摘要：在微觀層面的具體運作中，壓力型體制的作用機制并未發生根本變化，只是在新的意識形態下呈現出“名實分離”的特征，即借“科學發展觀”之名，行“經濟增長至上”之實，這在中西部鄉鎮的招商引資工作中表現得猶為顯著。由于壓力型體制的目標設置和激勵強度與鄉鎮的現實條件和實際能力不相匹配，從而形塑了一種以各類具體的、權宜的和隨意的權力技術為原則的策略主義邏輯。這種邏輯一般只追求眼前的具體目標，不顧基于長遠發展的戰略目標，更缺乏穩定的、抽象的和普遍主義的規則意識。本文以桔鎮的招商引資為例，來呈現壓力型體制與策略主義的相關性。

關鍵詞：壓力型體制   鄉鎮   策略主義   運作邏輯  招商引資

 “壓力型體制”是榮敬本等人（1998）用于概括縣鄉兩級政治體制的運作特點。由于這一概念對理解當代基層政權運作的特點頗具說服力，因此被得到廣泛引用。然而，無論是榮敬本本人還是“壓力型體制”的運用者，主要是在政治學意義上使用這一概念，通常與“民主”、“自治”、“政治動員”等概念相聯（榮敬本，2009；唐海華，2006；吳毅，2007），旨在說明中國政治體制的運作特征，較少關注壓力型體制與基層政權組織的運作邏輯與特性之間的關系。基于此，本文以桔鎮的招商引資為透視點，以呈現壓力型體制與鄉鎮權力運作邏輯的關系。桔鎮是中國中部省份的一個很普通的農業型鄉鎮，也是筆者自2004年以來多次回訪至今、跟蹤觀察的鄉鎮。該鎮距其所屬的T縣約30公里，地處山區，交通較為不便，工商業欠發達。對該鎮的分析能揭示中西部地區鄉鎮的一些共性，但可能不適用于東部沿海或經濟發達地區的鄉鎮。

一、策略主義

在韋伯（1997：248-324）看來，與傳統組織類型不同，官僚制組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴格按照既有程序和非人格化規則運作，從而使得組織的行為與角色具有穩定性和可預期性。具體而言，理性官僚制組織以一種形式主義的精神行事，通過由法規和明確規定的層級制來協調專門化的權限和行動，并強調非人格化的特殊品格以及服從于理智上可加分析的規則，以盡可能地確保組織運作的公正與理性。

處于官僚制體系末端的鄉鎮，其組織結構、權力體系和職能設置均依照科層制的規制設計而成，體現著現代官僚制組織的特性。然而，在實際運作中，鄉鎮的運作邏輯與現代官僚制的理性化、制度化特征相去甚遠，“正式權力的非正式運作”的現象極為顯著（孫立平，2000）。正如已有研究所表明那樣，鄉鎮熱衷于運用各類非正式的權力技術與策略，如“擂”、“媒”、“示蠻”、“懷柔”（吳毅，2007），以及各類“擺平術”（應星，2001；歐陽靜，2009）來達成其運作目標。此外， 一些學者在關于基層政府維穩工作的專項研究也發現，近年來“花錢買平安”的“權宜性治理”方式十分普遍，就是所謂“人民內部矛盾用人民幣解決”，并且，“在維穩的實際操作中，往往只憑負責官員的個人判斷，其所體現出的政府行為明顯缺乏原則性和規范性”（清華大學社會發展研究課題組，2010）。正如一些學者所言，基層政府組織的非正式行為具有“范圍廣、程度深、表現公開、運作堅韌”的特點（周雪光，2008）。

