:每搞一項實驗,都不可能100%成功和100%失敗。關鍵是當地的領導,是不是代表群眾的利益,是不是在關鍵時候起作用。有的地方可以(把產品)賣掉;有的難賣掉,主要是沒有搞好銷售,沒有搞訂單農業。政府聯系不著的,自己想辦法。失敗的原因是農民又想收成好,又不肯投入。如果不投入,肥料不加,就是神仙也難做。其他村,政府聯系老板,招待收洋芋的,5天左右整個村的洋芋全賣掉了。而有的村委會、村干部,說是再過兩天,三拖兩拖,市場如戰場。再往后,就失敗。市場一掉價,老板就磨,嫌這嫌那的,這也不要,那也不要,這也能理解。老板多收一斤,就要多吃虧一斤。但不是所有的農戶都失敗,有的是想從政府這“白吃、白種、白拿”。其實我們的經驗是,失敗是個別的,整體是成功的。這里的農民只想“低投入,高收入”。在地里,哪家堆有農家肥?農戶說我們的洋芋(種子)貴,市場上洋芋才0155元Π斤,而政府的種子就要0195元Π斤。(這就)譬如不懂行的分不清楚優質稻與雜交稻的區別。群眾不知道當中的關系,市場上需要的是新品種,是老板需要的種子,市場上有的種子要4-5元Π斤。種子與商品是兩回事。接著副鄉長繼續批評和教訓支書和其他村干部:連片面積,無法全種洋芋;面積過大,因地制宜。不能完全種一樣的商品。對個別沒有農家肥、沒有化肥的,生產墊本都沒有,不要給他種。“張嘴要吃,生根要肥”。規范化種植,成功后再推行。不成功就不推行。你們這些做干部的要統計一個數字,挨家挨戶落實。以今天報的數字為主。不要一級哄一級。到時交不出貨來老板罰政府,我們罰誰呢?這里要批評支書,你們的工作不實。農民哄村公所,村公所哄鄉政府,鄉政府哄縣政府……有些干部宣傳不到位。而有的農民吃了虧,自己不總結為什么比別人落后。不能什么都怪政府。政府的責任是科技指導。副鄉長批評支書,支書又批評在坐的兩位鄉上來的工作隊干部———鄉畜牧站的副站長和農技員,指責他們亂報,因為當時就是他們帶隊到村里做調查的。總之,40噸洋芋,拉來13噸就沒有辦法,都是領導干部工作不利。支書一方面斥責他人,一方面為自己開脫,他說自己負責的寨子根本就不成問題,他又講述其怎么招待上面下來的人,以及洋芋種子到時,他怎么親自下田,等等,很是不服的樣子。也許是我們在場的關系,這次會議的結論是鄉政府要求村干部再次下去逐戶調查,把實際數字報上,如果村民真的不種,鄉上答應把種子拉回去。其實前幾年的教訓使得大部分農戶對于政府的政策不報有什么期望。不管村干部怎么說,他們都不來拿種子。他們對我們說,自己當時所報的數字其實是被逼的。幾天下來,我們雖然看到有些村民到村公所去挑洋芋種子,但直到我們幾天后離開時,一大堆洋芋依然在那里。農戶有他們自己的理由,他們并非像政府官員所想象的那么愚昧、那么不通情理,面對強制性的種植政策,他們只好用拖延、敷衍等手法來保護自己的利益不進一步受損。當政府逼得緊時,他們就會把政府打的白條拿出來,叫其無言以對。農戶也許覺得我們是保護他們的資源的,所以常常在我們面前訴苦,要求我們向上面反映他們的困難,這也使得我們與鄉上的關系一度緊張。事情最后不了了之,寨子里的人繼續以自己的模式過他們的生活。沒有結局的故事故事說到這里,當然不會因為鄉干部或者我們的離開而有結局。扶貧的策略就是促進農產品市場化,如果上級干部繼續認為農民是愚昧、被動的,故事的主角農民就只有兩種選擇:服從或是消極抵制,而故事就必然以它既有的軌跡發展下去。

　　故事的啟示,在中國,這種故事大家聽起來可能一點也不陌生,因為在毛澤東時期或改革開放的年代,這種國家介入農村經濟發展的事件經常發生。在中國其他地區也有類似的調查(李昌平,2002;孫立平,2000;孫立平、郭于華,2000;馬明潔,2000)。孫立平等學者把這種政府行為概括為“逼民致富”。但問題是:為什么農民需要逼呢?難道他們不想致富嗎?是什么原因使得地方政府無法執行政策而需要用強迫的手段呢?如何理解這一現象呢?如何解開這死結是扶貧策略的重要考慮,否則扶貧策略只會淪為“逼民致富”的策略。

