國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見

　　國發〔2013〕33號

　　各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　鐵路是國家重要的基礎設施和民生工程，是資源節約型、環境友好型運輸方式。改革鐵路投融資體制，加快推進鐵路建設，對于加快工業化和城鎮化進程、帶動相關產業發展、拉動投資合理增長、優化交通運輸結構、降低社會物流成本、方便人民群眾安全出行，都具有不可替代的重要作用。近年來，我國鐵路發展取得了顯著成就，但與經濟社會發展需要、其他交通方式和國外先進水平相比，鐵路仍然是綜合交通運輸體系的薄弱環節，發展相對滯后。當前，鐵路管理體制進行了重大改革，實現了政企分開，為深化鐵路投融資體制改革，更好地發揮政府和市場的作用，促進鐵路持續發展創造了良好條件。

　　面對鐵路發展的新形勢新要求，綜合考慮鐵路建設項目儲備、前期工作和施工力量等條件，應加快“十二五”鐵路建設，爭取超額完成2013年投資計劃，切實做好明后兩年建設安排。優先建設中西部和貧困地區鐵路及相關設施，大力推動扶貧攻堅，促進區域協調發展，積極穩妥推進城鎮化，順應群眾改善生產生活條件、增加收入的迫切期盼。為確保在建項目順利推進，投產項目如期完工，新開項目抓緊實施，全面實現“十二五”鐵路規劃發展目標，現提出以下意見：

　　一、推進鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設資金。按照“統籌規劃、多元投資、市場運作、政策配套”的基本思路，完善鐵路發展規劃，全面開放鐵路建設市場，對新建鐵路實行分類投資建設。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路。研究設立鐵路發展基金，以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入。鐵路發展基金主要投資國家規定的項目，社會法人不直接參與鐵路建設、經營，但保證其獲取穩定合理回報。“十二五”后三年，繼續發行政府支持的鐵路建設債券，并創新鐵路債券發行品種和方式。(發展改革委、財政部、交通運輸部、人民銀行、銀監會、工商總局、鐵路局、中國鐵路總公司負責)

　　二、不斷完善鐵路運價機制，穩步理順鐵路價格關系。堅持鐵路運價改革市場化取向，按照鐵路與公路保持合理比價關系的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，并建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態調整機制。創造條件，將鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導價，增加運價彈性。(發展改革委負責)

　　三、建立鐵路公益性、政策性運輸補貼的制度安排，為社會資本進入鐵路創造條件。對于鐵路承擔的學生、傷殘軍人、涉農物資和緊急救援等公益性運輸任務，以及青藏線、南疆線等有關公益性鐵路的經營虧損，要建立健全核算制度，形成合理的補貼機制。在理順鐵路運價、建立公益性運輸核算制度之前，為解決中國鐵路總公司建設項目資本金不足、利息負擔重等問題，考慮到鐵路運輸公益性因素，中央財政將在2013年和明后兩年對中國鐵路總公司實行過渡性補貼。(財政部、鐵路局、中國鐵路總公司負責)

　　四、加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發。中國鐵路總公司作為國家授權投資機構，其原鐵路生產經營性劃撥土地，可采取授權經營方式配置，由中國鐵路總公司依法盤活利用。參照《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》(國發〔2012〕64號)，按照土地利用總體規劃和城市規劃統籌安排鐵路車站及線路周邊用地，適度提高開發建設強度。創新節地技術，鼓勵對現有鐵路建設用地的地上、地下空間進行綜合開發。符合劃撥用地目錄的建設用地使用權可繼續劃撥;開發利用授權經營土地需要改變土地用途或向中國鐵路總公司以外的單位、個人轉讓的，應當依法辦理出讓手續。地方政府要支持鐵路企業進行車站及線路用地一體規劃，按照市場化、集約化原則實施綜合開發，以開發收益支持鐵路發展。(國土資源部、住房城鄉建設部、財政部負責)

　　五、強化企業經營管理，努力提高資產收益水平。中國鐵路總公司要堅持企業化、市場化運作，推進現代企業制度建設，改善經營、增收節支，依托干線鐵路陸續開通、運力大幅增長等有利條件，千方百計擴大市場份額，依托運輸主業開展物流等增值服務，力爭客運年均增長10%以上、貨運實現穩步增長。建立完善成本核算體系、績效考核體系，有效控制建設和運營成本，提高經營效益。要在抓緊清理資產的基礎上，全面開展資產評估工作，摸清底數，盤活存量，優化增量，增強企業自我發展能力。要抓緊實現建設項目投產運行，做好站點設施和運營設備的配套，充分發揮鐵路網絡整體效益，提高增量資產收益。(中國鐵路總公司、財政部、鐵路局負責)

　　六、加快項目前期工作，形成鐵路建設合力。中國鐵路總公司、地方政府等項目業主要加強組織領導，密切協調配合，加大工作力度，切實做好建設方案、資金籌措和社會穩定風險分析等前期工作。中國鐵路總公司要會同有關部門加強施工監管和運營管理，確保工程質量和運行安全。發展改革、國土資源、環境保護等部門要加強溝通協調，建立聯動機制，加快項目審核，加快中西部地區和貧困地區鐵路建設，確保“十二五”規劃確定的鐵路重點項目及時開工，按合理工期推進。銀行等金融機構要根據自身承受能力繼續積極支持鐵路重點項目建設。中國鐵路總公司繼續享有國家對原鐵道部的稅收優惠政策，國務院及有關部門、地方政府對鐵路實行的原有優惠政策繼續執行。(中國鐵路總公司、發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、交通運輸部、人民銀行、稅務總局、銀監會負責)

　　【附一】：甩開膀子鐵路改革，接軌還是歧路?

　　國務院總理李克強24日主持召開國務院常務會議，部署改革鐵路投融資體制，加快中西部和貧困地區鐵路建設。

　　一要多方式多渠道籌集建設資金，以中央財政性資金為引導，吸引社會資本投入，設立鐵路發展基金。創新鐵路債券發行品種和方式。

　　二要向地方和社會資本開放城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路等的所有權和經營權。

　　三要加大力度盤活鐵路用地資源，搞好綜合開發利用，以開發收益支持鐵路發展。

　　四要加快前期工作，使“十二五”規劃確定的重點項目及時開工，按合理工期推進，確保工程質量。

　　國家發改委綜合運輸研究所研究員羅仁堅昨日在接受早報記者采訪時表示，鐵路投融資改革的目的還是為了解決目前中國鐵路總公司負債較多、無錢建設的問題。此前公布的數據顯示，截至2013年一季度，中國鐵路總公司總資產為4.56萬億元，負債合計2.84萬億元，負債率為62.31%。

　　早在2005年7月，原鐵道部就出臺《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》(123號文)，全面開放鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備制造與多元經營四大領域，鼓勵國內非公資本進入。

　　去年5月18日，原鐵道部又發布《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，稱將“鼓勵和引導民間資本依法合規進入鐵路領域”，并將規范設置投資準入門檻，“市場準入標準和優惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設置附加條件。”