確實地說，與官僚制的“理性主義”邏輯不同，鄉鎮政權組織的權力運作充滿著隨意性、權宜性、變通性和短期性，似乎任何有助于目標實現的技術、策略、手段和方式，無論是正式的還是非正式的，正當的還是非正當的，均可被鄉鎮借用，并且，其中的一些運作方式具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點，往往偏離其運作目標，目標替代現象十分普遍。本文將這種不同于“理性主義”的運作邏輯概括為“策略主義”。質言之，策略主義是指基層政權組織缺乏穩定的、抽象的、普遍主義的運作規則，以及基于長遠發展的戰略目標，而以各類具體的、權宜的和隨意的策略與方法作為原則，并只顧追求眼前的短暫目標。借用鄉鎮干部的日常話語，策略主義可表述為“只問結果不問手段”或“不管用什么方法，只要能把事擺平”。  

顯然，“策略主義”不同于“策略”?！安呗浴笔且环N純粹的權力運作技術和方法；而“策略主義”是一種行為原則，通常不問手段或方法的合理性與合法性。因此，“策略主義”既包括那些靈活的、因地制宜的合理、合法策略，也包涵了那些不講原則、不顧戰略，不具合法性與正當性的策略；策略主義中的策略既可能與組織運作的目標相一致，也可能相背離。缺乏穩定而抽象的規則，以及不顧長遠的發展目標是策略主義的基本特性。雖然策略主義的邏輯體現于鄉鎮運作的各個方面，但由于鄉鎮的招商引資更能鮮活地展示這種邏輯的內在機制，本文因此為認證依據。

二、策略主義的運作圖景：桔鎮的招商引資

賀雪峰（2003）于2002年描述江蘇等沿海發達鄉鎮的招商引資時用了“大躍進”和“唯一重要的工作”加以形容，以突顯招商引資在鄉鎮運作中的重要性。雖然中部地區的招商引資工作要晚于沿海發達地區，但自2002年開始也逐步推向了高潮，并在免除農業稅之后幾乎成為鄉鎮唯一重要的工作。

表一：桔鎮2002年以來每年需完成的招商引資任務　　單位：萬元
年份

任務 
2002 
2003 
2004 
2005 
2006 
2007 
2008 
2009

內資（人民幣） 
600 
1100 
1900 
1200 
3000 
3600 
4000 
4000

外資（美元） 
0 
10 
20 
40 
50 
60 
60 
80

如表一所示，自2002年開始，下達至桔鎮的招商引資任務逐年遞增，內資由最初的600萬上升至2009年的4000萬。外資則從無到有，直至2009年的80萬美元。鄉鎮的“中心工作”也因此由“農業稅費征收”轉為“招商引資”，成為新的考核鄉村兩級干部的首要任務。此外，從 2008年開始，上級對鄉鎮招商引資工作的激勵手段從經濟獎罰上升到政治獎罰?？h政府在對各鄉鎮的目標管理考核方案中規定，招商工作位于后六名的鄉鎮，全體干部不能提拔、重用。這意味著，招商引資成績與所有鄉鎮干部的升遷直接相關。面對每年遞增的招商任務以及日趨嚴厲的考核標準，鄉鎮又是如何應對的呢？

1、“全方位優惠”

受地理區位的影響，中西部鄉鎮缺乏吸引外資的有利條件，主要依靠提供本地所特有的原材料。然而，迫于完成招商任務的急切心態，地方政府總是以極為低廉的價格提供原材料，以吸引外商。比如，一些外商則要求當地政府以低于市場價的價格為其提供所需的所有木料。政府則利用控制伐木指標[1]的方式達成此條件，以完成招商任務。

除廉價原材料外，各鄉鎮還會在土地、稅收方面給予特別的優惠政策以吸引外商。比如，T縣以每畝5.6萬元的價格征得土地，并對所征土地進行平整、規劃，最后以每畝2萬元的價格賣給外商。也就是說，除去平整土地的費用，政府以每畝倒貼3.6萬元的土地優惠政策來吸引外商。對于那些不買地的外商，政府則為其直接建好廠房，然后低價出租給對方。即便如此，工業園區內的廠房閑置率極高，桔鎮干部因此將工業園稱為“空殼工業園”。