　　(一)財政拮據與地方國家干預公社制度的瓦解以及自由市場的出現,在一定程度上使得中國農民從集體經濟的束縛中解放出來,同時也一定程度上打破了毛澤東時期地方干部手中掌握的資源再分配權力,使得他們無法完全控制農民的生活機會———農民基本上獲得了生產上的自主性,能夠決定自己的勞動過程。另一美國學者殊伊也認為經濟改革削弱了地方干部的權力,她的論點是:市場經濟的引入,打破了地方干部作為農民保護層的能力,使得農民直接面對市場和國家的干預。但是很多研究中國農村的學者發現,在改革時期的中國農村,國家權力依然不斷影響農村社會的不同層面,有些地方政府依然像毛澤東時期那樣粗暴地推行政策。有的學者認為,改革時期的村干部依然擁有權力,因為他們依然有能力控制土地承包權和不同種類的資源,另外也能夠影響鄉鎮企業的運作。鄉鎮企業的發展亦使地方政府在財政上獲益,故他們依然有能力為村民提供就業的機會和各種不同的社會福利。地方干部資源的壟斷使得毛澤東時期那種村民與村干部的附從關系依然維持著。根據美國學者歐伊的說法,這種附從關系只不過換上了一種新的外裝,那就是地方法團主義,地方干部搖身變成法團的主管,影響著法團的運作。有的美國學者如倪卻用市場過渡理論來理解為何改革時期干部依然擁有一定的權力。他認為在計劃經濟到市場經濟的過渡階段,雖然市場機制的出現已經削弱了地方干部作為國家代言人掌握資源分配的權力,但市場的力量依然受到限制和官僚的微型干預。地方干部基于自己在官僚架構中所處的有利位置,依然能夠影響資源的再分配過程。改革初期的下海干部就擁有一種官商混合的身份,這種身份使得他們在公家領域和私人領域都能獲得最大的利益。無論在農村還是城鎮,農戶或者居民為了能夠獲得一些稀有資源或者低價材料以及市場銷路,必須與這些地方干部打交道、建立關系,這使得毛澤東時期的那種干群依附關系依然存在。凹寨的故事一定程度上印證了以上學者的一些發現,那就是國家對地方經濟發展的干預在改革開放時期并沒有停止過;地方干部依然使用毛澤東時期那種自上而下的強制手法推行政策,影響所在地民眾的生計。然而凹寨當地現實卻不一定與歐伊等人的研究地點相似,凹寨所在地的政府和民眾面對的是經濟貧困的問題,地方國家強制介入更現實、更根本的原因是地方財政的嚴重困難。中國內陸貧困農村地區在改革開放時期面臨著嚴重的財政困難,這與20世紀80年代中期的財政改革有很密切的關系。自從財政實行中央地方“分灶吃飯”之后,地方在完成上繳的財政指標之后,可以保留財政盈余。地方財政獨立后,中央政府減少對地方財政的投入,地方政府也要負起地方的開支。對于那些鄉鎮企業發展迅速的鄉鎮政府而言,財政收入的確比以前提高了不少,這些鄉鎮政府也相應有能力為村民提供福利,承擔鄉村的公共事業。然而對于那些缺乏鄉鎮企業的地方政府來說,財政往往出現困難!這個政策一方面是希望地方能夠財政獨立,減少中央的財政負擔;另一方面是希望刺激地方政府發展經濟的積極性。筆者并不完全同意這個分析,因為地方干部權力干預并不會隨著市場經濟的完全建立而消失,反而可能更加劇。這種市場過渡理論基本上是一種西方中心、直線式發展的分析理論,根本忽略了中國官僚政治的現實。凹寨所在的鄉鎮和村公所便屬于缺乏鄉鎮企業的地區。貧困地區集體財政的拮據產生惡性循環。一方面意味著地方政府無法為村民提供必要的社會福利以及承擔公益事業(包括教育、醫療、衛生保健等,對于這些,所在地民眾非常不滿,他們覺得政府沒有履行該盡的責任,卻只扮演了收稅、費、罰款的角色。地方政府無力承擔村里的公務,大大削弱了村干部的威望,他們以前那種類似保護人的角色也消失了。故不少學者認為毛澤東時期公社制度的解體削弱了地方干部的權威,因為他們以前所擁有的權力基礎幾乎全部解體。