　　中國工程院院士、國家鐵路建設高級顧問王夢恕告訴早報記者，現在來看，鐵路投融資改革針對的對象還是指小的鐵路，主要是省內的鐵路，這種鐵路修建起來比較簡單，可以自己單獨融資、修建。而大的鐵路，如省與省之間的鐵路，還是應該由國家來投資建設。

　　(和訊網鏈接： http://news.hexun.com/2013-07-25/156480353.html)

　　媒體評論：

　　【王夢恕：中西部鐵路至少投資萬億】中國工程院院士王夢恕認為，中西部鐵路建設的擔子主要還是要落在國家身上，每條西部線兩三千億，西部至少還要萬億以上的投資規模。鐵路產業投資基金方案預計9月份上報國務院。方案會重點保證投資人的收益，其收益率肯定不會太低，這樣才能吸引民間資本進入。 http://www.nbd.com.cn/articles/2013-07-25/761031.html

　　【鐵路投融資改革迫在眉睫 已開工項目存3萬億資金缺口】對于目前鐵路建設的資金狀況，北京交通大學教授榮朝和表示，從披露的數據來看，已開工鐵路項目要完工至少還需要3萬億元。結合鐵路建設任務和鐵路債務來看，鐵路投融資改革迫在眉睫。 http://finance.ifeng.com/news/macro/20130601/8097015.shtml

　　【舊文：鐵道部醞釀設立鐵路發展基金】為了進一步拓寬鐵路建設融資渠道，廣泛吸引社會資本投資鐵路建設，目前鐵道部正在積極推進設立鐵路發展基金，在保證國有控股及統一運營管理的前提下，通過出售股權，來設立多元投資主體的鐵路發展基金。 http://jjckb.xinhuanet.com/2012-11/20/content_413221.htm

　　【引入民間資本設立發展基金】除盤活鐵路用地資源外，會議還要求多方式多渠道籌集建設資金。以中央財政性資金為引導，吸引社會資本投入，設立鐵路發展基金;創新鐵路債券發行品種和方式;向地方和社會資本開放城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路等的所有權和經營權。 http://funds.hexun.com/2013-07-25/156461378.html

　　學者觀點：

　　楊思遠：鐵路放開要謹慎而行

　　要高度注意鐵路投機。世界鐵路產業發展史表明，市場化運轉必然導致鐵路投機狂潮。美國鐵路投機狂潮始于1860年，華爾街惡魔古爾德、騙子賭徒德魯等都曾混跡其中。當時美國鐵路建設盲目擴張，產業混亂，投機詐騙、炒作經營屢見不鮮，造成列車事故頻發。直到J·P·摩根的出現，才開始大規模的鐵路企業兼并，促進了美國鐵路的規范化發展，為后來美國國內統一大市場奠定了基礎。最終美國政府不敢再放開鐵路運行，實行了國有國營體制。

　　中國鐵路資產是國有資產，屬于全民，鐵路改革的主體應當是全體民眾。因此，改革方案的設計不應當是“頂層的”，而應當走群眾路線。全國人民代表大會應當就鐵路改革方案進行專門審議，必須交由全社會討論，改革方案要體現堅持社會主義制度自我完善的方向。鐵路職工在鐵路改革中要有發言權，在整個改革進程中，要建立群眾監督組織和機制，并與專業隊伍的監督結合起來。鐵路是國民經濟先行官，屬于關系國計民生的命脈行業，因此，改革必須堅持獨立自主和維護國家安全的原則，堅決反對任何外資染指中國鐵路。

　　http://www.haijiangzx.com/2013/hot_0607/100550.html

　　高梁：產權改革是鐵路的歧路

　　中國鐵路，原來是實行集中統一的建設和管理體制。已有的改革包括放權讓利、拓寬投融資渠道等。有人建議，鐵路體制改革應參照國外經驗實行網運分離，分拆路網中的建設維護業務、(按區域)分拆路網等。搞“產權改革”之類的意見還沒有成為主流。

　　鐵路改革，首先要明確鐵路運輸業發展的特點和基本要求，即：安全、運行效率、發展和投資效益，在促進微觀效率的同時更要高度重視整體協同。首要的任務是增加路網密度和提高運能。在大規模基礎設施投資和整體技術更新期間，整體的協同性應該放在更優先的位置。

　　http://www.hswh.org.cn/wzzx/llyd/jj/2013-05-02/9081.html

　　前鋒010 ：民間資本控鐵路，后患無窮!

　　中國的鐵路是誰修造?是中國的勞動群眾。中國鐵路屬誰所有?顯然屬勞動者所有。鐵路最合理的歸宿，應該屬于人民，而不是少數的內外官僚資本和既得利者。

　　鐵路所有權，經營權改為私有，符合《憲法》哪條?符合習總書記“堅定不移地走共同富裕的道路”的精神嗎?鐵路被官僚資本家或外國資本占有，一連串的問題將會出現。如鐵路警方也將會變為“私有警察”，“洋警”現身鐵道線，不是沒有可能?因為人家出資買下鐵路的所有權，經營權。一切都由不得你，這是一個不爭的亊實。常言道“置物不窮，賣物不富”。如果國家真的窮了，討回美債，追回27億和貪官污吏的海外不法財產，不就緩解了。目前，私有化已經突破了最后的底線，實現了“全盤”。人民幸褔，共同富裕從何而來?

　　http://oisum.com/Article/zatan/2013/07/304167.html

　　堵開源：世行報告指導中國鐵路改革方向?

　　近日，一份發表于兩年前的世行關于鐵路改革的中文研究報告被廣泛關注。輿論認為，近期兩會推出的鐵道部改革方案思路與該報告有高度重合。他們認為，世界上除了中國外，鐵路運量排名前八位的國家在鐵路行業具有共同的“三大支柱”即：統一管治、職能分離、市場監管。

　　僅從理論角度而言，此文的思路是能夠自洽的，設計的改革措施看起來也很完美，但從其在文中所提到國家的實踐情況來看，認為這些措施能夠解決中國鐵路的問題恐怕還為時過早。僅就文中提到的八個鐵路大國來看，這“三大支柱”并沒有如理論上一樣完美地解決它們的問題。

　　http://oisum.com/Article/jingji/2013/03/300742.html

　　溫暖陽光：官員有權賣別人的鐵路?