在稅收方面，各地采取“兩免三減”[2]或稅收返還的獎勵形式以吸引外商。但許多外商在本縣享受完五年的稅收優惠之后，便遷往外縣，同樣以外商的身份再次享受同樣優惠的土地、稅收等政策，政府由此成了“楊白勞”。但在高額的招商指標面前，政府明知自己是“楊白勞”，也不得不為之，而外商也看準了政府完成招商引資任務的急切心態，并加以利用。

然而，即使在“全方位優惠”的政策下，政府所吸引的企業也多為高污染企業。事實上，在各類關于招商引資工作的文件和工作報告中，各地政府明確指出，“承接沿海產業梯度轉移”是招商引資的主要目標（2008120716LZ田野調查編號）。而所承接的“產業轉移”絕大部分是被沿海地區淘汰出來的高污染產業，主要是藥化、銅冶煉、皮革等產業。

2、“保姆式服務”

除全方位的優惠政策外，各鄉鎮承諾在用資、用工、辦證等方面，對外商及其企業提供“一條龍”的保姆式服務。比如在桔鎮的招商工作組中，有一個成員的職責就是專門承擔此服務。一旦有外商進入，該成員則成為外商的“保姆”，先要為其提供吃、住、行等個人生活方面的便利與服務，讓外商有“賓至如歸的美好感覺和第一印象”；其次要為其個人和企業辦理所有的證件、執照；最重要的是為其企業在用資、用電、用水、網絡、道路、招工等方面提供“一條龍”服務。其中，“招工”和“用資”是保姆式服務中最重要的兩項內容。

在招工方面，政府一般著重介紹每年畢業的中學生人數。這是因為許多工廠對工人有年齡上的限制，一般要求員工在25歲以下。而中學畢業生是滿足外商用工條件的最優對象。一旦有企業提出用工要求，縣政府便向各鄉鎮下達輸送勞動力數量，各鄉鎮則將任務下達給所轄的中學。2005年，桔鎮為一家鞋廠輸送了60多名初中畢業生。

與其他“服務”相比，政府為外商提供的“幫扶資金”是最具吸引力的一項“服務”[3]。在T縣，具有招商引資任務的單位同時也是其所引入企業的“幫扶單位”，即必須在資金上幫助、扶持外商。T縣工業園區內的決大多數企業便是在當地政府提供“幫扶資金”的服務下進入的。雖然幫扶資金是以借款的形式提供給外商，然而，許多外商以投資為名，行騙取政府的幫扶資金為實。僅以桔鎮參與幫扶的一家企業為例，2006年，一家號稱投資上億的生物技術公司被引入T縣，但外商稱其前期投入資金不足，需要T縣幫扶。由于該企業屬“重大項目”，T縣眾多單位因此爭搶著參與“幫扶”。最終，桔鎮幸運地與其他七個鄉鎮成為幫扶單位，分別向該公司提供了60萬幫扶資金。有趣的是，該公司收到幫扶資金不久后便消失匿跡。以下是桔鎮下發給該公司的催款通知單：

貴公司于2006年3月30日和2006年5月16日共借到本鎮政府企業幫扶款陸拾萬元整，在2006年9月30日已歸還借款伍萬元，截至2008年8月30日，應計利息26720元（其中：正常利息9900元，逾期利息25740元）本息合計627200元（陸拾貳萬柒仟貳佰元整），請貴公司在2008年10月31日以前歸還借款本息，否則，我鎮將按法律程序辦理（20090629CMF田野調查編號）。

但是，該崔款單被退回，并被告之“公司名稱不存在”。確切地說，該公司及其法人代表早已更名換姓，各鄉鎮找不到歸還幫扶資金的債務人。參與幫扶的單位只得啞巴吃黃連，有苦說不出。

3、“數字游戲”

無論是全方位優惠還是保姆式服務，對于像桔鎮這樣一個區位環境不佳，地理位置偏僻，優勢資源稀少，發展進度相對緩慢的欠發達鄉鎮，通過上述相對正式的方式仍然無法趕超招商引資的“大躍進”，更不可能完成數千萬的招商任務。為了避免因招商引資工作而遭受“一票否決”的命運，各鄉鎮最后只得玩起“數字游戲”。

