原標題：新土改或無緣十八屆三中全會議程
出于對農民利益、地方阻力等因素的顧慮，中央對于集體建設用地流轉始終踟躕。雖然在廣泛征求意見，并有意在全國展開試點，但消息人士稱“十八屆三中全會上土地制度變革尚難破局”。
“全國矚目的十八屆三中全會并不會在土地制度變革上‘著墨’，集體建設用地流轉暫時也不會推廣到全國。”9月10日，接近政策制定層面的官員對中國房地產報記者表示。
這意味著，被各界廣泛寄望“改革步子應邁得更大些”的農村集體建設用地流轉，依然在艱難孕育之中。
中國房地產報記者獨家獲悉，此前被媒體廣泛報道的下發至18個省市的《關于開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》(下稱《指導意見》)，實際上仍處于征求意見階段。據國土資源部(以下簡稱“國土部”)內部人士透露，該文件的內容將主要集中在集體建設用地流轉的前提條件、流轉的范圍、流轉形式、用地來源、退出機制等。其中，最大的亮點在于，宅基地流轉將采取單獨列項的形式。
“中央層面擔心集體建設用地流轉會造成農民大量失地，形成社會的不穩定因素，因此國務院方面一直未對土地流轉有過明確表態;另一方面，若集體建設用地進行流轉，勢必破壞地方政府壟斷土地的平臺，各地反對聲音比較強烈。”國土部內部人士對中國房地產報記者透露。
不徹底的改革
知情人士透露，未來數月，農村集體建設用地使用權和宅基地使用權流轉等可能進一步擴大試點范圍。其中，一些東部城市可能會被納入試點。“擴大試點”有可能成為土地制度改革突破口，進而帶動制度破局。
農村集體建設用地流轉早已在蘇州、蕪湖、昆山、深圳、重慶等城市試點，但目前并未推廣到全國。接近政策制定層面的官員對中國房地產報記者表示，目前改革思路執行的仍將是城鄉增減掛鉤制度，該制度已被稱為“不徹底的改革”。
中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文的表態反映了中央層面一直以來的顧慮，即土地流轉會造成土地過度流向富裕階層，最終傷害到農民。因此，國土部目前在集體建設用地流轉征求意見的一個重點就是集體土地流轉以后的管理和服務，以全力保障農民的利益。
2010年，國家土地督察北京局委托國土資源部土地整理中心調研宅基地流轉情況，得到的數據顯示：2001~2010年，農村提供了7000萬畝的集體建設用地，農用地6000萬畝，耕地3.7萬畝，城鎮建設用地由5.4萬畝上升到8.2萬畝地，北京城鎮建設用地已經占到1/3，農民土地則減少到2/3。
“這樣的情況在全國比比皆是，大規模地用地讓農村土地越來越稀少，城鄉矛盾越來越突出。”北京京鼎律師事務所杜兆勇表示，這樣的情況把經營性用地逼到了“邊緣”，“必須進行流轉。”
今年4月，國土部印發了《保發展保紅線工程2013年行動方案》，明確提出將在今年探索建立農村集體經營性建設用地使用權流轉制度，促進城鄉統一的土地市場建設。隨后，國土部一直把《指導意見》的制定作為今年工作的重點內容。
農地流轉踟躕雖然，新土改破局仍有待時日，但在接受中國房地產報采訪時，一位國土部官員明確了未來集體用地改革的方向——推動農村集體土地與國有土地同地同權，將成為未來土改的綱領性原則。
目前，國土部的土地流轉思路將不再采取突破現行法律的轉讓、出租等方式，而是在法律框架內，探索以經營性集體建設用地使用權入股、聯營，以及企業兼并、破產等引致的轉移等合法流轉方式，且范圍限定于城鎮建設用地范圍外，《指導意見》主要圍繞著集體建設用地的前提、流轉的范圍、流轉形式、用地來源、退出機制等，而宅基地流轉采取單獨列項的形式，農村公益性用地不能流轉。