　　整天說“要為民營服務，要引入民營”，這個民營到底是啥東西，他們引入民營是為誰服務的呢?比如發現了一個大油田，大部分普通百姓沒錢投資，為了讓全國公民都能分享大油田利潤，只有政府把多數普通百姓的錢組織起來投資油田，然后在多數普通百姓民主監督下管理油田，多數普通百姓才能分享利潤，這就是全民企業，只有全民企業這種模式才能讓全民分享利潤。現在說“政府不能與民爭利”，不讓政府投資油田了，那只有少數中外大資本家、腐敗官僚和他們的親屬有能力投資這個油田，那么這些中外大資本家、腐敗官僚和他們的親屬的私營企業就是官方說的民營企業。所以官方領導“引入的民營資本”就是要引入中美大資本家，腐敗官僚和他們親屬來侵吞搶劫屬于全國人民的油田。只讓民營投資就等于全國多數沒錢的百姓不能投資油田，只有中美資本家和腐敗官員親屬的私企能投資油田分享利潤。

　　http://oisum.com/Article/shiping/2013/05/08/301624.html

　　【附二】:張宏良：應該堅持社會主義方向而不是市場化方向——評述中國鐵路的市場化改革

　　(兩會期間應邀為雜志社撰寫的稿件，雖然竭力溫和溫和再溫和，仍然通知不能發表，只好發在博客上。)

　　本屆兩會最大亮點是大部制改革，大部制改革最受矚目的是鐵道部分拆。與以往和其它國務院機構改革不同的是，此次鐵路市場化改革引起了海內外廣泛爭論，反對聲浪越來越大。如果稍加關注就會發現，引發廣泛爭論的主要問題，在于很多人不明白為什么要進行鐵路市場化改革，或者說改革要達到什么目的。綜合人大新聞發布會中央編制辦主任王峰的解釋以及海內外媒體的相關報道，最集中的理由就是，鐵道部是沒有政企分開的最后一個計劃經濟部門，分拆后實行市場化管理，方便引進外資，而只字未提對中國鐵路未來發展的作用和影響。給人造成的感覺就是此次鐵路改革，是為改革而改革，為實現全盤市場化而改革。由于最近習近平總書記系列講話，剛剛強調了改革要堅持社會主義方向，要順應廣大人民群眾的要求和愿望，相比之下，人們自然對此輪鐵路改革的方向問題提出了質疑，質疑改革究竟是要堅持社會主義方向還是堅持市場化方向。這個問題不僅是此輪鐵路改革的根本問題，同時也是今后中國進一步深化改革的根本問題，所以有必要搞清楚這個問題。

　　第一，從規模和效益的角度，也就是從生產力發展的角度，實在看不出此次改革有什么必要性。改革的目的是解放生產力，發展生產力，目前鐵路生產力的發展最有發言權。當今中國鐵路運營里程達到10萬公理，位居世界第二;電氣化鐵路里程超過6000公里，高速鐵路里程超過7000公里，雙雙均達到世界第一。特別是中國高鐵從2008年開始運行，到現在僅僅用四年時間，就有1.3萬公里客運專線及城際鐵路投入運營，基本建成以“四縱四橫”為骨架的全國快速客運網，以及長三角、珠三角、環渤海地區和其他城市密集地區的城際鐵路系統，成為世界第一客運網，堪稱是鐵路建設史上中國人民創造的又一奇跡。中國鐵路無論與國內其它領域相比較，還是與世界各國相比較，發展規模和發展速度都排在前列，實在看不出現行鐵道部管理體制有什么阻礙生產力發展的地方。

　　不僅是規模和速度，效益和貢獻更是堪稱老大，同樣世界第一。中國鐵路把90%以上的運力用于煤炭、糧食、冶煉、農用物資等重點物資運輸，保障了國家經濟平穩運行。全社會85%的木材、85%的原油、60%的煤炭、80%的鋼鐵及冶煉物資都是由鐵路運輸。鐵道部有關統計數據顯示，2003年至2008年，我國鐵路以占世界鐵路6%的營業里程完成了世界鐵路25%的工作量，運輸效率世界第一。數千公里高鐵把人們出行時間縮短5倍以上，給生活方式和生產方式帶來了革命性變化，增加地方產值15%到30%，極大提高了整個社會宏觀經濟效益。

　　特別是1996年到2012年，貨幣量由6萬多億增加到100萬億，房價由每平米數百元暴漲到數萬元，在貨幣量增加十幾倍、房價增加幾十倍的情況下，火車票卻保持18年不漲價，極大保障了普通老百姓生活的出行需求，同時極大牽制了全國物價上漲速度，可謂是保障低收入群體的中國式“埃及大餅”(埃及大餅市場化改革后堅持50年不漲價，以保障低收入群體生活)。即使主要服務于中高層收入群體的高鐵，我國高鐵票價仍然較低，每公里平均票價僅0.32元人民幣，大約相當于德國高鐵平均票價(2.18元人民幣)七分之一，相當于日本(1.77元)五分之一。中國鐵路在滿足高中低不同收入群體需要方面，真正做到了由全體人民共享發展成果。

　　在保證規模、速度和效益的情況下，中國鐵路安全運行方面同樣名列世界前茅。2000年至2010年，我國鐵路系統累計運送旅客130億人次，每億人次重大事故死亡人數2人。同期日本鐵路每億人次重大事故死亡人數9人，是中國4.5倍，考慮到中國鐵路人均出行里程超過日本近十倍，死亡事故率相差更大。印度每億人次重大事故死亡人數920人，是中國460倍。與世界其他國家相比較，中國鐵路不敢說在全世界最安全，至少在世界鐵路大國中最為安全。與國內其它運輸行業相比較，鐵路同樣最為安全。同期比較，中國航空客運量每億人次重大事故死亡人數22人，是鐵路的11倍;公路運輸更不用提，同期重大交通事故死亡人數超過90萬人。可見，無論與世界各國相比較，還是與國內其它運輸行業相比較，中國鐵路都是世界上最高效最安全的交通工具。

　　最近習近平主席系列講話再次強調，改革是社會主義制度的自我完善和自我發展，是要發揮出社會主義比資本主義更大優越性。作為當今世界最高效最安全的中國鐵路，不就是我們改革所要達到的狀態嗎，既然中國鐵路已經走出了一條成功道路，已經過河到達了彼岸，難道僅僅為了市場化就要推到重來，再回到對岸摸著石頭重新過一次河?再讓嬰兒回到娘胎重新分娩一次?目前許多人對鐵路市場化改革不滿意，就是因為看不出這種改革的必要性和積極作用。

　　第二，所謂鐵道部負債率高的問題，完全是偽問題。此輪鐵道部拆分的最大理由就是鐵道部負債率太高，根據鐵道部提供的財務數據，鐵道部資產4.3萬億，負債2.6萬億，負債率超過61%，希望通過市場化解決債務風險。整個媒體鋪天蓋地都在傳播渲染這個數據，成為此輪鐵道部市場化改革最大的輿論依據。我們之所以說這個問題是偽問題，是因為鐵道部與一般公司不一樣，債務問題比較復雜，對此要有正確認識。

　　首先，所謂4.3萬億資產這個數字本身就不可靠，甚至不可靠到了違背常識的程度。鐵道部不可能只有區區4.3萬億資產，按每公里鐵路造價1億元計算(包括橋梁、涵洞等)，10萬公里鐵路資產就超過10萬億，而且軌道資產還只是鐵路資產的很小部分，更大資產是車站、機車、工廠、通訊以及各種設備，粗算起來也有幾十萬億。鐵道部在回答媒體質疑時也承認，4.3萬億只是鐵道部本部資產，并不包括各地鐵路局資產，而鐵路資產的絕大部分都分散在各地鐵路局，本部資產只占很小部分，把各地鐵路局資產全部加起來，2.6萬億債務肯定只占很小比例。所以說鐵道部負債率高的問題，完全是偽問題，是刻意制造出來的問題。

