美國(guó)有很多政治制度當(dāng)前都日漸衰敗。這與更為廣泛的社會(huì)或文明衰落現(xiàn)象并不是一回事兒。這里講的政治衰敗其實(shí)是說(shuō)，一項(xiàng)特定的政治進(jìn)程——有時(shí)是一家政府機(jī)構(gòu)——已出現(xiàn)機(jī)能障礙。導(dǎo)致這種局面的原因是：思維僵化;地位穩(wěn)固的政治行為方對(duì)改革和再平衡起到了阻礙作用，而他們的實(shí)力在不斷壯大。這并不意味著美國(guó)已走上永久性的衰退之路，也不意味著美國(guó)相對(duì)他國(guó)所具備的實(shí)力肯定會(huì)下降。但制度改革極難實(shí)現(xiàn)。在政治秩序不發(fā)生重大混亂的情況下，根本不能確保可實(shí)現(xiàn)制度改革。因此說(shuō)，雖然衰敗和衰退不是一回事兒，但對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的討論并非沒(méi)有關(guān)聯(lián)。

　　三大結(jié)構(gòu)特征都有問(wèn)題

　　人們對(duì)美國(guó)當(dāng)前的困局作出了多種診斷。在我看來(lái)，制度衰敗——或者說(shuō)衰落這個(gè)范圍更廣泛的觀念——絕非“一蹴而就”。但總體來(lái)講，美國(guó)政治發(fā)展的歷史背景基本上總是會(huì)被忽視。

　　如果我們更仔細(xì)地審視美國(guó)相對(duì)于其他自由民主國(guó)家所走過(guò)的歷程，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政治文化有三個(gè)主要的結(jié)構(gòu)性特征。不論它們?nèi)绾窝葸M(jìn)，也不論它們?cè)谶^(guò)去發(fā)揮過(guò)多大效力，這三個(gè)特征當(dāng)前都出了問(wèn)題。

　　第一，相對(duì)于其他自由民主國(guó)家而言，司法和立法部門(也包括兩大政黨所發(fā)揮的作用)在美國(guó)政府中的影響力過(guò)大，而受損的是行政部門。美國(guó)人一貫信不過(guò)政府，由此就催生了立法部門解決行政問(wèn)題的局面。久而久之，這種處理行政需求的方式變得成本極高、且效率低下。

　　第二，利益集團(tuán)和游說(shuō)團(tuán)體的影響力在增加，這不僅扭曲了民主進(jìn)程，也侵蝕了政府有效運(yùn)作的能力。生物學(xué)家們所稱的親緣選擇和互利主義是人類社交的兩種自然模式。當(dāng)與個(gè)人無(wú)關(guān)的當(dāng)代政府失效時(shí)，人們就會(huì)回歸到上述關(guān)系中。

　　第三，由于聯(lián)邦政府管理結(jié)構(gòu)在意識(shí)形態(tài)上出現(xiàn)兩極分化，美國(guó)的制衡制度——其設(shè)計(jì)初衷是防止出現(xiàn)過(guò)于強(qiáng)大的行政部門——也就變成了否決制。往好了講，決策機(jī)制變得過(guò)于松懈——也就是說(shuō)太過(guò)民主了，有太多的行為方由此得以阻止政府去調(diào)整公共政策。我們當(dāng)前需要更強(qiáng)大的機(jī)制，以力促實(shí)現(xiàn)集體決策。但由于政府的司法化以及利益集團(tuán)影響力過(guò)大，在不發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)的情況下，我們不太可能建成此類機(jī)制。

　　由此說(shuō)來(lái)，這三個(gè)結(jié)構(gòu)性特征已呈盤根錯(cuò)節(jié)之勢(shì)。

　　直接引發(fā)代議制度危機(jī)

　　在當(dāng)代自由民主國(guó)家里，政治制度的三個(gè)核心范疇——政府、法治和追責(zé)能力——具體表現(xiàn)為政府三權(quán)分立：即分為行政部門、司法部門和立法部門。

　　由于不信任政府權(quán)力的傳統(tǒng)十分悠久，美國(guó)總強(qiáng)調(diào)要把采取手段——即通過(guò)司法和立法機(jī)構(gòu)——制約政府作為制度建設(shè)的重點(diǎn)。

　　美國(guó)政府在質(zhì)上的衰敗與美國(guó)人傾向于建立“由法院和政黨主導(dǎo)的”政府有著直接關(guān)系。法院和立法部門在不斷篡奪行政部門的很多正常職能，由此造成政府運(yùn)作在整體上缺乏連貫性且效率低下。在其他發(fā)達(dá)民主國(guó)家由行政部門處理的職能被逐步司法化，由此引發(fā)成本高昂的訴訟出現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)、還導(dǎo)致決策遲緩以及執(zhí)法工作嚴(yán)重缺乏協(xié)調(diào)。法院不但沒(méi)有對(duì)政府發(fā)揮制約作用，反倒成了擴(kuò)大政府職能的替代性工具。具有諷刺意味的是，正是由于擔(dān)心“大政府”

