一、

　　今年暑假在成都調(diào)研土地制度，聽到最多的幾個(gè)關(guān)鍵詞是：還權(quán)賦能，價(jià)值顯化，土地價(jià)值釋放等等。這幾個(gè)關(guān)鍵詞的意思其實(shí)只有一個(gè)，就是要讓農(nóng)村土地資源流動(dòng)起來變成真金白銀。農(nóng)村土地閑置在那里太可惜了，是巨大的資源浪費(fèi)，只有讓農(nóng)民土地資源活起來動(dòng)起來，才能發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提高農(nóng)民收入解決三農(nóng)問題。與成都市國(guó)土局姚處長(zhǎng)交流，姚處長(zhǎng)說，現(xiàn)行土地制度最大的問題是“因?yàn)榧w建設(shè)用地的用途管制，而使集體建設(shè)用地的價(jià)值無法釋放出來，從而造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展障礙”。

　　正是在這樣的語境下面，成都市借國(guó)家級(jí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的名義，進(jìn)行了比較大動(dòng)作的土地制度改革，其中的核心就是動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地，想方設(shè)法讓以農(nóng)民宅基地為主體的農(nóng)村建設(shè)用地變資源為資產(chǎn)為財(cái)產(chǎn)。具體操作上又有兩種情況，一是借國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，成都市大力開展農(nóng)村土地綜合整治，從而減少農(nóng)村建設(shè)用地，形成新增城市建設(shè)用地的增減掛鉤指標(biāo)。二是以土地綜合整治的名義，通過變通國(guó)家法律，讓本來不能流轉(zhuǎn)和用作經(jīng)營(yíng)性用途的農(nóng)村建設(shè)用地集中起來招商引資，發(fā)展產(chǎn)業(yè)。這兩種操作涉及到的都是農(nóng)村建設(shè)用地，不同的是，前者僅僅是將節(jié)余建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，從而在當(dāng)前國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策下面形成新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，這種操作只是使用了農(nóng)村土地用途轉(zhuǎn)化的指標(biāo)而沒有用到實(shí)地。或只是使用了土地的政策屬性部分，而不涉及其自然屬性。后者則是將節(jié)余出來的建設(shè)用地用作經(jīng)營(yíng)性用途，這種操作用到了土地實(shí)體，即要在具體地塊上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這涉及到的是土地不可移動(dòng)這一最重要的自然屬性。

　　以下我們討論，所謂土地資源及釋放土地價(jià)值的含義究竟是什么。

　　二、

　　先討論要用到實(shí)地的農(nóng)村集體建設(shè)用地。按照土地管理法第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國(guó)有土地”。第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這就是說，國(guó)有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，集體農(nóng)用地的使用權(quán)也可以依法轉(zhuǎn)讓，但集體建設(shè)用地的使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓。這就是對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行管制的制度安排。

　　因?yàn)橥恋匚恢貌豢梢苿?dòng)的自然屬性，處在城郊地區(qū)或旅游風(fēng)景區(qū)等特殊位置的土地，若可以非農(nóng)使用，就可以產(chǎn)生因非農(nóng)使用而形成的巨大增值收益，就可以釋放出巨大的價(jià)值出來。這正是姚處長(zhǎng)所講話的意思。