　　況且，如此低估鐵路資產還會為下一步外資進入埋下國有資產流失的重大隱患。中央編制辦公室主任王峰在兩會新聞發布會上回答鐵道部拆分時，第一個理由就是方便外資進入，原鐵道部長現中國鐵路總公司總經理盛光祖也說，鐵道部拆分后歡迎外資進入。外資投資中國鐵路的持股比例取決于中國鐵路資產基數的大小，中國鐵路資產規模大，同樣數額的一筆外資所占比例就小，相反就越大。現在依據4.3萬億資產把中國鐵路總公司注冊資金確定為1萬億，由此形成的報表資產要遠遠小于實際資產，按照這個幾倍、十幾倍甚至幾十倍被縮小的資產規模引進外資，肯定會加大外資投資比例和持股比例，把暗藏的巨額實際財富白白送給外資，形成國有資產的巨大流失和中國財富的巨大外流，客觀上把引進外資變成財富輸送。

　　其次，2.6萬億債務更是具有特殊性。中國鐵路虧損相當大一部分來自于公益性運輸，客運18年不漲價、貨運定價大幅壓低、大量救災物資免費運輸等，由此形成的虧損每年超過1千億。還有，目前中國鐵路仍然處于大力發展階段，建設時期必然會形成大規模投資，負債是正常現象，任何生產都有一個投入產出的時間差問題，2.6萬億債務不能說明鐵路有問題。特別是2008年美國爆發金融危機，中國投資4萬億拉動內需，其中鐵路投資2萬億，現在經濟拉動起來了，把拉動資金算作鐵道部的債務，以此證明鐵道部負債高效益低，顯然有失公平。如同家庭主婦買菜做飯，讓全家人吃飽了去掙錢，最后卻把買菜做飯的錢算作家庭主婦的個人債務，指責家庭主婦只負債不掙錢，顯然是不公平。

　　最后，特別需要強調指出的是，所謂外資進入會降低中國鐵路負債率的期望，完全是媒體惡意煽起的輿論欺騙。外資進來是賺錢的，不是來替你還錢的。外資進入的項目只能是那些具有償債能力的賺錢項目，而不可能是鋪路架橋等基礎建設，對于降低負債率、提高效益沒有任何積極作用。當今中國并不像八九十年代那樣資金短缺，而是外匯過剩;大量外匯既造成財富貶值又造成通貨膨脹，只能購買外債而變成外國建設資金。在這種情況下，把中國鐵路那些進入收獲期的有收益項目交給外資經營，繼續增加外匯和投放人民幣，加劇國內通貨膨脹和財富貶值，還為外資支付利潤，豈不是白白輸送財富?而且還是幾條財富通道同時輸送!可見，以方便外資進入的理由拆分鐵道部，無論從哪個角度來說，都根本說不通。

　　第三，所謂實行政企分開和市場化管理的邏輯同樣缺乏說服力。與官方部門和國內媒體相比較，海外媒體和主流經濟學家倒是更加坦率，他們公開承認拆分鐵道部是全面廢除政企不分的計劃經濟體制，實現鐵路市場化、民營化(實質是外資化，如今已把外并入民營范疇)改革的必要步驟。這個說法反映了此輪鐵路市場化改革的真實思想。其實，關于計劃和市場的問題，鄧小平早在20年前就指出，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃;市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段。”在此，鄧小平說得清清楚楚，計劃和市場都是手段，都是工具，本身沒有對錯之分。本來這是鄧小平針對老干部只認計劃經濟、否定市場經濟的說法，可是后來主導改革的新自由主義卻把計劃和市場的關系顛倒過來，推向另一個極端，把原本只是手段和工具的市場，變成了不可違背的神圣天條，變成了不可動搖的改革原則和改革方向，由此注定了許多完全可以避免的彎路和悲劇。

　　眼下鐵道部拆分就是這種悲劇思維的典型。就世界各國發展經驗來看，美歐等發達的市場經濟國家，鐵路都是國家經營和實行計劃管理，在鐵路處于上升階段的整個發展時期，也就是如同現在中國鐵路這樣的大發展階段，從來沒有任何一個國家動搖過鐵路國營的想法。只是后來隨著航空業和高速公路的發展，航空運輸和公路運輸愈來愈成為主要運輸工具，鐵路運輸的比重愈來愈小，難以避免的虧損愈來愈嚴重，國家債務負擔愈來愈重，才被迫走上了市場化、民營化(私有化)改革道路，結果都非常糟糕。

　　其中英國市場化、民營化(私有化)改革力度最大，情況也最嚴重，市場化后鐵路公司只投資收費項目，不投資基礎設施和設施，造成事故頻繁、運力下降，不正點運行，震驚社會的重大傷亡事故接連不斷;火車票價格暴漲，買票占據了英國乘客六分之一的收入;作為私有化改革最大目標的減輕國家債務問題，不僅沒有解決，反倒更加嚴重，國家財政補貼由私有化前每年20億英鎊增加到29億英鎊，鐵路完全變成了公司老板攫取國家和民眾財富的工具。僅僅5年時間，就在社會公眾的憤怒聲討中，英國政府重新恢復了鐵路國營，建立了比私有化改革之前更加直接的計劃管理體制。

　　或許有人會說日本鐵路私有化改革后沒有漲價，但是日本情況比較特殊，對中國沒有多大借鑒價值。日本是在國家投資建成新干線之后進行私有化改革的，建設鐵路的巨額債務由國家背負，新干線的收費經營權交給私人，等于是全體國民掏錢為私人財團買單。私有化后國家債務不僅沒有減少，而且比英國還邪乎，國家債務翻了一番，形成國家掏錢，私人財團發財的格局。如此改革，在兩極分化和各種矛盾已經十分嚴重的中國，根本行不通，別的暫且不說，僅私有化改革裁員三分之一鐵路員工，中國就根本做不到。目前為穩定起見，新任中國鐵路總公司盛光祖宣布鐵路不裁員，但是公司化以后，裁不裁員就會如同他說的票價那樣，交由市場決定了。千萬不要以為九十年代鐵路大裁員70多萬沒出問題，今天就同樣可以大裁員。九十年代大裁員鐵路職工能夠接受，那是因為有保障有希望，甘愿承擔犧牲，如果今天再演幾十萬人下崗，勢必會出大問題，引發巨大社會矛盾。

　　還有一點需要指出的是，觀察當今世界各國的改革選擇，并非像中國這樣不分青紅皂白地敵視計劃經濟。俄羅斯巨變后不僅保留了蘇聯社會主義全民醫療、全面教育等福利保障制度，甚至還不斷加以完善，并沒有因為是計劃經濟遺留的東西就全面清除。隨著人類文明的發展，包括發達國家在內的越來越多國家，都在不同程度上建立與民生相關的社會福利保障制度，而這些福利保障制度在以往都被認為是社會主義計劃經濟特有的經濟制度。中國作為社會主義國家，更不應該全面清除計劃經濟，習近平主席說得好，中國特色社會主義說到底，是社會主義而不是其它什么主義，作為以往社會主義優越性的東西要研究、繼承、完善、發展，而不能不分青紅皂白地一概否定。這些年中國經濟能夠優于西方發達國家的發展，歸根到底是由中國社會的社會主義因素決定的，而不是市場經濟因素決定的，否則，不可能在經濟發展上優于西方市場經濟國家。