假如今天的地方干部已不再組織生產以及完全控制資源的再分配,他們也不再對村民的福利有所承擔,其剩余的功能只是負責傳達執行上級政府的任務。吊詭的是他們靠什么來推行上面下達的任務呢?如果遇到村民拒不執行時,他們憑借什么手段控制呢?結果地方政府只能采用強制手段,比如凹寨干部推廣優質稻就是采取行政措施,包括采取各種強制威脅手法等。當強制手段失效時,地方政府出現的現象就是層層欺瞞,比如為了完成上面的指標虛報耕種面積和種子數量。另一方面,集體財政的困難也導致了地方政府與村民的緊張關系。因為財政困難的地方政府的一切開支收入,由于沒有任何的途徑,只好巧立稅費名目,將開支轉嫁到農戶身上,這使經濟貧困地區農民的生活雪上加霜。我們在凹寨時,除了碰到產業調整的問題之外,也經常聽到村民訴說政府強迫收取教育附加費的事情。近年來,中央政府不斷提出減輕農民負擔,下令地方政府取消不合理的稅費,但貧困地區政府為了能夠完成上級政府的財政要求以及維持財政運轉,只好通過各種手段增加財政收入,例如大舉借貸,凹寨所在縣鄉政府的官員就屢次透露,政府每年向銀行巨額舉債。按照鄉書記的說法:“凹寨所在鄉義務教育方面已經欠債很多,光是‘普九’就欠了1200萬,我們的錢已經用到了2015年。”縣長也透露縣上義務教育欠債很多,全縣現在財政缺口是6000多萬元,縣鄉連干部的工資都發不全。近年來,隨著政府扶貧工作的開展,很多貧困縣在財政問題的困擾下,在申請扶貧項目時,從增加縣財政收入出發,過多地申辦工業項目,而不是解決一般農民的溫飽問題。扶貧項目遂成為為地方政府解決財政問題的靈丹妙藥,與一般貧困農民的生活完全沒有關聯。有些扶貧項目成為地方政府領導樹立政績的途徑。扶貧項目不一定是適合地方自然資源條件的生產項目和普通民眾愿意參與生產的項目。于是,扶貧項目成了行政性的任務攤派,農民在行政命令下被逼參與扶貧項目,承受貸款的壓力和風險。地方政府領導只追求短期的政績;只要扶貧貸款在任內申請成功就行了,調升后扶貧項目的失敗與否已與己無關了。投資失敗的話,就由下任領導來處理那些棘手的問題,由農民來承擔債務了。凹寨的故事告訴我們,在中國內陸貧困地區,當地民眾似乎依然無法擺脫國家干預和地方干部的干擾;相反,像凹寨的民眾一樣,他們被套進新的限制中,使他們進一步陷入生存的困境。而國家對地方經濟的強制介入與地方財政的困難有莫大的關系。

　　(二)地方國家與農業商品化始于20世紀80年代的中國扶貧政策的出爐就是為了解決農村貧困。但扶貧政策背后其實是一種發展主義的意識形態,其相信社會發展必然走西方工商業國家的道路,工業化、私有化、市場化和商品化是社會進步的象征(古學斌、陸德泉,2002)。而要解決農村貧困的狀況,農業必須走商品化和市場化的道路。因此改革開放初期,政府積極發展鄉鎮企業、引進外國資本以發展工業,同時大力發展商品農業,盼望早日達到高度工業化和商品經濟高度發達的階段。這些信念已經變成了一種意識形態,連貧困地區的地方官員也相信發展工業和農業商品化才是脫貧的靈丹妙藥。以上故事發生地的縣鄉政府就是這樣期望的。1998年鄉政府與商人合作,打算開辦糖廠就是希望能夠增加縣里的收入;2001年優質稻的引入也完全出于商品化的考慮。記得2001年5月我們與縣長進村的時候就圍繞種植優質稻的問題與村干部有過一些討論。當時縣上積極推廣優質稻和拋秧種植法,村支書和村主任卻向縣長反映，村民反應不熱烈,縣長要他們做好宣傳工作。村支書面有難色地說:農民負擔問題在改革開放時期非常嚴重,激起農民的反抗,也產生了對政府的認同危機,引起了中央政府的關注。“農戶不原意種優質稻是因為其產量低,而雜交稻產量高”。縣長說:“有幾個辦法。農戶可以種優質稻,然后拿到市場上去賣,得到現金后到市場上去買雜交谷。或者把優質谷與糧站交換雜交谷。”