“流轉的利潤分配比例要傾向于農民，而村集體、地方政府、中央政府等只能收取少許公共服務費用，同時土地流轉中是否有增值稅也是討論重點，因為擔心會損害農民的利益。”上述國土部內部人士告訴記者。
三中全會定框架
上述人士表示，盡管集體土地流轉勢在必行，但十八屆三中全會可能只會形成一個框架性的思路，還需要等各地的試點成熟后，由下而上地推動改革。
相較于集體建設用地流轉的難產，農用地流轉在2013年已經實現了重大突破。
目前我國農村用地主要分為農用地、未定用地、建設用地，根據《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，農用地在符合規劃、不改變土地性質的情況下，可以進行流轉。據本報記者獲悉，為確保農用地流轉順利，國土部已經著手組織起草《土地管理法》，對土地權利的主體、客體、內容和限制等做出具體規定，并且已經上報到國務院，正在等待國務院的回復。
“雖然國家已經出臺了《物權法》，但只規定了少數幾種，沒有也不可能一一作出具體規定。《土地管理法》仍在修訂中，而《土地管理法》的出臺將保護土地的物權，從而為土地流轉提供法律保障。”國土部法律中心副主任佟紹偉在接受中國房地產報記者采訪時表示。
“農村土地承包經營權的流轉是法律允許的。所以在北京一些郊區，可承包某塊土地的經營權，然后建設魚塘、從事漁業生產等，取得了良好的經濟效益。農地流轉，只有在得到相關部門的批復，同時也符合土地利用規劃的前提下才能實行。農用地流轉成功后，農地用途是監督的關鍵所在。”中國農業大學土地管理系主任朱道林告訴記者。
由于中央對于“家庭農場”的重視，“農用地流轉和農用地入市將成為十八屆三中全會的關注點之一，因為要發展家庭農場，就需要外部資金，如果在一個村子里面流轉的話，資金還是在這個村子里面，不能有效地流動起來。目前江蘇、浙江、廣東等省份在這一地區取得了較大的成就。”上述國土部內部人士表示。
“由于各地情況不同，農地流轉的試點不會一刀切，而是走自下而上的改革路徑，將由地方試點突破來推動土地流轉的全面推開。”在接受中國房地產報記者采訪時，中國人民大學土地資源管理系教授嚴金明表示。
新土改難破局
在《指導意見》征求意見時，被媒體誤報為“該文件已下發，并將在河北、遼寧、吉林等18省市，選擇28個試點市縣，啟動農村集體經營性建設用地使用權流轉試點。”
國土部人士對中國房地產報記者透露，河北、遼寧、吉林等18省市正在申請的是城鄉“同地同價”的試點。
但由于各方面的謹慎姿態，大家熱議的新土改，并不會在十八屆三中全會破局。
“十八屆三中全會最大的重點還是戶籍制度，而不是土地制度改革，所以土地制度改革在2013年并不會有特別大的突破。”該人士表示，在《土地管理法》修訂何時完成尚未可知的情況下，土地改革只會提出一個框架性思路，具體的方案可能還是有賴各地逐步探索，試點較為成熟后才能形成。
“廣東的土地流轉模式是中央比較肯定的，而且也確實解決了部分用地難題，但眼下在全國推廣仍然不具可能性。”該人士表示。
在新型城鎮化的大旗下，土地制度改革不僅與戶籍制度改革一起，被認為是必須的配套改革，更被認為是新一輪改革紅利的重要一環。而近兩年國土部在全國大力推動農村集體土地確權登記發證，不少人也將之理解為未來集體土地流轉的重要準備之一。
雖然，新土改破局仍有待時日，但在接受中國房地產報采訪時，上述國土部官員明確了未來集體用地改革的方向——推動農村集體土地與國有土地同地同權，將成為未來土改的綱領性原則。
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