　　實踐是檢驗真理的標準，生產力最有發言權。與國內其它運輸行業相比較，實行計劃管理體制的中國鐵路同樣具有強大優勢。其中最有典型意義的就是與公路運輸的懸殊反差。中國鐵路是計劃管理體制，中國公路則是全面市場化管理，兩相比較，最能說明不能把市場化作為國有企業改革的唯一原則和方向。中國鐵路是全世界公認的最高效最安全的交通工具，而中國公路的車禍死亡率則是世界第一，并且是連續10年世界第一，10年死亡人數超過90萬人。據新華社報道，按照每萬輛汽車的車禍死亡率計算，2003年中國是4.4人，美國1.7人，德國1.37人，日本1.1人，中國萬車死亡率是發達國家幾倍。另有數據表明，中國公路交通事故致死率也是世界最高，2004年中國公路交通致死率為27.3%，而同期美國為1.3%，日本為0.9%。可見，市場化并不就等于高效和安全，計劃管理也不等于低效和危險。

　　并且，一旦中國鐵路按照市場化原則管理，票價交由市場決定，中國鐵路票價將會如同房價、藥價一樣大幅飆升。有人根據物價指數增長和收入增長做了一個測算，計算出目前中國鐵路客運票價，實際上僅相當于1995年票價的30%。從運營效率和公允成本來說，中國鐵路客運票價，普客至少應上漲400%才合理，動車和高鐵也應上漲150%才合理。如果從完全市場價格來看，中國鐵路客運票價，普客至少應上漲550%才合理。中國鐵路貨運價格，至少也需上漲250%才合理。既然鐵道部變成鐵路總公司了，就要像公司那樣贏利，即使不追求利潤最大化，也要追求平均利潤，實行上述合理的市場價格，否則就談不上是真正的公司。然而如此一來，中國鐵路票價將會大幅度上漲，對人民生活和國民經濟造成巨大沖擊。

　　第四，鐵路管理體制還要考慮國家戰略安全問題。此輪鐵道部變鐵路總公司之所以引起社會巨大反響和擔憂，絕不單純是因為中國鐵路政企分開的公司化，之前中國包括核工業、航空、航天、衛星等許多部委的公司化，比鐵道部公司化更加敏感，卻并未引起社會如此巨大反響和擔憂，目前對鐵路公司化的擔憂說穿了，是對鐵路私有化的擔憂。此前世界銀行與國務院發展研究中心共同制訂的《佐利克報告》，規定了未來中國深化改革的主要內容，就是對國有企業特別是117個大型央企，進行民營化改革，而這里的民營化已不僅是指國內私營企業，而主要是指外資企業。中國各界因擔心近70萬億國有資產(數據來自于國資委主任王勇講話)流失國外，2011年掀起了反對《佐利克報告》的輿論高潮。

　　在此背景下鐵道部拆分，大家實際擔心的是外資廉價收購中國鐵路優質資產，控制鐵路核心領域和關鍵環節;如同房地產領域那樣價格暴漲，惡化民生和財富外流。特別是鐵路仍然是中國客運貨運的主要工具，客運總周轉量的三分之一以上，貨運總周轉的二分之一以上，中長途客運的百分之八十以上，都要依靠鐵路，特別是作為我國能源主體的煤炭，主要依靠鐵路運輸。鐵路是中國經濟大動脈，也是中國軍隊和物資機動的戰略力量，既要考慮國家經濟安全，又要考慮國家戰略安全，必須牢牢控制在自己手中。我們不像英美等國那樣，鐵路運輸不到全國運輸的十分之一，即便鐵路暫時搞垮了搞糟了，也不會出大問題。我們的鐵路絕對經不起失敗的折騰，一旦失敗將關系到國家和人民的根本安危。這也是目前社會各界對鐵路市場化改革廣泛關注的一個主要原因。

　　最后我們不得不提的就是歐亞大陸橋，三條歐亞大陸橋(中國兩條，俄羅斯一條)貫穿世界8條鐵路主干線，把歐亞大陸連接成為“世界島”，將徹底廢掉美國對中國的軍事包圍圈，從根本上削弱美國霸權。美國霸權是海上霸權，一旦歐亞大陸橋形成陸上物流通道，不再主要依賴海上運輸，美國對中國的島鏈封鎖和軍事包圍將不攻自破，美國依賴海上優勢建立的世界霸權，也將自動廢除。所以，歐亞大陸橋是關乎美國霸權的生死問題，美國絕不可能袖手旁觀，必然要通過中國代理人破壞歐亞大陸橋建設，這也是國人

　　【附三】：高梁：英國鐵路私有化改革失敗的啟示(附二篇)

　　1990年代中期，歐洲各國在鐵路、電力等基礎工業領域紛紛推行改革。改革的基本取向，是實行網廠分離、路網分離(對原來實行一體化經營管理的網絡系統中，帶有自然壟斷性質的電網、軌道系統與電廠、運輸公司等運營部分分離)，在運營部分引進競爭機制。

　　其中，英國鐵路部門的改革相當徹底，連路軌系統也實行了私有化。但僅實行5年，政府就被迫收回路軌經營權，重新回到國營體制。這是值得深思的。

　　英國鐵路改革的起因和改革措施

　　英國是鐵路運輸業的發源地。英國的鐵路系統發達，營業里程1.6萬公里(20世紀初曾達到3.2萬公里)，從業人員10萬人，鐵路運輸同人們的日常生活密不可分。戰后以來，英國鐵路實行單一的國營體制。

　　1960-70年代以來，歐洲各國隨著公路、航空運輸的興起，鐵路運輸每況愈下。在英國，私人小汽車承客量等于鐵路的10倍以上，貨物運輸量的85%轉移到公路運輸。政府不得不關閉許多虧損線路。

　　到1993年，鐵路運輸業在客貨運輸量總量僅占10%左右。國家鐵路重外部效益，輕內部管理，特別是英國工會力量很強，工資缺乏彈性，成本居高不下，虧損增加，鐵路成為財政的沉重包袱。

　　1993年11月，在保守黨政府的推動下，英國議會通過鐵路改革法案，1994年實施，1997年完成。改革的主要內容是網運分離和企業私有化，將鐵路分拆為1個全國性路軌公司(railtrack)、25個客運公司、6個貨運公司、3個機車車輛租賃公司以及多家設備改造、維修服務公司，原來的國鐵公司被120多家私營企業取代。