　　會(huì)做強(qiáng)，美國(guó)最終反倒建立了一個(gè)規(guī)模非常龐大的政府，但這其實(shí)更難追責(zé)了，因?yàn)檎饕刂圃诜ㄔ菏种校ㄔ翰⒉皇墙?jīng)選舉產(chǎn)生的。

　　與此同時(shí)，由于利益集團(tuán)喪失了腐化立法部門的能力，它們于是找到了新的理想方式，即通過(guò)司法手段俘獲并控制立法議員。這些利益集團(tuán)會(huì)扭曲稅收和開(kāi)支，并朝對(duì)它們有利的方向操縱預(yù)算，進(jìn)而抬高整體赤字規(guī)模。利益集團(tuán)有時(shí)會(huì)利用法院實(shí)現(xiàn)此目的并獲得其他好處。但它們也會(huì)通過(guò)多項(xiàng)通常自相矛盾的授權(quán)——它們會(huì)引導(dǎo)國(guó)會(huì)支持這些授權(quán)——去破壞公共行政管理的質(zhì)量。而相對(duì)弱勢(shì)的行政部門通常無(wú)力阻止它們。

　　所有這些引發(fā)了一場(chǎng)代議制度危機(jī)。老百姓覺(jué)得，本應(yīng)發(fā)揮民主作用的政府再也無(wú)法代表他們的利益了，政府反去迎合各類神出鬼沒(méi)的精英。

　　簡(jiǎn)言之，美國(guó)政府的問(wèn)題源于，既有實(shí)力也有能力的政府與原本旨在約束政府的各個(gè)機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡。當(dāng)前有太多的法律，“民主”程度也過(guò)了頭，其表現(xiàn)形式就是立法部門在干預(yù)美國(guó)政府發(fā)揮職能。

　　兩極分化導(dǎo)致決策困難

　　行政部門司法化和利益集團(tuán)對(duì)國(guó)會(huì)的影響力就是美國(guó)政界出現(xiàn)政治衰敗的實(shí)例。這些問(wèn)題有美國(guó)政治文化等深層次原因，但原因也包括最近發(fā)生的偶然性事件，如兩黨的兩極分化。

　　整體上講，政治衰敗的根源——思維僵化和精英集團(tuán)的影響力——在民主國(guó)家是普遍存在的。實(shí)際上，各國(guó)——不管是民主國(guó)家還是非民主國(guó)家——政府都面臨這樣的問(wèn)題。其他發(fā)達(dá)民主國(guó)家也有過(guò)度司法化和利益集團(tuán)這樣的問(wèn)題。但利益集團(tuán)的影響力主要取決于各個(gè)機(jī)構(gòu)的具體特點(diǎn)。雖然在形式上五花八門，但面對(duì)各種政治行為方，民主國(guó)家都會(huì)構(gòu)筑激勵(lì)機(jī)制，它們由此也多多少少會(huì)受到這些勢(shì)力的影響。美國(guó)是世界上最早建立的、也是最發(fā)達(dá)的自由民主國(guó)家。政治衰敗問(wèn)題對(duì)當(dāng)今美國(guó)的折磨程度超出了對(duì)其他任何民主政治制度的折磨程度。信不過(guò)政府一直都是美國(guó)政治的特征。這種長(zhǎng)期存在的不信任感導(dǎo)致政府呈失衡狀態(tài)，由此也削弱了在必要時(shí)采取集體行動(dòng)的前景。這就最終形成了否決制。

　　我所說(shuō)的否決制是一項(xiàng)進(jìn)程，通過(guò)該進(jìn)程，美國(guó)的制衡制度導(dǎo)致以大多數(shù)選民意志為依托的集體決策變得極為困難。從某種程度上講，在多個(gè)層面重復(fù)設(shè)立權(quán)力部門，進(jìn)而讓聯(lián)邦、州和地方權(quán)力部門都在整個(gè)公共政策范疇擁有管轄權(quán)，對(duì)任何一種此類制度來(lái)說(shuō)，這都可能造成政府各部門很容易互相掣肘的局面。但在意識(shí)形態(tài)出現(xiàn)兩極分化、主要政黨的選民支持度(或不支持度)旗鼓相當(dāng)?shù)那闆r下，制約就會(huì)變得很嚴(yán)重。

　　這就是我們當(dāng)前的處境。2013年月，美國(guó)政府關(guān)門歇業(yè)并就提高債務(wù)上限問(wèn)題爆發(fā)危機(jī)。這些都表明，少數(shù)人(即共和黨內(nèi)的茶黨一派)的立場(chǎng)可危及政府整體運(yùn)作能力。這就是美國(guó)政治制度在21世紀(jì)初未能解決預(yù)算持續(xù)膨脹等問(wèn)題的原因所在。