　　不過，對(duì)處在這樣特定位置的土地，除用途管制以外，還有一個(gè)重要的制度安排，即土地征收制度，即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市擴(kuò)張，平面推進(jìn)的城市必須要占用土地，按現(xiàn)行土地制度，農(nóng)民集體所有的土地必須經(jīng)由國(guó)家征收才能變成國(guó)有建設(shè)用地并因此進(jìn)入國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)。土地用途的變化是與土地征收相配套的。這一制度安排的核心是讓土地非農(nóng)使用的增值收益歸公，即歸到地方政府的土地財(cái)政上，土地財(cái)政又主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　在國(guó)家偏緊的建設(shè)用地供給政策下面，特定位置土地非農(nóng)使用，可以產(chǎn)生巨額增值收益。這部分增值收益與農(nóng)民的努力無關(guān)，而只與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張和國(guó)家偏緊的建設(shè)用地供給政策有關(guān)，因此，這部分增值收益不應(yīng)給到恰好承包地在這個(gè)特定位置上的農(nóng)戶，農(nóng)戶應(yīng)該得到征地補(bǔ)償，按現(xiàn)行制度安排，農(nóng)民得到的是土地農(nóng)用價(jià)值的補(bǔ)償。考慮到土地不僅可以獲得農(nóng)業(yè)收入，而且土地具有社會(huì)屬性，農(nóng)民失地會(huì)在生活方式和心理方面都有影響，給失地農(nóng)民的補(bǔ)償可以進(jìn)一步提高，甚至是可以大幅度提高，但前提是，土地本來就不是農(nóng)民的，不應(yīng)按土地非農(nóng)使用的市值給農(nóng)民補(bǔ)償。且如果真的按土地非農(nóng)使用市值給農(nóng)民補(bǔ)償，即使不考慮土地不可移動(dòng)導(dǎo)致的釘子戶高于土地價(jià)值的要價(jià)，按市值給這部分農(nóng)民補(bǔ)償，則這部分特定位置農(nóng)民就幾乎都可以成為千萬乃至億萬富翁，成為真正的食利者。而之前的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財(cái)政也就不再存在了。

　　顯然，對(duì)于要用到農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)地的極少數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民的土地，若不進(jìn)行土地用途管制，取消目前征地制度安排而直接讓農(nóng)民將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地，則城郊或恰好位于旅游風(fēng)景區(qū)的極少數(shù)的農(nóng)民就可以獲取巨大利益，這個(gè)利益之前本來是由政府通過土地財(cái)政獲得的。這個(gè)意義上講，既沒有釋放出財(cái)富，也沒有創(chuàng)造出財(cái)富，而只是轉(zhuǎn)移了財(cái)富，即將之前公共的土地財(cái)政轉(zhuǎn)移到了極少數(shù)恰好承包了特定位置土地的農(nóng)民手中，讓這部分農(nóng)民成為食利者。

　　這顯然不是目前我們要的結(jié)果，因?yàn)檫@樣不僅不能解決中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民的問題，而且城市建設(shè)也無法再進(jìn)行下去了。

　　三、

　　我們?cè)賮砜醋鳛橹笜?biāo)的農(nóng)村建設(shè)用地，即由于國(guó)家出臺(tái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所形成的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用情況。

　　當(dāng)前的中國(guó)，早已過了村村點(diǎn)火戶戶冒煙的初級(jí)工業(yè)化階段，工業(yè)向園區(qū)集中，城市向規(guī)模要效益，土地使用要按規(guī)劃進(jìn)行，這除了有節(jié)約集約使用土地，防止面源污染等方面的原因，也與當(dāng)前中國(guó)早已進(jìn)入工業(yè)產(chǎn)品買方市場(chǎng)，散小劣工業(yè)本身已不再有發(fā)展空間，工業(yè)企業(yè)本身已經(jīng)進(jìn)入正規(guī)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化的階段有關(guān)系。1970年代蘇南村辦企業(yè)從上海工廠弄幾臺(tái)廢棄機(jī)床即辦起可以賺錢的工廠的時(shí)代，已經(jīng)一去不復(fù)返了。因此，即使農(nóng)村建設(shè)用地可以用于建設(shè)，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村的建設(shè)用地都缺少發(fā)展工商業(yè)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，村村點(diǎn)火戶戶冒煙，不僅從規(guī)劃上不科學(xué)，而且從經(jīng)濟(jì)上無效益。

　　因此，一般農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地，既無區(qū)位優(yōu)勢(shì)，又無規(guī)模效應(yīng)，即使沒有用途管制，土地可以自由用于工商業(yè)用途，這些土地也釋放不出什么價(jià)值來。