　　路軌公司負責管理經營全國鐵路基礎設施(軌道、橋梁隧道、車站、信號)，向運營公司收取基礎設施使用費。該公司是全部私人股份的上市公司。其余運營公司也全部是私人企業。

　　鐵路管理機構，包括政府的戰略鐵路管理局、鐵路監察員辦公室，和鐵路旅客理事會等官方、半官方機構。

　　私有化后事故頻發，導致信任危機

　　鐵路私有化后，主要是融資投資渠道增加，服務改善，運輸量有所擴大。但同時管理不善的問題也隨之暴露。

　　私有化后，1997-2002短短5年中，接連發生13起嚴重事故，其中造成重大傷亡的事故有7起，共導致59人死亡，數百人受傷。

　　1997年，兩列車相撞，7人死亡，150人受傷。

　　1999年10月5日，倫敦帕丁頓車站，一列闖紅燈的列車與迎面駛來的列車相撞，31人死亡、500多人(245人)受傷。

　　2000年10月17日，一列旅客列車在駛過倫敦附近哈特菲德的彎道時出軌，4人死亡，近100人受傷。原因是鋼軌出現發絲般的裂隙，導致斷裂。

　　2001年2月28日，英格蘭北部大黑克鎮，一列高速運行的客車和一列貨車相撞，13人死亡，70人重傷。

　　2002年初，數家客運公司工人要求提高工資待遇未果，陸續罷工，部分列車停駛。2月28日晚在林肯郡，一列旅客列車與一輛小貨車相撞，貨車司機當場死亡，3名旅客受傷。

　　2002年5月10日，在英國波特斯巴車站，一列從倫敦始發的客車脫軌，一節車廂沖上站臺，7人死亡、67人受傷，遇難者中有兩名臺灣女記者，香港鳳凰衛視主播人劉海若重傷。事故發生后，火車乘客下降了50%，運營公司要向罹難者家屬和受傷旅客賠償1200萬英鎊，面臨破產威脅。

　　2003年10月18至19日，在英國連續發生兩次出軌事故，7人受傷。

　　1999年事故后，迫于各方壓力，路軌公司全力投入大規模的緊急鐵軌檢修，列車運行紊亂，普遍晚點，許多人轉乘汽車，又造成公路擁塞，百姓怨聲載道。

　　社會反應和原因分析

　　鐵路事故頻發，嚴重影響了工黨政府的信譽，受到在野黨的猛烈批評，并引發公眾對鐵路私有化本身的質疑，越來越多的人認為根源在于私人企業利潤目標和公眾安全利益目標的沖突。1999年10月事故后一項民意調查表明，3/4的英國人希望政府對鐵路系統重新實施國有化(《新民晚報》1999.10.27)。2000年10月事故后，民意調查顯示56%的受調查者認為鐵路系統應該重新由國家控制(11月23日英國4頻道電視臺)。

　　綜合各方面情況，鐵路私有化后運行質量滑坡的直接原因是：

　　1.私人企業重短期利益，忽視對基礎設施的長期投資。

　　英國鐵路設施年代久遠，急需更新。但路軌公司私有化后，作為上市公司要優先照顧股東權益，過分注重眼前贏利。各運營公司不斷加大運量，更加重投資不足帶來的基礎設施隱患。據調查，在歐洲各國早已普遍采用的新型路軌和列車安全控制系統，在英國鐵路上根本沒有安裝。運輸工會指責：政府長期給路軌公司補助，但公司浪費納稅人的錢，不把利潤投資于鐵路基礎設施的維護建設，只顧增加股息;要求加快把路軌公司的權力交還政府(2001)。

　　2.鐵路管理不善，安全漏洞多

　　據統計，私有化后幾年中，火車闖紅燈事件不斷上升。有關方面一再指出鐵路設施隱患多，要路軌公司加強管理;2002.年5月慘案前夕，曾有工人報告事發地點附近鐵軌有問題，管理方未予重視(《泰晤士報》2002.513);而路軌公司為節省成本，將一些路段的檢修任務外包，因為“有3000多家代理處和8家鐵路基建公司從事與鐵路網有關的工作”，他們競相殺價，且雇傭了不少缺乏經驗和責任感的短期工，對安全構成極大威脅(《金融郵報》2002.5.14)。而且“鐵路運營部門每天賣出4萬多張錯票”(《泰晤士報》2001.6.12)運輸大臣公開承認，鐵路服務情況可悲。

　　3.私營公司陷入財務危機，依靠政府補貼

　　私有化初期，路軌公司經營狀況尚好，政府補貼減少到改革前的一半。但1999年后，經營每況愈下，最后資不抵債，靠政府補貼度日，負債總額高達33億英鎊。

　　鐵路維護工程管理不善，顯然是路軌公司虧損額大增的重要原因。1999.10.5大事故后，政府與路軌公司商定了總額達150億英鎊的財政投資五年計劃，要公司在2000年底完成鋼軌緊急更換任務，盡快恢復正常運行。但工程拖到2001年4月才勉強完成，被罰以巨款。

　　2001年4月，政府向路軌公司撥付15億英鎊，后追加5億英鎊。兩個月后，該公司董事長要求政府追加7億英鎊，并要求公司繼續保持私人控股、由政府資助。政府斷然拒絕了援助請求，中止了投資計劃。這標志著政府部門對路軌公司徹底失去信心。緊接著公眾也紛紛拋售該公司股票，造成股價暴跌。

　　路軌系統重新轉歸政府控制

　　2001年10月8日，英國政府決定，對路軌公司強制破產，將由政府指定的管理部門接管路軌公司，并將此案提交高等法院裁決。

　　曾經設想新的管理體制是：建立一個包括運營方、旅客方和政府機構三方參與的非贏利信托公司，監督將利潤投資于設施維護，不得分派股息。但是內閣大臣們“更傾向于建立一個直接的行政管理系統”。

　　此后接連出現的鐵路事故，加快了政府接管的進程。2003年10月23日，英國政府最后決定，由有政府背景的“鐵路網”(NetworkRail)公司，從私營承包者手中收回所有鐵路維護權，2004年完成。

　　英國鐵路協會秘書長認為，這是英國鐵路重新走向國有化的重要一步，“鐵路私有化已經壽終正寢”，并認為，部分私有化的倫敦地鐵也應該國有化，并建議政府支持全部鐵路網絡重新國有化，包括由政府接管列車運營公司(2003.10.24，中國新聞網據英國《獨立報》)

　　幾點思考

　　首先，英國鐵路私有化碰壁的事實警示我們：市場化、私有化并不是包治百病的藥方，舊的國有企業管理體制確實有很多問題，但不分條件場合，都來個“一賣了之”，反而可能造成更嚴重的問題。

　　第二，基礎設施不能私有化。歐洲很多國家的鐵路改革，都實行“網運分開”，但鐵路網由國家控制，安全狀況都不錯。唯獨英國將鐵路網也賣給私人甚至上市，這是最大的敗筆。重要的基礎設施(如電力網、鐵路網、電信網)本身具有公益性和自然壟斷性，如果讓私人企業擁有和管理，贏利目標和純公益目標是無法調和的。英國鐵路私有化前，財政每年補貼鐵路20億英鎊，私有化后每年達29億，用于線路維護(鐵道部，2002)，等于政府要多花一筆千支付私人投資者股息。改革初衷是“卸財政包袱”，但私有化使目標越來越遠了。

　　第三，私有企業運作基礎設施，難免管理混亂和大鍋飯弊病。一些人認為，英國路軌公司的失敗，是因為承擔了國有鐵路設施的投資欠賬(“產權殘缺”)，是政府不好。但英國鐵路私有化后，不僅出現管理滑坡，私企唯利是圖的本性可能更加無視公共利益。如為節省成本雇用廉價臨時工、甚至濫用壟斷地位不斷要政府追加補助，將更新設備的政府補助支付股息，等等。可見私有與壟斷的結合，甚至要支付比政府直接控制更高的“交易成本”。