數字游戲主要是通過做假賬、浮夸、轉賬和出錢買資等各種方式來完成招商引資任務。具體而言，第一，通過制造假發票來虛報硬件設施的出廠價以提高固定資產投資額。第二，偽造注資憑證，即鄉鎮先在外地設立一個銀行帳號，然后將資金作為外資轉入本地已注冊的某個有名無實的公司名下，以作為招商引資的成績，一旦經會計事務所和招商局驗資過后便立即將資金抽回。另一種形式是利用外商的資金驗資，驗資之后立即抽回。第三，虛簽合同，即與外商簽訂有巨額投資額的合同，但沒有實質性資金投入。第四，出錢買資，即向已經完成招商任務的部門，或直接向招商局購買招商項目，以作為本鄉鎮的招商引資成績。2005年，T縣買資的價格大概是：外資10萬美元/1萬元人民幣，內資100萬元/5千元。但在2009年，桔鎮鎮長以每1萬元購30萬元內資的價格仍沒能購買到。

4、“共謀”與“布景”

由于基層政府的每項工作均要面臨各式各樣的檢查，通過數字游戲所制造的招商工作當然也避免不了上級的實地檢查。但正如趙樹凱（2005）對基層政府的迎檢特點所總結的那樣，“在應對自上而下的檢查中，地方存在一種規律性現象：如果是省里來檢查，市、縣、鄉、村都緊急動員起來，共同應付；如果是市里檢查，縣、鄉、村則都緊急動員起來，共同應付。比如省里檢查時，市里有關部門就會提前探情況，向下邊的縣提供某些檢查信息、應付方法的‘公共服務’，當市里來檢查時，縣里有關部門就為鄉鎮提供這樣的服務?！币簿褪钦f，當鄉鎮與縣級政府共同應對市級政府的檢查時，縣級政府要幫助鄉鎮掩蓋問題，同樣，當鄉鎮、縣與市級政府共同應對省級政府的檢查時，市級政府也要用各種非正規方式來幫助縣鄉政府掩蓋問題。周雪光（2008）則用“共謀”來容易這種基層政府與它的直接上級政府相互配合、采取各種策略應對來自更上一級政府檢查監督的現象。

也正因此，當T縣的工業園區于2009年迎接省領導視察時，我們看到市、縣政府共同應對，布置現場的圖景：要求雇用數量眾多的挖土機、推土機和“群眾演員”進工業園區，當領導的車隊即將進入工業園區之時，所有的機器要響起來、動起來，所有的人要忙碌起來。為此，桔鎮以10元一人的價格在各村雇請了50名“政治覺悟高”（不會攪局）的農民，讓他們帶著鐵鍬在指定好的地方擺出勞作的姿態。在桔鎮幫扶的工廠內，分管招商的副鎮長不知從哪兒裝了一客車的“群眾演員”，將他們插入正式工人中間，充當臨時工人，以便使領導進廠視察時，感覺工廠效益好。這些“群眾演員”的“表演”直至領導離開現場為止，“出場費”是每人每小時100元。

如此“共謀”與“布景”雖使T縣創造出了令上級領導滿意的工作成績，但在高標指的壓力下，同一級官員之間形成強烈的競爭，彼此不甘落后，以防在晉升的階梯上被淘汰出局。因此，一旦有人以“布景”等非正式方式獲得晉升時，便容易被競爭者競相效仿，形成所謂的“政治錦標賽”（周黎安，2009）。在此錦標賽中，“共謀”、“布景”、“數字游戲”等各種非正式權力運作策略的運用也就逐漸成為整個體制的“共識”，各類“萬畝工業園”和頗具創意的“人造景觀”也因此層出不窮。

