方鯤鵬：美國政府官員財產申報制度

美國政府官員財產申報制度

作者：方鯤鵬

1978年美國國會通過一項法律，稱為《政府官員道德操守法》（Ethics in Government Act），其中第一章規定，總統、副總統、國會議員、聯邦法官以及行政、立法和司法三大部門的其他重要官員，必須在任職前向政府的道德操守辦公室報告自己的財產狀況，上任后每年5月15日前要例行報告上一年的所有收入及收入來源。這項法律開啟了美國政府官員財產申報的制度。

依據《政府官員道德操守法》規定的原則，美國政府行政、立法、司法三大分支各自設計和頒布了財產申報表格及填表說明，要求在本系統內任職的某一級別以上官員填報，并且向公眾開放查閱。下面以國會眾議院制定的表格為例。

國會眾議院的申報表格由一份總表和九份附表構成。

總表設計很簡單，基本上就是兩項內容：（1）申報人簽名，宣誓如實申報；（2）注明隨同總表附有幾份附表。（如果申報人沒有發生某份附表要求填報的事項，就不必填報該附表。）

附表1，報告工作收入和來源。但是不包括申報人在政府任職的工資收入，即只報“兼職收入”。而配偶的本職工作，只報收入來源（比如說在某某公司工作），但不報收入多少。

附表2，報告演說、接受采訪、寫稿、出場費等一類收入和付費方；無需填報配偶的這些收入。

附表3，報告申報人與配偶擁有的財產和非工資性質收入。包括房產、農場、工廠、股票、債券、銀行存款、利息、股息、債息等等，即所有不動產、動產和投資收入都要在這張表上申報。

這張附表最能說明申報人的經濟狀況，是最重要，但也是最模糊、漏洞最大的一張表。表格最左邊的欄目A是填寫財產名稱，依次向右三個欄目是：欄目B“財產價值”、欄目C“收益類型”、欄目D“收益值”，其中“財產價值”和“收益值”設計了十來個取值范圍。申報人先在表上最左邊A欄寫出財產的名稱，然后依次向右三個欄目中找合適處打叉。比如說申報人去年擁有若干xyz股票，就在A欄寫上“xyz股票”；如果價值500萬美元，就在B欄“財產價值”中找到500萬至2,500萬美元這一取值范圍，在下面打個叉；如果xyz股票去年帶來10萬美元股息，就在C欄“收益類型”里的“股息類”下面打個叉，然后再在D欄“收益值”中找到10萬至100萬美元這一取值范圍，在下面打個叉。

這里馬上可以看出一個問題。如果另一個申報人擁有2,500萬美元的股票，收到股息100萬美元，換言之，股票價值是前一人的5倍，股息是前一人的10倍，但這兩人申報的股票財產沒有高低區別。正是由于申報表上很多項目給出一個很大的取值范圍，致使看申報表常得不到有實質意義的信息。例如，來自加州的富豪眾議員達雷爾•伊薩（Darrell Issa），今年申報的2010年財產為一億九千五百四十萬到七億零八十五萬美元（From $195,400,000 to $700,850,000），最高值是最低值的近4倍，誤差范圍可以達到五億零五百四十五萬美元，實在看不出這有什么意義。打個比方，給你一個上海市的氣溫預報，攝氏零下20度至零上40度，雖然總是百分之百正確，卻等于沒有預報。

其他財產的申報，同上例股票申報類似。比如申報房產，需要在“財產價值”欄目中找到合適的價值范圍打叉。如果房子沒有出租，則這項財產填報到此為止。如果房子出租收取租金，則還要在“收益類型”欄目里找到“租金類”打叉，然后按照收取的租金量在“收益值”欄目中找到合適的取值范圍打叉。有必要指出，房地產有特殊的申報政策，就是自用無需申報。所以如果申報人住的是千萬豪宅，申報表上卻“一文不值”。還不僅如此，自用住宅不限一處，如果自住一幢，一幢給子女住，另外還有度假屋，只要沒有收取租金，所有這些房屋都不用申報價值。

主要財產只申報寬廣的估價范圍、自用房產不申報、配偶主要收入無需報告，這些恐怕是設計政府官員財產申報制度的立法官員們，為自己設計的漏洞。

附表4，如果申報人及其配偶和未成年子女，在上一年有過1,000美元及以上價值的財產買進或賣出的交易，比如買賣股票、房產等，需要在這份附表上申報。

附表5，報告負債情況。申報人及其配偶和未成年子女過去一年如果曾發生過1萬美元以上的債務，需要申報。

附表6，報告接受禮物情況。申報人及配偶和未成年子女，在上一年收到價值超過134美元的禮物，需要申報。

附表7，報告申報人及配偶和未成年子女上一年由別人資助或饋贈的旅行，列出資助人（機構）、旅行日期、旅行路線以及資助是否包括旅館和餐飲，但無需申報資助旅行的價值。

附表8，報告除政府現職工作之外的職位。申報人必須報告擔任社會上的有償和無償職位，例如任營利或非營利機構的董事、老板、官員、合伙人、顧問等。這張附表只調查在哪兼職，但無需填報兼職收入。

附表9，報告除政府職務之外的任職協議與安排。比如，申報人與某公司簽訂了議員任期結束后前去就職的協議，就屬于這張附表的申報內容。

雖然謊報或瞞報是犯罪，但非故意性質的漏報（最常見的是“忘記”某項財產或收入）和錯報是可以容忍的，然而這兩者又怎么能界定得一清二楚？根據國會報紙《Roll Call》今年5月10日的報道，國會議員財產申報的出錯率為25%，即每4個申報者中有一人會錯報并要求更正（更正往往是在經過“提醒”詢問之后），而且很多更正后的申報表，前后數字相差很大。這篇報道舉了一個例子：“眾議員布賴恩•比爾伯雷（Brian Bilbray）已經對他去年的申報表更正了4次，現正在加工第6版。取決于看到的是哪一版本的申報表，他（太太經營的）家庭稅務咨詢業這項財產，有的版本申報的價值可以低到只有1萬5千美元，而有的版本卻可以高達5千萬美元。”一項財產的價值申報，能在1萬5千美元至5千萬美元這么巨大的區間里長袖善舞，令人嘆為觀止。

綜上所述，美國政府官員財產申報和公布，實際操作沒有這個制度的名稱聽上去那般動人，而可信度主要依靠官員的自覺和自律。如果是廉潔的官員，如實申報，公開有多少收入和錢從何而來，確實能增添民眾對政府的信任感。如果是腐敗的官員，則官員財產申報方法基本上擋不住他們作惡，因為每年的報稅表也必須填報所有收入，腐敗官員既然能造假對付查賬為職業的稅務官，那么糊弄道德操守辦公室自是不在話下了。從未聽說哪個貪官被揪出，是源于官員財產申報表。

不管怎么說，有這個制度比沒有這個制度好，至少是增加了一些透明度。

附錄：美國眾議院財產申報表樣本

【注：現將美國眾議院網站上一份樣表轉載在此。這是國會眾議員桃樂茜•蓋爾（Dorothy Gale）2010年的財產申報表，含一份總表和全套（九份）附表。需作兩點說明：（1）因為2011年5月15日是星期天，申報截止日順延一天，所以她在5月16日申報，并沒有逾期。（2）附表3原件還有幾頁續表，因第一頁和以后的續頁是同樣的表格設計，為節省篇幅就把續頁略去了?！?/p>