　　第四，分拆過細、過度競爭是英國鐵路改革失敗的重要原因。鐵路是一個整體，運行要統一調度，路軌、車站、乘務、倉儲、結算等環節要高度配合。英國鐵路分割為100多家公司，各公司各環節的關系都要以合同形式規定，權力義務復雜，超出管理能力，導致效率降低，錯誤增加。如線路公司很難得到客貨運輸公司有關線路質量的信息，妨礙發現和解決問題的速度;原國鐵的工作人員過去是同事關系，因公司劃分轉為合同關，配合反而困難。

　　(高梁，經濟學碩士，副研究員。現任國家發改委經濟體制與管理研究所國有資產研究中心主任。曾經當過農民，工人。畢業后曾在國家經濟體制改革委員體改所工作。曾擔任海南省洋浦經濟開發區管理局國有資產管理中心主任，《經濟管理文摘》雜志社執行主編，《中國產經新聞報》社副總編。兼任中國經濟體制改革研究會特約研究員、國防經濟研究會理事、環境文化促進會理事。)

　　鐵路私有化英國人用15%收入買火車票

　　繼G4S私人保安公司燒了倫敦奧運會一大筆錢之后，英國人民又迎來了公共服務外包的大喜訊。這次是出賣英國最賺錢的鐵路線路——西海岸主線——的經營權。

　　英國官員已經將一份為期15年的合同交給了私營巴士運營商“第一集團”(FirstGroup)。按照合同，第一集團每年可將火車票提價11%、減少服務范圍、降低餐飲標準和縮減售票網點。維珍集團的老板布蘭森(Richard Branson)自1990年代起便經營該段鐵路，直到這份新合同拱手讓給他人。這幾天他發起強烈抗議，并于周二針對該項合同提起訴訟。

　　工黨希望內閣大臣們復查該項交易。但交通大臣格里寧決意坐實這份合同，讓接下來15年的英國議會沒有作梗的余地。自一月以來今年票價已平均上漲了6.2%。

　　現在，英國乘客15%的收入都花在了買火車票上。英國鐵路已成為全歐洲最貴的鐵路。難怪執政黨所屬的內閣大臣們要這么安撫民眾：如今英國有50%的熱門線路坐飛機比坐火車更便宜。

　　享受優渥政府補貼的鐵路私營商本應貢獻出更多的利潤。其五位高官給自己制定的薪水是平均每人每年100萬英鎊。

　　布蘭森的個人抗議可以無視。他自己已經從鐵路私有化當中攫取了愈2億英鎊。維珍集團的表現也沒有好到哪里去。但業內人士均認為，第一集團所體現的體制漏洞的確存在。

　　格里寧稱，第一集團為英國納稅人提供了最優厚的服務承諾。實際上，該承諾是基于未來每年10.6%的增長率，以及英國政府的一系列補貼。第一集團甚至有動機撕毀合同，因為該公司已經在條款中大幅降低了違約金數額。

　　前首相梅杰糟糕的私有化政策推行20年后的今天，我們面對的英國鐵路現狀是：分崩離析、缺乏誠信、成本高昂。英國鐵路現在是吞噬公共財富的黑洞，錢全都溜進來了壟斷承包商的口袋里。

　　布蘭森抨擊英國政府把西海岸鐵路線外包給第一集團是“瘋狂之舉”。而問題在于，現行體制本身便有違理性。私有化本應削減公共補助，提高鐵路的競爭力、投資額和創新力。

　　但事實與理念相反。按照實際購買力計算，英國政府對于鐵路系統的補貼已經翻倍，而票價卻還在飆高，主要原因便是私有化帶來的后果：成本增加、給投資者的分紅、承包商的利潤分成、債務削減以及英國鐵路網享有的更加優惠的貸款利率。

　　根據某智庫 (Transport for Quality of Life's Rebuilding Rail) 的研究報告，私有化每年帶來的總成本大約12億英鎊，而真正的私人投資額只有這個數字的1%。難怪歐洲其他地區主要以公營為主的鐵路都要比英國便宜得多。

　　解決方案一目了然——重建公營鐵路、整合網絡。 這么做的成本并不高，只要等到原來簽訂的承包合同期限失效后，收回國有便可。除了貨運線路外，客運線路的國營化符合歐盟法律。硬件節省12億英鎊的私有化成本可以讓票價降低18%。

　　支持鐵路重新國有化的主張在民調中占了大多數。你可能以為政客們會迎合民眾意見，并節約公共開支。而現實卻是，政客們一言不發。甚至像“交通改善運動”組織(Campaign for Better Transport)也發不出聲音，現在他們的資金也依賴于私營公司。

　　工黨現在終于邁上了正確的軌道。其交通部門發言人伊戈爾(Maria Eagle)提出，鐵路服務國有化有望擴大。本周，她還呼吁東海岸主線交到公共部門手里。保守黨國防大臣哈蒙德稱，奧運會改變了他關于私有化的信仰。工黨領袖米利班德(Ed Miliband)則呼吁放棄新自由主義模式。也許，我們應該從鐵路開始動手。

　　高梁：產權改革是鐵路的歧路

　　造成重大傷亡的“7?23”甬溫線上動車組追尾事故，全社會為之震驚。人們為死難乘客痛惜，同時引發了對鐵路系統的廣泛批評。但眾聲喧嘩之中，我們更需要客觀冷靜地思考其中的教訓。

　　高速鐵路發展思路問題

　　從世界范圍看，中國鐵路交通運行質量和安全情況，總體是不錯的。我國鐵路總運營里程占全世界的6%(7萬公里，2006年)，所承擔的運量占世界的1/4，是全世界最繁忙的鐵路，調度水平處于世界前列。

　　長期以來，群眾對乘火車出行的安全性是信賴的。因路軌、列車或調度原因造成的事故，著名的有1988年初連續三次重大撞車脫軌事故(時任鐵道部長丁關根引咎辭職)，和2008年膠濟鐵路的“4?28”撞車事故(亡73人，傷247人)。

　　這次“7?23”事故之所以引起如此大的輿論反彈，一個重要原因是，前些年媒體有關我國鐵路“大規模引進國外先進技術、自主創新實現跨越式發展”的宣傳報道，調門太高，弄得自己也飄飄然。這是一個國家級機構不該犯的低級錯誤。

　　事故的原因正在調查之中。技術故障的背后，折射出高速鐵路技術進步路徑的問題。“八五”以來，鐵道部曾制定了高速鐵路發展規劃，組織隊伍進行了長期的自主研發，已經形成了多項研究成果和成品。如“藍劍”已在廣深線試運營多年，“中華之星”已跑完了50萬公里的試運行。2004年后，鐵路發展思路進行了大調整，在加快基礎鐵路網建設的同時，大規模引進法、日、德高速鐵路系統技術，南北車兩集團各主要機車車輛、工程機械制造廠分頭與法德日公司合作合資、引進技術。自己多年研發形成的成果和經驗被擱置。

　　這一發展路徑，曾引起激烈爭論。所質疑的意見主要有：通過合資或買技術，當自身缺乏對等技術實力時，外方對核心關鍵技術的轉讓多采取保守態度，引進吸收效果究竟如何?同時引進三國技術，技術標準各不相同，我國鐵路路網、列車體系的統一性還能保持嗎?