我們對縣長說:“農民從來無法掌握市場的價格”。縣長說:“去年政府已定了保護價。”我說:“農民其實最擔心的是上面作了保證,到時候無法兌現。”其實縣政府連續幾年推廣洋芋種植就是企圖把農業商品化,把農民的產品推向市場。由于地方政府官員相信農業商品化能夠為他們增加收入,解決財政困難局面,于是他們與商人簽訂合同,用行政命令強制村民生產商人所需的原材料,改變了生產的性質。就算地方政府不是真正相信發展主義的神話,在中央政府強調“發展是硬道理”的大方向下,中央政府不但要求高層領導———各部委,更是要求地方各級政府發展商品經濟。中央政府將經濟增長視為政治任務和考核官員的重要指標。地方政府官員為了建立政績,需要不斷向上級顯示出積極跟隨經濟發展方向,創新開拓的氣魄。地方政府必須加強對經濟發展的領導作用,加重了地方政府推動經濟發展和吸引投資角色的要求。特別是政府經濟改革的重要方向還要與世界經濟體系接軌。在全球化挑戰下,不少傳統的農業無法在國際市場競爭,區域間的貧富懸殊不斷拉大,于是,中央政府決定進行農業結構調整,開展全國性的扶貧行動,實施西部大開發。這種透過行政命令強制推行農業政策的發展形態,陸德泉等學者稱之為國家動員式發展主義(陸德泉,即將發表)。他說:“這是發展主義與中國動員式官僚體系結合的產物。雖然中國正在進行社會主義商品經濟的經濟改革,逐漸脫離原來的社會主義計劃經濟。雖然現在沒有計劃經濟的硬指針來操縱所有的經濟活動,但是中央政府和地方政府還是非常強調一定的高速經濟增長作為各級政府追求的目標。這種片面以經濟增長作為發展的指針與二次大戰以后發展中國家的發展主義價值非常接近。在具體的經濟發展目標上,采取的是追趕的策略,要追上美國、西歐和日本這些已發展國家的工業化,模仿它們在生活水平、經濟結構、商品化、城鎮化的發展途徑。”從制度上看,中國政府對經濟的介入也采取了直接興辦和管理企業,到間接調控經濟的方式。中央政府無論是模仿,還是路徑依賴,均是采取了其他后發工業化國家、發展中國家之發展式國家道路,強調政府對經濟的間接介入,譬如通過產業傾斜計劃、政策優惠、政策性貸款、稅務優惠,等等,來推動特定產業的發展。然而這種國家強制介入的發展方式是否有效呢?會產生什么后果呢?

　　(三)發展農業商品化在世界各地都在進行,學者們對其產生的結果已經有很多的討論。農業商品化改變了農村經濟的內涵,農民的生產不再是為了自己,他們的產品不是為了生存的緣故而生產,而是變成了在市場出售的商品。農業商品化雖使部分農戶收入增加,但也使農民在面對更大的不確定性和市場的不穩定性時,失去了對自己生計的控制能力,因為市場上的商品價格決定了農民的收入。這種情形對貧困山區的民眾是非常危險的。在中國內地的貧困山區,大部分農戶仍然在溫飽線上掙扎,情況較好的也不過是溫飽的狀況。例如凹寨,有些農戶一年中4-6個月是斷糧的。稍有天災人禍,連口糧都沒有。其中有兩個自然村寨的農戶靠借高利貸度日。在凹寨目前的狀況下,糧食生產對于農戶的意義是解決吃飯問題,而不是賺取現金。所以種植味道好而產量低的優質稻對于連飯都吃不飽的凹寨村民來說是不切實際的。當地官員對村民抗拒種植優質稻的反應是“現在的村民缺乏商品意識”,他們覺得糧食不夠吃可以把優質稻拿到市場上賣掉,然后購買雜交稻吃。因為優質稻拿到市場上可以每畝多賣50元。但我們質疑的是,到底當地民眾生產的優質稻是為了誰的消費需要?隨著近年來生活水平的提高,中國城鎮居民對飲食的要求。陸德泉把這種地方政府干部因應動員式發展主義而采取的應對策略稱為政績政治。而且,政績政治可以把官僚體系中的集體利益和官員的個人利益結合起來。一般來講,雜交稻是畝產800斤,收購價是0.8元Π斤。優質稻大約畝產600斤左右,但收購價卻是1.5元Π斤。也越來越高,農民種植優質稻其實很大程度是滿足城里人的需要。