三、策略主義的形成機制：壓力型體制

雖然國家自2004年以來確立了以“科學發展觀”為核心的治國理念, 并在宏觀層次上將經營性的政府行為轉變為以公共服務為本的治理體系，并將法治化、規范化、技術化和標準化作為行政建設和監督的核心議題。然而，透過鄉鎮招商引資中各類權力運作技術，我們看到的卻是一幅策略主義的運作圖景。應該說，任何時期的基層政權均講“策略”、講“方法”，但不一定任何時期的基層政權均以“策略主義”為運作邏輯。“策略主義”是當前鄉鎮政權運作的獨特邏輯，受鄉鎮所處的壓力型體制所決定。

壓力型體制產生的原初動力來自政府實現經濟趕超的壓力及其發展主義的意識形態。在1990年代初確立的“穩定”和“發展”的意識形態中，經濟的快速增長和人民生活水平的提高被認為是社會穩定的必要前提，“經濟增長至上”成為政府和民間的共識（渠敬東、周飛舟、應星，2009）。在“經濟增長至上”的意識形態下，全國掀起了經濟建設熱潮，經濟建設成績成為衡量各級政府的首要指標。為了獲得快速增長的經濟指標，各地的上層領導開始充分利用政府內部的行政權力作為驅動經濟發展的動力，利用“高指標”和“烏紗帽”給下級政府“加溫加壓”（唐海華，2006），依靠政治壓力和行政命令對整個體制進行動員，從而將指標和任務在官僚制的行政等級中層層下達，直至最基層的鄉鎮一級，最終形成了被稱之為“壓力型體制”的運作特性。

根據榮敬本等人（1998：28）的概括，壓力型體制是指一級政治組織縣、鄉為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。為了完成經濟趕超任務和各項指標，該級政治組織以黨委和政府為核心把這些任務和指標，層層量化分解，派給下級組織和個人，責令其在規定的時間內完成。然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。由于這些任務和指標中一些主要部分采取的評價方式是“一票否決”制，即一旦某項任務沒達標，就視其全年工作成績為零，不得給予各種先進稱號和獎勵，所以各級組織實際上是在這種評價體系的壓力下運行的。

渠敬東等人（2009）認為，新世紀以來，“壓力型體制”的運作邏輯并沒有發生根本的變化,，不過，其作用機制發生了重要變化，一是加強了對指標完成手段的管理，將指標管理和技術治理結合在一起；二是加強了行政問責制；三是加強了量化指標結構的多重化傾向， 改變了以往僅以GDP 為核心的干部考核指標體系，政府的公共服務職能和綠色GDP開始被納入到數字指標控制的范圍。應該說，在宏觀層面上，壓力型體制的作用機制確實發生了諸如以上的變化。也正因此，我們幾乎每天都能從電視新聞中看到各省政府（特別是沿海發達地區的省級政府）實踐“科學發展觀”，以打造各類“民生工程”的舉措。但是，在微觀層次的具體運作中，壓力型體制的作用機制并未發生根本變化，只是借“科學發展觀”之名，行“經濟增長至上”之實，進行“名實分離”的非正式運作，正如前文所述，這在中西部地區的鄉鎮招商引資工作中表現得猶為顯著。

顯然，在欠發達的中西部地區，其“發展”的壓力遠甚于發達地區，特別是在區域經濟發展不平衡的對比之下，發展的欲望與壓力倍增。而壓力型體制恰好是實現經濟趕超的高效機制，同時也是欠發達地區認為值得學習和借簽的寶貴經驗。比如，T縣政府前往沿海發達省份學習招商引資經驗時總結道：“要實現經濟發展，一是要舍得犧牲環境，二是要形成人人有任務，人人有壓力的激勵機制”（20090813HSJ田野調查編號）。于是才有“凡是招商工作位于后六名的鄉鎮，全鎮班子成員和一般干部都不能提拔、重用”的考核標準?；鶎痈刹恳惨虼吮患{入“政治錦標賽”與“政治淘汰賽”之中（周黎安，2009）。為了防止在競爭中被淘汰出局調，鄉鎮通常會調用一切可調用的權力權術去實現目標，“不管用什么方法，只要能把事擺平”的策略主義邏輯也由此而生。