　　由于分頭引進、各大企業技術力量被分散、技術消化吸收能力有限;關鍵零部件的國產化或系統，很大部分還要靠進口，零部件制式混亂給技術集成帶來困難或隱患。@觀察者網

　　科技進步有其自身規律，核心關鍵技術的自主創新需要長期的積累。如果說在大規模引進消化的五六年中，“顯著提升了自身的技術水平”，可能比說“6年走完了西方30年的路程”更接近客觀真實。我們必須承認，要趕上西方技術水平和能力，還有很長的路要走，要靠自己的艱苦努力。

　　在尚未形成自主的技術體系的情況下，更需要的是一步一個腳印地通過必要的研發試驗，通過運行的實踐，不斷調整完善，這是新技術的產業化應用的一般規律，不能動不動就搞“跨越式發展”。不宜片面地理解“擴大內需”、強求建設進度，更不宜為“政績”而強行大面積提速。交通運輸承載著千百萬旅客的出行，人身安全始終是頭等大事。

　　筆者認為，根本的教訓，可能要從鐵路發展的指導思想去找，從技術進步的指導思想去找。

　　事故深層原因是國有壟斷體制？

　　關于7?23事故，當然不乏從體制角度提出的批評。按理論界流行的思維定式，事故原因自然會歸結于鐵路的國有壟斷體制，似乎只有“推向市場”搞“私有化”才是治本之策。

　　但在做出這一結論之前，首先要對鐵路運輸業的特點、國際鐵路體制的情況，有一個基本的了解。

　　先看歐洲鐵路管理體制。歐洲各國鐵路，曾多年沿襲“網運合一、政企不分”體制，20世紀后半期因受公路、航空運輸的競爭，鐵路運輸效益下降、財政負擔遞增，故1980年代以來，歐盟各成員國(英、法、德、奧、意、西班牙)先后啟動了鐵路系統“政企分離、網運分離”的改革。改革目的是明確劃分路軌和運輸等環節的責任界面、加強核算、扭轉“預算軟約束”。

　　網運分離就是將路網公司和專業運輸公司分立，路網公司仍保留國有控股(或獨資)性質，或對路軌公司實行非營利機構式的管理;專業運輸公司負責列車編組運行，并向路軌公司繳納設備使用費，等等。改革后，政府仍要對路網基礎設施的建設和維修給予補貼。

　　日本鐵路改革和歐洲不同。由于日本人口密集、鐵路運輸負荷大大高于歐洲鐵路，客運線路難以實行路網和運營的分離，故仍實行網運合一，而貨運公司采取網運分離方式。

　　美國鐵路體制的特點是多線路競爭。全國鐵路網由多家網運合一的私營鐵路公司，組成干-支匹配的網絡系統，由提供調車編組和終到服務的樞紐鐵路連接。

　　鐵路網，網絡型產業與自然壟斷

　　從這里可以引申到一般“網絡型基礎設施”和相關的自然壟斷問題。多數講反壟斷的文章不愿正面討論“自然壟斷”問題，但自然壟斷是客觀現實。

　　當代的社會生活已離不開電力網、鐵路網、公路網、有線通信、輸油(氣)管網、市政管網(上下水、燃氣)等物理網絡型的基礎設施，它們也是關系國計民生的基礎性、命脈性行業。擁有發達的網絡型產業，是工業和科技進步的產物，是區別于亞當?斯密時代的基本標志之一。

　　很明顯，網絡型產業的基本特點是地域布局的單一性。首先，網絡設施要求布局合理(即要求統一計劃)。其次，電力鐵路等網絡具有獨特嚴格的技術標準，其運行需要高度集中的管理;或因其技術特點要求各環節緊密配合協同，以節省交易費用、實現整體效率。以上特點，就是網絡型產業“自然壟斷”的客觀依據。

　　自然壟斷行業是“市場失靈”的領域。西方工業化早期，城市管網、電力電信鐵路等均為私有私營，經長期的碰壁和探索才形成“公共行業需要公有公營”的社會共識，這一體制也支持了歐洲二戰后經濟持續增長的需求。但“公有公營”會造成效益遞減，近30年又興起電力電信鐵路改革潮。但在促進競爭提高微觀效率的同時，又可能抬升交易成本、發生私人控制經濟命脈與社會不公平等問題。@觀察者網

　　總之，面對“市場失靈”和“政府失靈”的兩難，在自然壟斷行業很難說有“普世”的最優方案。政策選擇要在滿足大眾對公共物品或服務的基本需求，和保證生產者的有效投資經營這兩個目標之間，根據本國的具體情況，進行權衡。對國際經驗，對自己的改革，都應該具體情況具體分析。

　　對自然壟斷行業來說，行業經營管理的主體不管如何變換，都不能改變其“排斥競爭”的本質。網絡產業實行“公有公營”，政府還有有效的監控手段、可以以“可容忍的成本”實現其社會普遍服務的功能。網絡設施私有化無非是將“國有壟斷”改為“私人壟斷”，效益未必比公營企業高，而如果政府監管能力下降，服務質量下降、內部交易成本抬高、吃國家“大鍋飯”等問題一點也不會少。

　　中國鐵路走向何方？

　　鐵路是我國交通體系的骨干。鐵路交通占全國客運周轉總量的1/3、中長途客運的80%;貨運周轉總量的1/2以上要靠鐵路運輸，鐵路貨運的40%是運煤，煤炭運輸的60%要靠鐵路。

　　從運輸耗能角度看，鐵路的人公里能耗(按100公里左右時速計算)僅為乘坐飛機、轎車水平的1/5。我國運輸與能源發展規劃應該充分考慮這一因素。

　　現有的鐵路運力還遠不能滿足社會需要。改革開放以來的前20年，我國的交通運輸投資向公路、港口和航空傾斜，鐵路建設相對滯后。今后10年將是我國鐵路大建設期間。按國家規劃，鐵路營業里程要從從2000年的7萬公里增至2020年的10萬公里(客運專線1.2萬公里)，電氣化率和復線率達50%以上，主要干線實現客貨分線，人口稠密地區發展城際鐵路。在設計我國鐵路改革模式時，必須充分考慮這一特性。

　　當前，中國鐵路實行集中統一的建設和管理體制。已有的改革包括放權讓利、拓寬投融資渠道等。有人建議，鐵路體制改革應參照國外經驗實行網運分離，分拆路網中的建設維護業務、(按區域)分拆路網等。搞“產權改革”之類的意見還沒有成為主流。

　　鐵路改革，首先要明確鐵路運輸業發展的特點和基本要求，即：安全、運行效率、發展和投資效益，在促進微觀效率的同時更要高度重視整體協同。首要的任務是增加路網密度和提高運能。在大規模基礎設施投資和整體技術更新期間，整體的協同性應該放在更優先的位置。

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