先不說種優質稻是否一定可以提高村民的收入,村民長途跋涉把優質稻運到市場出售,然后購買雜交稻扛回家,對于交通極不便利的凹寨村民來說,已經是非常煩勞的過程。另外,當地民眾對政府這種“必賺”的邏輯亦深表懷疑,他們的懷疑來自他們的經驗教訓:甘蔗種植的失敗和當地政府在事件中失信于民,使村民不再相信政府所承諾的保護價。優質稻的畝產比雜交稻低200斤左右,如果優質稻的市場價格不穩定,凹寨的很多民眾將面臨缺糧的威脅。雖然當地政府屢次承諾保證價,市場的無可預測性使得政府無法真正控制市場的價格,甘蔗、洋芋事件就是很好的例子。種植洋芋也不是當地民眾的需要。本來凹寨村民在小春大都種植油菜,其投入少,不像洋芋那樣需要投入那么多的肥料;油菜雖不能為村民帶來很高的收入,但卻能為村民掙取春耕需要的化肥錢。現在政府強迫農戶種洋芋,連續幾年虧本,非但不能為村民提高收入,反而使村民連春耕的化肥錢也沒了。根據我們在村里所做的調查,很多村民說明年小春他們還是會種油菜。又例如,當政府推廣優質稻的種植時,也同時引入新的拋秧播種方法。拋秧方法雖然比傳統插秧方法省去很多時間,但拋秧的田需要更多的化肥,因此許多農戶不愿意使用,因為化肥對于凹寨的農戶來說是沉重的負擔,他們感到成效比不上傳統的種法。其實當地民眾很了解自己生存的環境,也有自己的生活邏輯。他們很清楚自己的需要是什么，。像像凹寨這樣的農村,農民最關心的是吃飽肚子,如果連吃飯都保障不了的話,收購價再高對他們來講也沒有意義。對于農民來說,生存保障是他們第一考慮,而不是掙錢。然而一直以來,政府的許多官員和一些外來的專家往往把農民看成是愚昧無知、缺乏商品市場意識,不懂得面向市場。在發展、進步的旗幟下,國家的干預被看成是必然。我們雖然不懷疑國家介入農村經濟發展背后的良善意愿,但他們一廂情愿地按照自己的想法強制性地為農民做事,可能會對當地民眾的生計構成威脅。今天我們常常看到的是國家的干預不是真正考慮當地民眾的需要、幫助當地民眾脫離貧困,而是為了達標、為了政績、為了與商人合作從中贏利,這樣使本來已是非常貧困地區的民眾更加陷入貧困的狀況。現在,不同的發展組織不斷提倡參與式發展模式,是因為看到以往那種強制性的發展模式不能真正滿足當地民眾的需求。所以我們要問的是:到底政府提出的發展是誰的發展?當我們在計劃一些經濟政策的時候是否用心聆聽了當地民眾的聲音,讓民眾真正成為發展中的主體?為什么不能給農民一些自主權讓他們自主選擇呢?

　　小結，凹寨的故事只是一個非常普通的故事,許多有關中國貧困地區發展的研究都有一個共同的發現,那就是貧困地區地方政府對農村社會的干預依然很頻繁,基層干部依然用一種強制性手段去實現對農民干預的目標。所在地民眾并沒有因改革開放擺脫政府的經濟干預,相反他們面臨著新的困擾,各種各樣的經濟政策不一定能帶領當地民眾走出貧困,有的政策甚至使得本身已經脆弱的農業經濟面臨破產,民眾的生計受到威脅。這其實并不只是中國的特例,外國也有類似的經驗,像費格信、格那與路易斯、斯科特的研究都指出,不少國家對發展的介入不但帶來失敗,更進一步帶來意料外的后果:加大官僚的權力,削弱民眾的權力,帶來進一步的貧困化。貧困地區政府面對資源和信息的缺乏,無法像沿海一帶或富有地方的政府一樣發展工業,只能從農業上想辦法解決農村的貧困,希望能夠增加農戶的收入,從而增加政府的稅收。然而也因為缺乏信息,其實國家對市場也無法控制,當地政府的經濟政策越來越受市場或者資本的影響。中國政府強調扶貧應以發動群眾積極性為目標從而促成“造血”的效果,在現實上卻是自上而下的動員,地方群眾沒有機會參與表達他們的需要和對扶貧項目的意見。在自上而下的動員模式中,扶貧項目不單引起地方政府與民眾的沖突,甚至令貧困民眾陷入困境,甚或造成“返貧”的現實。

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