更為重要因素在于，鄉鎮的現實條件和實現能力難以實現壓力型體制中的目標任務。就招商引資而言，由于中西部地區所處的區域位置欠佳，資源相對貧乏，加之鄉鎮財政資源極度匱乏（周飛舟、趙陽，2003）、大量農村勞動力外流，這些均使鄉鎮難以在短時間內實現逐年遞增的“高標指”。常規的權力運作方式顯然無法應對不切實際的目標任務，以及嚴厲的考核機制，更難以在政治錦標賽中勝出，各非理性、非正式的權力運作技術應運而生，最終塑造了鄉鎮的策略主義運作邏輯。

四、結語

當然，壓力型體制并非一無是處，面對中國地域之廣、行政系統層級之多，它的運作有其合理的一面。自上而下的壓力機制所要解決的問題就是政令不通和行政系統的慵懶、暮氣沉沉，它可以使中央、上級政府急需解決的問題快速到達基層（王啟梁，2009）。但它之所以形塑了策略主義的鄉鎮運作邏輯，一是因為壓力型體制中的目標設置主體單一，缺乏來自基層政府、社會組織和民眾等多方主體的協商與合作；二是壓力型體制中的激勵強度過大，與基層政權組織的實際條件不相匹配；三是壓力型體制缺乏常規化的反饋機制。

在目標設置主體單一化情況下，壓力型體制一般只考慮那些僅被上級政府認為重要的目標，也即鄉鎮政權組織所說的“硬指標”。這種目標設置方式不僅忽略了基層政權組織執行目標的實際能力，而且忽略那些被基層政府或民眾認為至關重要的目標，這不利于形成良好的地方治理秩序。其次，當壓力型體制的目標設置和激勵強度與基層政權組織的現實能力不相匹配之是時，就容易誘導基層政權組織以造假、“共謀”、“擺平”等非正式的權力技術來應對壓力型體制中的高指標。從政策執行的效果來說，某項政策是否切合實際，作為最基層一級的鄉鎮應該最為了解。但壓力型體制缺乏有效的信息反饋機制和上下級之間的協商機制，以及必要的糾錯功能，從而導致其目標設置和激勵機制越來越脫離實際，由此加劇了基層政權組織的非正式運作，最終形塑了策略主義的運作邏輯。

壓力型體制的作用機制表明，如欲重塑當前鄉鎮運作的策略主義邏輯，首先勢必將目標設置主體的單一化轉為多元化，即將目前類似于“單軌”運行的壓力型體制轉化為自上而下與自下而上相結合的“雙軌”運行機制（費孝通，1999），從而使目標設置中引入那些不能產生經濟效益，但對農村生活和鄉村社會秩序至關重要的事項。其次要引入靈活的反饋機制和糾錯功能，使目標設置和激勵機制切合實際，從而使鄉鎮政權既有執行國家政策的壓力，保證國家政策的“一統性”，又具有執行政策的“靈活性”，確保政策能夠因地制宜，進而實現各項政策的有效性。

參考文獻：

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周雪光，2008：“基層政府間的‘共謀現象’”，《社會學研究》，2008，6：2－21。

 于《經濟社會體制比較》2011年第3期

[1] 根據國家對森林保護，集體和個人不能任意砍伐木材，必須要有政府下發的指標，因此只有握有砍伐指標才能砍伐木材。對于那些拿到砍伐指標的林場和農民來說，不得不將木材半賣半送給外商，因為不賣則意味著放棄獲得砍伐指標的機會，木材會因不能砍伐而枯爛在山上，最終不會產生任何經濟效益。

[2]即對那些投資生產的企業，當地政府免除其前兩年的稅費，后三年的稅費則減半。而稅收獎勵的實質與“兩免三減”一樣，即前兩年稅收返還100%，后三年返還50%。

[3] 幫扶資金是指，為了吸引外商前來投資，政府部門為其提供首筆啟動資金，以幫助、扶持外資在本地的投資和發展。提供幫扶資金的部門稱為“幫扶單位”，其所幫扶的企業可以作為本單位完成招商任務的成績。

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