　　那么，為什么在城市建設(shè)用地增減掛鉤政策下面，成都市農(nóng)村通過整理農(nóng)村建設(shè)用地，節(jié)余出來的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，所形成指標(biāo)卻可以賣錢?這里面有兩點(diǎn)很重要，第一，成都市明顯在借增減掛鉤政策實(shí)現(xiàn)城市資源向農(nóng)村的輸送，或者說，成都市是以土地為媒介來進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)的。因此，只有在成都，市政府才要求農(nóng)民進(jìn)行土地綜合整治不以節(jié)余建設(shè)用地為目標(biāo)(至少不唯一甚至不主要)，而是以所謂“四性”為基礎(chǔ)，要求通過農(nóng)村土地綜合整治，讓進(jìn)入項(xiàng)目的農(nóng)民的居住生活條件都有極大提高。這樣，成都市借增減掛鉤實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。本來農(nóng)民整理節(jié)余出一畝宅基地只要成本10萬元，成都市卻要求按30萬元/畝進(jìn)行支付，這樣農(nóng)民參與整理土地的積極性當(dāng)然就高。農(nóng)民節(jié)余出來的土地獲得了超出市場(chǎng)價(jià)值很多的價(jià)值。

　　第二，農(nóng)村建設(shè)用地通過增減掛鉤政策來實(shí)現(xiàn)價(jià)值本身就是土地用途管制的結(jié)果。正是不允許農(nóng)村土地直接用于非農(nóng)用途，正是國(guó)家每年限定城市新增建設(shè)用地?cái)?shù)量，才使得當(dāng)前正處在快速城市化進(jìn)程中的中國(guó)各級(jí)地方政府的城市強(qiáng)烈感受到建設(shè)用地的不足，即建設(shè)用地的稀缺，才會(huì)有強(qiáng)烈的增加建設(shè)用地指標(biāo)的要求。國(guó)家通過增減掛鉤，為地方政府在城市建設(shè)用地提供了一個(gè)渠道，地方政府才會(huì)通過整理農(nóng)村建設(shè)用地以換取城市建設(shè)用地指標(biāo)。而正是因?yàn)榈胤秸睫r(nóng)村整理建設(shè)用地，才使農(nóng)村建設(shè)用地有了價(jià)格。成都市的例外之處是，成都市政府在本來的市場(chǎng)性均衡價(jià)值之上對(duì)農(nóng)村整理出來的節(jié)余建設(shè)用地進(jìn)行支付，從而達(dá)到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目的。離開國(guó)家對(duì)土地用途的管制，離開國(guó)家每年對(duì)城市新增建設(shè)用地的指標(biāo)限制，還有地方政府在整理農(nóng)村建設(shè)用地以復(fù)墾為耕地從而獲取新增城市建設(shè)用地指標(biāo)嗎?農(nóng)村建設(shè)用地會(huì)因復(fù)墾為耕地而額外產(chǎn)生價(jià)值嗎?取消了土地用途管制，農(nóng)村集體建設(shè)用地就可以釋放出價(jià)值?當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)有價(jià)，本身就是土地用途管制的結(jié)果!

　　四、

　　因此，當(dāng)前關(guān)于所謂釋放農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值的說法是存在問題的。甚至農(nóng)村建設(shè)用地本身也只是土地用途管制所構(gòu)造出來的(與耕地不同，且按當(dāng)前政策構(gòu)造，遠(yuǎn)比耕地值錢。成都市農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)值30萬元/畝，耕地則最多3萬/畝?)。沒有無緣無故的財(cái)富。土地沒有創(chuàng)造出新的財(cái)富，但土地制度可以借土地的特殊性來充當(dāng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的剩余的再分配手段。當(dāng)前學(xué)界一些人以為僅僅是改變土地制度就可以憑空創(chuàng)造出億萬財(cái)富的想法，實(shí)在是太幼稚了。

　　2012年9月21日

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