　　惡性均衡阻礙政府運(yùn)作

　　當(dāng)兩極分化遭遇美國(guó)的制衡政治制度時(shí)，其結(jié)果尤其具有毀滅性。原因是，現(xiàn)在有太多的行為方可以否決掉為解決問(wèn)題所作的決策。

　　久而久之，由于傳統(tǒng)制衡制度不斷根深蒂固且越來(lái)越僵化，美國(guó)政治制度就走向了衰敗。在政治嚴(yán)重兩極化的時(shí)代，這種權(quán)力下放制度代表大多數(shù)人利益的能力在不斷下降，反而給利益集團(tuán)和維權(quán)組織的觀點(diǎn)提供了過(guò)多的代議權(quán)。但它們總起來(lái)說(shuō)都代表不了至高無(wú)上的美國(guó)人民。

　　美國(guó)當(dāng)前陷入一種惡性均衡。由于美國(guó)人過(guò)去一貫信不過(guò)政府，他們并不特別情愿把權(quán)力交給政府。恰恰相反，正如我們所看到的那樣，國(guó)會(huì)通常會(huì)頒布復(fù)雜的規(guī)章制度，這不僅削弱了政府的自治權(quán)，還導(dǎo)致決策遲緩且成本高昂。這樣一來(lái)，政府的表現(xiàn)就會(huì)很差，這又十分荒謬地肯定了人們?cè)緦?duì)政府所持的不信任感。

　　在這種背景下，大多數(shù)美國(guó)人不愿增加繳稅，因?yàn)樗麄儞?dān)心政府會(huì)把稅收肆意揮霍掉。然而，雖說(shuō)財(cái)力并不是導(dǎo)致政府效率低下的唯一根源——甚至連主要根源都不是，但如果沒(méi)有資金，政府也就無(wú)望正常運(yùn)作了。這樣一來(lái)，對(duì)政府的不信任就成了一個(gè)自行應(yīng)驗(yàn)的預(yù)言。我們當(dāng)前能扭轉(zhuǎn)這種衰敗趨勢(shì)嗎?可能吧，但現(xiàn)在有兩個(gè)障礙，它們都與衰敗這種現(xiàn)象本身有關(guān)。

　　首先是一個(gè)簡(jiǎn)單的政治問(wèn)題。美國(guó)政界的很多行為方都認(rèn)識(shí)到，政治制度當(dāng)前運(yùn)作得并不好。盡管如此，他們維持現(xiàn)狀的意愿已根深蒂固。兩大政黨都鼓不起勇氣割舍掉利益集團(tuán)提供的資金。利益集團(tuán)也怕出現(xiàn)一種金錢買不到影響力的制度。

　　第二個(gè)問(wèn)題是一個(gè)與理念有關(guān)的認(rèn)知問(wèn)題。制衡制度導(dǎo)致利益集團(tuán)享有過(guò)大的影響力，也不能在總體上代表大多數(shù)人的利益。這種制度是無(wú)法通過(guò)少許簡(jiǎn)單改革得到修復(fù)的。拿總統(tǒng)制來(lái)說(shuō)，政府總想通過(guò)行使一大堆新的行政權(quán)力去解決立法部門陷入癱瘓的問(wèn)題。雖說(shuō)此舉會(huì)解決很多問(wèn)題，但同樣也會(huì)引發(fā)很多問(wèn)題。在意識(shí)形態(tài)出現(xiàn)兩極分化的情況下，取消特別撥款以及強(qiáng)化黨紀(jì)實(shí)際上可能增加在立法領(lǐng)域達(dá)成廣泛妥協(xié)的難度。雖說(shuō)利用法院執(zhí)行行政部門的決策可能效率極低，但由于沒(méi)有更強(qiáng)大且更統(tǒng)一的官僚機(jī)構(gòu)，或許并沒(méi)有其他辦法可行。其中很多問(wèn)題是可以得到解決的，條件是美國(guó)開(kāi)始實(shí)行統(tǒng)一度更高的議會(huì)制。但對(duì)美國(guó)的制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行如此激進(jìn)的改革是很難想象的。美國(guó)人一直把他們的憲法視為一部準(zhǔn)宗教文獻(xiàn)。如果美國(guó)的制度不發(fā)生徹底崩潰的話，要說(shuō)服美國(guó)人重新思考美國(guó)憲法中最基本的原則，其可能性微乎其微。由此說(shuō)來(lái)，我們當(dāng)前是出了問(wèn)題。

　　(《環(huán)球視野globalview.cn》第634期，摘自2014年4月8日《美國(guó)利益》1-2月號(hào)文章)

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